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La cumbre de la OTAN que se celebrará en Vilna los días 11 y 12 de julio de 2023 supone un paso más hacia la profundización de la relación entre Ucrania y el Occidente colectivo. Cuando se combina con el revigorizado proceso de ampliación de la UE, existe una tendencia creciente a asumir que Washington y Bruselas pueden -o incluso deben- establecer los términos del orden de seguridad europeo sin la aportación de Moscú. Sin embargo, en un mundo de "megarregiones" y visiones enfrentadas del orden internacional, la seguridad cooperativa sigue siendo relevante si la UE desea salvar cierto grado de orden basado en normas en el espacio que conecta Europa con Eurasia. Como primeros pasos en esta dirección, la UE debería esforzarse por mantener operativa la OSCE, entablar un diálogo limitado con Bielorrusia sobre el control de armamentos e imaginar un futuro para la Comunidad Política Europea que incluya algún día a Rusia. Este documento se publica en el marco del proyecto Mega-Regiones y Seguridad Europea del CEPS.

Dos cuestiones muy controvertidas constituyen el núcleo de nuestra evaluación: las modificaciones del artículo 66 bis relativas a las futuras crisis de los precios de la electricidad y el recurso a los límites inframarginales de ingresos1 . La importancia de las imágenes era inequívoca. A finales de marzo de este año, el Presidente chino Xi Jinping visitó a su homólogo Vladimir Putin en Moscú, al mismo tiempo que el Primer Ministro japonés Fumio Kishida visitaba al Presidente Volodymyr Zelensky en Kiev. Aunque situados en extremos casi opuestos del supercontinente euroasiático, los líderes de las dos mayores economías de Asia visitando a los beligerantes de un conflicto europeo sirvieron para ilustrar hasta qué punto se había integrado la dinámica de seguridad de los dos escenarios. Sin embargo, era el dirigente chino, cuyo país había sido víctima del imperialismo japonés en el siglo XX, quien presumía de su asociación estratégica con un país que apenas un año antes había cometido un acto de agresión no provocada contra su vecino, mientras que el jefe de gobierno japonés se solidarizaba con la víctima. El hecho de que Pekín haya redoblado su entente con Moscú, a pesar de la flagrante violación del derecho y las normas internacionales por parte de este último, todo ello en nombre del antihegemonismo, revela las complejas y cambiantes pautas del orden internacional en el mundo actual. La creciente integración del espacio de seguridad paneuroasiático, cuando se combina con una comprensión matizada de los fundamentos contemporáneos (y mixtos) del orden internacional, revela hasta qué punto el propio orden de seguridad europeo dependerá no sólo de la capacidad de la UE para demostrar su propia resistencia, sino también de su capacidad para desarrollar nuevas herramientas y enfoques que le permitan llegar más allá de su propia órbita normativa y a un espacio "euroasiático" normativamente más diverso. Contrariamente a la idea de que Rusia está "abandonando" Europa, sólo concibiendo el espacio euroasiático desde Lisboa hasta Vladivostok como un sistema de seguridad único y paneuropeo podrá la UE gestionar la contestación normativa y la diversidad política que caracterizan los asuntos continentales.

DOS GRANDES TENDENCIAS

El retorno de la competencia entre grandes potencias ha tenido consecuencias tangibles en varios frentes políticos, como las normas comerciales, las cadenas de suministro, las restricciones tecnológicas, el acceso a minerales esenciales y la futura configuración de la globalización en general. Su impacto también se ha dejado sentir en el ámbito nacional, con Estados tanto democráticos como autoritarios que intentan configurar el espacio de la información y se enfrentan a un sentimiento nacionalista creciente. Pero cuando se mira a nivel macro, surgen dos grandes tendencias, una geopolítica y otra normativa.

GEOPOLÍTICA: EL AUGE DE LAS MEGARREGIONES

La tendencia geopolítica -tradicionalmente definida como la intersección entre la política del poder y la geografía- es la formación de "megarregiones" en el hemisferio oriental, Eurasia continental y el Indo-Pacífico marítimo. Aunque estos espacios son demasiado vastos y diversos para constituir "regiones" identificables en el sentido habitual del término, su atractivo discursivo les permite dar forma a los debates estratégicos con independencia de lo integrados que estén en términos económicos o sociales.

A diferencia de la consolidación del hemisferio occidental bajo un único hegemón, estas megarregiones son policéntricas, lo que sugiere un paisaje complicado por el que navegar. El escenario del Indo-Pacífico se caracteriza por el empeoramiento del enfrentamiento sino-estadounidense, pero también por la persistencia de diversos grados de no alineamiento por parte de actores importantes, como India y la ASEAN. La importancia estratégica de la megarregión para la UE se deriva no sólo de la considerable proporción de comercio que pasa a través del Indo-Pacífico, sino también del hecho de que los Estados miembros de la UE se enfrentan a las presiones de su creciente dependencia de Estados Unidos en materia de seguridad, incluso cuando el enfoque de Washington ha estado pivotando claramente hacia Asia durante los últimos años.

El teatro euroasiático vincula a Europa con Asia a través de crecientes lazos comerciales y de conectividad, pero también mediante interacciones estratégicas, como la entente chino-rusa y los vínculos de Turquía con Asia Central. Aunque China ya está muy presente en Europa en términos de tecnología, vínculos comerciales y propiedad de puertos, las cuestiones que rodean el alto el fuego y la reconstrucción de Ucrania también pueden presagiar un perfil creciente de Pekín en la configuración del futuro orden de seguridad europeo.

Aunque mucho dependerá del grado de aquiescencia de Estados Unidos y la UE, el papel de China puede limitarse a delineadas contribuciones financieras a la reconstrucción de la Ucrania de posguerra, o puede llegar a incluir un papel directo en mantener las armas en silencio. Esto último, por ejemplo, podría incluir una promesa china de ejercer su influencia sobre el Kremlin para evitar una nueva invasión de Ucrania, a cambio de un compromiso occidental de disuadir a Kiev de retomar militarmente sus territorios perdidos. Dada la creciente dependencia de Rusia respecto a China, la seguridad europea parece ahora indeleblemente imbuida de características euroasiáticas, y no sólo transatlánticas o euroatlánticas.

Además de los retos y fenómenos geográficos comunes, como el cambio climático y la apertura de las rutas marítimas del Ártico, la evolución política de los últimos años ha contribuido a tejer los teatros estratégicos europeo y asiático en un complejo de seguridad cada vez más interconectado. El empeoramiento de las relaciones entre Rusia y Occidente tras la revolución del Euromaidán de 2013-14 aceleró la ya declarada 3 | ¿SEGURIDAD EUROPEA, CRUCE EURASIÁTICA? MANTENER A BORDO LA COOPERACIÓN BASADA EN NORMAS EN UN CONTINENTE DESGARRADO POR LA GUERRA "pivote hacia el Este", mientras que su invasión de Ucrania en 2022 ha garantizado que este pivote adopte la forma de una creciente dependencia de China después de que Japón y Corea del Sur impusieran sanciones económicas. Por tanto, China se ha convertido en un actor influyente en la seguridad europea por su capacidad (teórica) de influir en el pensamiento estratégico del Kremlin sobre el final de la guerra y contribuir a la reconstrucción de Ucrania una vez acordadas nuevas garantías de seguridad. El creciente poderío marítimo de China también afecta a los intereses de la UE, no sólo en cuestiones comerciales, sino también en el ámbito del derecho internacional, al cuestionar la futura configuración de los bienes comunes mundiales.

Un factor adicional que unifica los dos escenarios ha sido la priorización europea (y estadounidense) del Indo-Pacífico, con la publicación por parte de la UE de su estrategia Indo-Pacífica cinco meses antes de la invasión rusa de Ucrania. Ello sentó las bases políticas para que la UE siguiera dando importancia a la mejora de su perfil en el Indo-Pacífico, incluso cuando la guerra hacía estragos más cerca de casa. Y aunque muchos en Europa rechazan el marco binario "democracia frente a autocracia" en el que hace hincapié la administración Biden, la proliferación de esta retórica en los círculos occidentales de toma de decisiones desde el comienzo de la guerra ha impulsado a los aliados transatlánticos a redoblar su enfoque en dos teatros.

NORMAS: ¿OTRO ORDEN INTERNACIONAL?

La tendencia normativa se refiere a la creciente capacidad de distinguir entre los distintos estratos del orden internacional en los que habita la UE. Los debates sobre el orden internacional se han centrado a menudo en la evolución de la distribución del poder, y diversos analistas afirman que el mundo sigue siendo en gran medida unipolar, se está hundiendo en la bipolaridad o persiste en su camino hacia la multipolaridad. Pero queda la cuestión de cómo caracterizar términos como "orden internacional liberal" (OIL) u "orden internacional basado en normas" (OIRN), dentro de los cuales opera esta polaridad.

Las incursiones de Rusia en Ucrania en 2014 y en Siria en 2015, seguidas del auge del populismo con el referéndum sobre el Brexit y la elección de Donald Trump en 2016, pusieron en tela de juicio el futuro del LIO. Esto planteó cuestiones más fundamentales sobre su amplitud y alcance reales: si se limitaba en gran medida a Occidente o tenía un alcance verdaderamente mundial, si se centraba principalmente en defender el multilateralismo o si también tenía componentes basados en valores, etc.

Dada la naturaleza de estos acontecimientos, se hizo evidente que el "liderazgo" occidental a la hora de establecer los términos del orden internacional era un componente esencial de la LIO como concepto.

Las acciones rusas de 2014-15 desafiaron frontalmente la idea de que Washington y Bruselas podían configurar unilateralmente las normas de seguridad europeas y pusieron fin al monopolio occidental posterior a la Guerra Fría sobre las intervenciones militares en Oriente Medio. Del mismo modo, el auge del populismo no sólo amenazó la hegemonía ideológica del liberalismo en las sociedades occidentales, sino que también planteó interrogantes sobre si las potencias angloamericanas que han sido preeminentes durante tres siglos seguirían empeñadas en mantener un orden en cuya creación desempeñaron un papel fundamental.

Una definición de la LIO que incorpore todos los elementos -instituciones proliferantes, valores liberales, comercio abierto, liderazgo occidental y ambiciones transformadoras a escala global- revelaría que el intento de crear una LIO global comenzó a principios de la década de 1990 y había fracasado de forma efectiva en el momento de la crisis financiera y la subsiguiente Gran Recesión de 2007-2009. Dado el origen estadounidense de esa recesión, la legitimidad aceptada del componente económico del liderazgo occidental se puso en tela de juicio, allanando finalmente el camino para la erosión del "hiperglobalismo" posterior a la Guerra Fría. El liderazgo político de Occidente se cuestionó aún más tras la intervención de la OTAN en Libia en 2011, que algunos consideraron que excedía el mandato del Consejo de Seguridad de la ONU de proteger estrictamente a la población civil, lo que presagió el posterior regreso de Putin a la presidencia rusa en 2012.

Tras fracasar en su intento de convertirse en sinónimo de orden mundial, la LIO parece hoy en día limitada en gran medida al Occidente no geográfico, haciendo hincapié en la defensa de la democracia más que en su difusión. El binario actual "democracia frente a autocracia" espera que el primer modelo demuestre su longevidad y acabe ganando un atractivo indiscutible entre el resto del mundo, lo que difiere de los intentos activos de exportarlo.

A pesar de su descripción neutra como el orden mundial universalmente aceptado basado en el sistema de la ONU, las instituciones multilaterales y el derecho internacional, la RBIO también puede ser difícil de definir como concepto. En algunas concepciones, existe desde 1945 y ha dependido del liderazgo occidental para sostenerse, mientras que en otras sigue siendo algo que aún debe crearse en espacios estratégicos de nueva concepción y discursivamente disputados como el "Indo-Pacífico".

Por esta razón, la RBIO también ha sido criticada en algunos rincones por ser deliberadamente opaca y tachada de mera cortina de humo para la hegemonía occidental. Como mínimo, se puede reconocer la existencia de una RBIO basada en un compromiso global con la conducción pacífica de las relaciones y la resolución de disputas, el respeto a los cánones universalmente acordados del derecho internacional -incluidos los principios básicos de la Carta de la ONU- o los procesos mutuamente acordados.

En última instancia, lo que revela la distinción entre la LIO y la RBIO es que, en el mundo actual, el orden es plural: no debería hablarse tanto de orden internacional como de la existencia de órdenes internacionales diferenciados. Si se establecieran distinciones entre órdenes en diferentes ámbitos políticos, por ejemplo, se vería que tanto Estados Unidos como China apoyan ciertos aspectos del orden mundial contemporáneo y rechazan otros. Ninguna de las dos es una potencia totalmente partidaria del statu quo, pero tampoco tiene una agenda puramente revisionista.

La UE, por su parte, se ha beneficiado enormemente de un statu quo en el que un mundo en gran medida unipolar, combinado con una sólida garantía de seguridad estadounidense, negaba la necesidad de luchar con la idea de un cambio fundamental en la sustancia del orden internacional. Aunque ahora debe debatir hasta qué punto puede (o incluso debe) adoptar el "lenguaje del poder", esto ayuda a explicar por qué la UE -al contrario que otros actores principales- sigue defendiendo tanto la LIO como la RBIO. Esta postura europea se deriva no sólo de la naturaleza del sistema interno de la UE y de los compromisos que sustentan sus tratados, sino también de la evolución de la competencia entre grandes potencias.

LA INTERSECCIÓN DE NORMAS Y GEOPOLÍTICA - Y SUS IMPLICACIONES PARA EUROPA

En el ámbito normativo, estamos asistiendo a una fragmentación del orden o, dicho de otro modo, a una "desuniversalización" de las normas. En lugar de un orden mundial único y global al que todos los Estados rindan pleitesía, una economía mundial integrada y unas instituciones mundiales proporcionan simplemente un marco en el que los Estados litigan sobre la forma del orden internacional y se disputan sus visiones normativas (posiblemente contradictorias).

En cambio, en el ámbito geopolítico observamos el fenómeno contrario. Si bien es indudable que los escenarios regionales han ganado en importancia, ofreciendo a los actores más pequeños la oportunidad de configurar el orden internacional junto a las grandes potencias, estos escenarios se integran cada vez más en un sistema común en el que actores de distintas regiones figuran en las percepciones de seguridad de los demás.

Este doble proceso de integración y desintegración simultáneas plantea la cuestión de cómo conceptualizar los vínculos entre estas megarregiones y los distintos órdenes.

Dada la probable implicación de China (y quizá de India) en la mediación de un alto el fuego y su contribución a la reconstrucción de Ucrania, junto con la cooperación de Japón en Ucrania con sus socios occidentales a través del G7, los cálculos estratégicos entre las potencias de la megarregión Indo-Pacífico están influyendo en los acontecimientos en Europa. Pero en términos de dinámica de seguridad dura, el vínculo más directo (o la falta del mismo) que afecta al futuro del orden europeo reside en la naturaleza de la relación entre los espacios europeo y euroasiático.

Desde el regreso de Putin al Kremlin y su presentación de Rusia como un país decididamente no occidental y no liberal, se ha hecho común afirmar que Rusia estaba "abandonando" Europa. Dado que el orden político y económico en el continente europeo desde el Tratado de Maastricht se ha basado en la centralidad del sistema de la UE, con otros Estados que persiguen mayores o menores grados de alineación con las normas y estándares de la UE, desafiar esas normas abierta y descaradamente era aparentemente negar la propia europeidad.

El posterior discurso ruso de la "Gran Eurasia" puso aún más de relieve la noción de que Moscú ya no pretendía volver a unirse a Europa, como era su ambición inicial tras el final de la Guerra Fría, sino crear un nuevo espacio geopolítico. Este espacio euroasiático estaría dirigido por Rusia, centrado en la región postsoviética y encarnado por organizaciones como la Unión Económica Euroasiática (UEEA) y la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), o bien adoptaría la forma de un sistema euroasiático policéntrico más amplio, aunque sin especificar, desde Lisboa hasta Shangai, en cuyo núcleo Rusia actuaría como puente entre Oriente y Occidente. Los esfuerzos por tender un puente entre las visiones rusa y bruselense del orden continental mediante algún tipo de vínculos intersticiales entre la UE y la UEEA fracasaron, tanto por el componente de unión aduanera de la UEEA como por la insistencia efectiva de la UE en que Ucrania se enfrentaba a una elección binaria entre Oriente y Occidente.

Pero se defina o no Europa en el sentido expansivo de Lisboa a Vladivostok, el colapso de las relaciones entre Rusia y Occidente no presagia el fin de la necesidad de concebir las regiones europea y euroasiática como un único espacio. Por un lado, sigue habiendo Estados postsoviéticos que desean entablar relaciones con la UE y no quieren verse relegados por completo al corazón de Eurasia.

Además, el elemento "pan-turco" de la política exterior de Turquía ha ido adquiriendo cada vez más relevancia en los últimos años, ofreciendo la perspectiva de unas relaciones estratégicas más profundas entre Turquía, miembro de la OTAN, y Kazajstán, miembro de la OTSC. Incluso cuando se trata de dos alianzas militares adversarias, los puentes no están del todo ausentes. Turquía y Serbia, además de los Estados del Cáucaso Sur, destacan por su deseo de mantener relaciones tanto con Rusia como con Occidente.

Sin embargo, aunque los espacios de seguridad europeo y euroasiático son geográficamente adyacentes, forjar una concepción de un espacio único entre ellos resulta más difícil si se tiene en cuenta el marco de referencia LIO-RBIO. Desde este punto de vista, la UE y Rusia parecen polos opuestos, incluso en términos relativos.

Estados Unidos sigue comprometido, al menos por ahora, con una versión revisada de una LIO centrada en la promoción de normas liberales, la preservación de la primacía estadounidense en el orden global y el mantenimiento del liderazgo de Estados Unidos dentro de la estructura de alianzas occidentales. Sin embargo, en lo que respecta a la RBIO, las numerosas transgresiones de las normas internacionales por parte de Washington tras la Guerra Fría y su aplicación selectiva de los discursos normativos sugieren que la actitud de "normas para ti pero no para mí" sigue operando en cierta medida incluso bajo administraciones demócratas.

China, por su parte, es hasta cierto punto el reflejo de Estados Unidos: Pekín rechaza el hegemonismo y los valores liberales que sustentan la LIO, pero sigue apostando por el multilateralismo y los mercados abiertos, aunque su adhesión a las normas también ha sido selectiva, como en sus esfuerzos por crear "hechos sobre el terreno" en el Mar de China Meridional.

En cuanto a la UE y Rusia, la división es aún más marcada. La UE sigue siendo la primera potencia mundial comprometida tanto con la LIO como con la RBIO; Rusia rechaza decididamente la LIO y, desde su invasión de Ucrania en 2022, ha pisoteado también las reglas y normas acordadas internacionalmente.

LA UE EN LA ENCRUCIJADA DE EUROPA Y EURASIA

La UE está siendo puesta a prueba por las crecientes tensiones geopolíticas en su vecindad, que plantean desafíos cada vez más asertivos contra la OIER. Por diseño, Bruselas tiene desventajas intrínsecas en esta contienda.

En política exterior y de seguridad, la UE es una bestia peculiar. La acción común sigue dependiendo de la unanimidad entre los Estados miembros, lo que limita cautelosamente el margen de maniobra de la UE. El apoyo al ejército ucraniano es un ejemplo de libro de texto de este fenómeno. Hemos observado medidas comunes para suministrar armas a Kiev a través del Fondo Europeo para la Paz. Pero también hemos visto a Estados miembros de todo el continente hacer hincapié en sus propias prioridades -a veces coordinadas, a veces bastante descoordinadas-, como los debates sobre la procedencia de los planes de adquisición de material militar.

Como resultado, la suma de las partes de la UE a veces parece ser menor que todas ellas juntas. El mosaico de decisiones de la UE puede acelerarse a veces por las crisis, pero en circunstancias normales es un procedimiento que lleva bastante tiempo. Y si la guerra en Ucrania se convierte en la nueva normalidad y la fase más caliente de las hostilidades llega a parecerse a meros rescoldos, la atmósfera de crisis que a menudo se necesita para una toma de decisiones audaz puede acabar desvaneciéndose.

Además, aunque el doble compromiso de la UE con la LIO y la RBIO constituye un elemento central tanto de su funcionamiento interno como de su compromiso internacional, en los últimos años se han producido algunas fisuras en este panorama, sobre todo en lo que se refiere a la trayectoria política interna de Estados miembros como Polonia o Hungría. La aparente hipocresía o el doble rasero contribuyen a erosionar el atractivo global de la LIO, al tiempo que ponen en entredicho la capacidad de la UE para impulsar su particular interpretación de la RBIO.

La UE y sus Estados miembros se enfrentan hoy a un desafío geopolítico y normativo en su vecindad. La invasión de Ucrania por parte de Rusia ha provocado una rápida desintegración del espacio de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) en diferentes grados de contestación. Este descarado desprecio por las normas y principios previamente acordados, unido a la erosión de varios acuerdos de control de armamento destinados a aumentar la confianza y la previsibilidad en el espacio de seguridad euroatlántico más amplio, ha puesto en entredicho la propia noción de que sigue existiendo una arquitectura de seguridad europea.

Las repercusiones de la guerra han provocado un fortalecimiento de la OTAN y una disminución de la capacidad rusa para ordenar partes de su "extranjero próximo", lo que ha llevado a otros actores a intervenir, como Turquía en el Cáucaso o China en Asia Central. El comercio en el espacio euroasiático -entre la UE y China- también se ha vuelto más engorroso al sacar de la ecuación la enorme masa continental de Rusia y obligar a recalibrar las rutas comerciales.

Así pues, para la UE, la dinámica de integración de los teatros geopolíticos de Eurasia e Indo-Pacífico ha planteado tres cuestiones.

En primer lugar, ¿dispone la UE de una caja de herramientas para su vecindad inmediata adecuada para gestionar los conflictos geopolíticos y normativos inherentes al mundo multipolar actual? Las ofertas de ampliación e integración siguen basándose en la lógica de la adhesión de los países a las normas europeas, ya que supuestamente les mueve su propio interés por acceder a este atractivo bloque. Por tanto, según esta lógica, es probable que estén dispuestos a someterse a un tedioso proceso de escrutinio y a renunciar a partes sustanciales del ejercicio de su soberanía.

La agenda de ampliación de la UE presenta sin duda la forma más desarrollada de proyección de poder normativo y recientemente ha cobrado un nuevo impulso en Ucrania, Moldavia y los Balcanes Occidentales. Estos últimos acontecimientos, unidos a la integración de facto de Ucrania en la comunidad política y de seguridad occidental, demuestran hasta qué punto la propuesta normativa de Rusia ha fracasado en gran medida, incluso en su esfera histórica de influencia geopolítica y cultural.

No obstante, la probable creciente influencia de China en los asuntos europeos, la continua determinación (y, por ahora, capacidad) de Rusia para hacer la guerra y el pluralismo normativo inherente a la penetración de Eurasia en el espacio europeo plantean interrogantes sobre si la agenda de ampliación de la UE por sí sola puede llenar el abismo dejado por el colapso del orden de seguridad europeo. También es demasiado pronto para calibrar el impacto de los recientes movimientos más "geopolíticos" (menos estrictamente definidos) de la UE, como la ayuda militar colectiva a Ucrania y sus esfuerzos por reducir su dependencia de la energía rusa, en su capacidad para configurar el sistema de seguridad paneuropeo de acuerdo con sus preferencias. En pocas palabras, el papel reforzado de la UE dentro de Europa no debería animar a Bruselas y a las capitales de los Estados miembros a dormirse en los laureles.

En segundo lugar, ¿qué puede ofrecer la UE a escala global para competir en un mundo normativamente plural y animar a otros actores a alinearse con los objetivos de la UE? Para sorpresa de muchos en Europa, las principales potencias no occidentales, incluidas muchas de las principales democracias, han optado por mantenerse al margen de la guerra y están tratando de cubrir sus apuestas. Las que han optado por presentar planes de paz, como el plan africano de diez puntos y la propuesta indonesia, han tendido a hacer hincapié en la necesidad de desescalada por encima de la justicia.

Dada la creciente relevancia de estos planes desde diversos rincones del "Sur Global" para la guerra en Ucrania, esta cuestión es importante no sólo para la posición global de la UE, sino también para el futuro del orden de seguridad europeo. Las normas universales -como las de la Carta de las Naciones Unidas, desarrolladas posteriormente y consagradas en los documentos de la OSCE- se ven cada vez más desafiadas en el espacio de seguridad euroeuroasiático. Y aunque los recientes acontecimientos pueden haber dado un impulso a la capacidad de la UE para establecer normas en Europa, sigue siendo incierto hasta qué punto podrá llevar a cabo plenamente su visión en ausencia de apoyo mundial. Aunque gran parte del continente pueda integrarse más estrechamente, estos acontecimientos amenazan con convertir los principios básicos del orden de seguridad regional más amplio en aspiraciones, en el mejor de los casos, no muy diferentes de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

En tercer lugar, ¿hasta qué punto puede actuar la UE de forma autónoma respecto a Estados Unidos? La guerra ha puesto de relieve una vez más la dependencia de la seguridad europea respecto a EEUU. Ello conlleva expectativas implícitas, y a veces explícitas, por parte de Estados Unidos de una postura europea más firme hacia China en la línea de la política estadounidense. La capacidad de la UE para tratar de forma diferente Eurasia y el Indo-Pacífico y, por tanto, abordar los desafíos de Rusia y China por separado, como preferirían algunos Estados miembros, choca ahora con una dinámica de integración de los espacios europeo, euroasiático e indo-pacífico respaldada por Estados Unidos.

Así, el teatro euroasiático parece haberse convertido en un laboratorio clave para el nuevo orden de conceptos contrapuestos, espacios de integración solapados y mecanismos poco claros sobre cómo abordar las inevitables tensiones entre pretensiones antagónicas.

TRES RECOMENDACIONES

En el frente normativo, es poco probable que la tarea de construir un orden estable en un mundo cultural y políticamente diverso se logre mediante un compromiso renovado con la LIO, dados sus fundamentos hegemónicos e ideológicos. Y a escala continental, aunque el modelo de la LIO puede proporcionar las condiciones políticas necesarias para ampliar la esfera de influencia de la UE, la lección de la posguerra fría es que esta esfera no podrá abarcar plenamente a Rusia.

El planteamiento actual de la UE se ha basado más bien en enfrentarse al modelo normativo ruso, en lugar de integrar a Rusia en algún tipo de espacio paneuropeo común. De hecho, aunque no existe una estrategia actual sobre cómo tratar con una Rusia post-Putin, es difícil imaginar que el país encuentre un lugar en la OTAN o en la UE, incluso si finalmente pivota de nuevo hacia Occidente y se vuelve relativamente más abierto y democrático.

Desde el punto de vista geográfico, en el Indo-Pacífico, la restricción estructural que supone la relación entre Estados Unidos y China determinará en gran medida el margen de maniobra de la UE en un futuro próximo. Sin embargo, la situación en el escenario euroeuroasiático es potencialmente más volátil. Aunque la estructura de liderazgo estadounidense de la alianza transatlántica ha vuelto a quedar patente en el transcurso de la guerra, muchas cosas pueden cambiar si llega al poder un nuevo presidente estadounidense. Además, un continente europeo con una OTAN reforzada y una Rusia cada vez más nacionalista y revanchista corre el riesgo de convertirse en la receta para otro conflicto poco después de que se asiente el polvo de la actual fase de hostilidades en Ucrania.

Sencillamente, esperar - posiblemente durante décadas - a que Rusia se transforme antes de embarcarse en la tarea de salvar lo que queda de la RBIO que conecta Europa y Eurasia no es una opción. Aunque las relaciones no se repararán de la noche a la mañana y actualmente no se dan las condiciones para reafirmar (o reconstituir) los principios básicos que sustentan el orden continental, la UE puede tomar tres medidas relativamente inmediatas para evitar que se materialicen los peores escenarios.

En primer lugar, la OSCE, que reúne a 57 países participantes, corre el riesgo de entrar en 2024 sin presidencia ni presupuesto. La UE estaría mal posicionada para abogar de forma creíble por una OSCE mundial reforzada si la propia Europa se convierte en un continente raro sin una OSCE propia que funcione de forma inclusiva y panregional.

El colapso de la OSCE no sólo eliminaría la última gran institución regional que une a Rusia y al resto de Europa, sino que también pondría a los países de Asia Central en una posición más difícil, al quitarles un foro en el que pueden navegar entre los espacios europeo y euroasiático.

Si la presidencia de Estonia no prospera, los Estados miembros de la UE deberían estar dispuestos a apoyar a un candidato de compromiso que tenga vínculos tanto con Europa como con Eurasia. Kazajstán constituye una opción natural, pues ofrece a la UE la oportunidad de aprovechar su asociación estratégica con Astana, recientemente activada. En consulta con Ottawa y Washington, también deberían acordar comprometer fondos de emergencia para mantener a flote el organismo en caso necesario y considerar la institucionalización de fondos para el presupuesto de la OSCE en el próximo Marco Financiero Plurianual. Aunque los Estados miembros ya aportan más de dos tercios del presupuesto principal de la organización, una medida de este tipo demostraría el compromiso colectivo de la UE con la defensa de una RBIO continental que se extienda más allá de sus propias fronteras, una necesidad dada la ya inevitable intersección entre el espacio europeo y la plural megarregión euroasiática.

El sueño inicial de Rusia tras la Guerra Fría de un orden de seguridad paneuropeo centrado en la OSCE se ha visto frustrado. En su lugar, las actividades del organismo se han centrado cada vez más en su "cesta" humanitaria, centrada en gran parte en los Estados postsoviéticos. A medida que la OTAN y la UE se ampliaban para incluir a Europa Central, Moscú se convencía cada vez más de que la OSCE se había convertido en una institución de segundo nivel para países supuestamente de segunda categoría, lo que le daba un incentivo para impedir su funcionamiento en lugar de reforzar sus capacidades.

Sin embargo, es precisamente debido a la naturaleza pluralista de la megarregión euroasiática y a la propia necesidad de la UE de navegar por ella a través del marco normativo por lo que Bruselas debería seguir invirtiendo en la supervivencia de la OSCE, por imperfecta que pueda llegar a ser la institución. Las recientes conclusiones del Consejo Europeo han articulado de forma encomiable el compromiso continuado de la UE con la OSCE, pero todavía no se ha reconocido explícitamente que, para sobrevivir como organismo en el que los Estados puedan gestionar las crisis y debatir los retos de seguridad en el continente, puede que el enfoque de facto de la organización tenga que reducirse, aunque sus actividades de mayor alcance no se vacíen por completo.

En resumen, una OSCE que se parezca a la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE) de décadas anteriores es mejor que ninguna OSCE. La agenda política más ambiciosa de la OSCE es en parte producto de la era de la occidentalización de Rusia, una era que ya ha pasado. Para seguir siendo resistentes, las instituciones internacionales deben adaptarse a las circunstancias cambiantes. Y, en cualquier caso, sigue habiendo muchos otros formatos a través de los cuales los Estados miembros de la UE pueden llevar a cabo su agenda normativa.

En segundo lugar, la arquitectura paneuropea de control de armamentos está ahora en ruinas tras las retiradas estadounidense y rusa del Tratado de Cielos Abiertos, la desaparición del Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF), la suspensión por parte de Rusia de su participación en el Nuevo START y su retirada formal del Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (FACE). Estos regímenes no resucitarán de la noche a la mañana. Sin embargo, en un intento de demostrar que conserva una apariencia de independencia del Kremlin, Bielorrusia ha seguido participando activamente en los regímenes supervivientes y probablemente seguirá siendo miembro del Tratado FACE.

Dejando a un lado la postura de la UE sobre la legitimidad política de Alexander Lukashenko, la continua participación de Minsk en el control de armamentos, combinada con la entrega de armas nucleares tácticas rusas a Bielorrusia, crea un caso plausible para que ciertos funcionarios europeos, empezando a nivel de los Estados miembros, entablen un diálogo con Minsk como cuestión de seguridad continental -aunque sólo sea discretamente al principio. Este diálogo podría servir de base para incubar ideas sobre hasta qué punto una futura arquitectura continental de control de armamentos debería basarse en mecanismos existentes o nuevos. Con el tiempo, los Estados miembros podrían designar a personas en el Servicio Europeo de Acción Exterior para llevar adelante este proceso si empieza a mostrar signos de progreso, garantizando que las perspectivas intercambiadas reflejen los intereses de seguridad de la UE27 en su conjunto.

Dado el grado de cercanía entre Minsk y Moscú, las ideas debatidas podrían acabar filtrándose también en la élite rusa, preservando así un canal de retorno a través del cual se pueda dar impulso a un renovado control de armamentos, además de atenuar la falta de información y el sesgo de confirmación que actualmente exacerban el dilema de seguridad entre Rusia y Occidente. Conviene recordar que aunque Rusia se ha retirado de varios regímenes de control de armamentos a medida que se deterioraban sus relaciones con Occidente, Moscú no ha rechazado la utilidad del control de armamentos en principio. Bielorrusia estaría encantada de tener la oportunidad de entablar un diálogo de este tipo y recuperar mínimamente el estatus de puente Este-Oeste que mantuvo hasta las protestas de 2020. Rusia, por su parte, tendría poco que temer, dado el grado actual de dependencia bielorrusa del Kremlin y el hecho de que el reconocimiento político de Lukashenko por parte de la UE no estaría necesariamente próximo. Por último, aunque el propósito de la recién creada Comunidad Política Europea (CPE) es ostensiblemente construir una plataforma para la cooperación paneuropea sin Rusia, en este momento sigue sin estar claro hasta qué punto esa justificación de su existencia seguirá manifestándose una vez que haya pasado la fase más caliente de la guerra. Sin embargo, una vez que la estructura y el enfoque del organismo se hayan consolidado, los líderes del EPC deberían debatir un posible calendario y las condiciones en las que Rusia podría ser admitida como participante. Esto podría ocurrir en una cumbre del CPE en un país no perteneciente a la UE ni a la OTAN, como Serbia o Suiza, en 2025, coincidiendo con el quincuagésimo aniversario del Acta Final de Helsinki. Aunque es posible que no se alcance un consenso entre todos los Estados participantes, el mero hecho de deliberar sobre este tema podría dar lugar a ciertas ideas que con el tiempo podrían resultar útiles y/o realizables.

CONCLUSIONES

Las medidas esbozadas anteriormente no tendrán éxito allí donde todas las partes han fracasado durante las últimas tres décadas, es decir, en la creación de un orden de seguridad paneuropeo que Moscú tenga interés en mantener en lugar de socavar. Sin embargo, ofrecen preservar o crear plataformas y vías para la cooperación política o el diálogo que pueden reforzar la idea de una RBIO continental. También ofrecen a la UE la oportunidad de actuar de forma autónoma en la persecución de objetivos colectivos, de desarrollar una caja de herramientas de mayor alcance para abordar los retos de seguridad en su vecindad y de reforzar su imagen en el mundo como actor comprometido con una construcción de la seguridad inclusiva y basada en normas.

Con toda Europa al oeste de Rusia (salvo Bielorrusia) inmersa ahora en algún tipo de proceso de integración con la UE, resulta ciertamente tentador reforzar el carácter bruselense del orden normativo del continente, como se ha visto en los debates sobre cómo reforzar la credibilidad de la agenda de ampliación para Ucrania, Moldavia y los Balcanes Occidentales, y cómo podría complementar este proceso el naciente CPE. Sin embargo, esto no es más que una cara de la moneda política que los líderes de la UE deben tener en cuenta. Puede que Occidente y Rusia no operen un sistema de seguridad compartido en Europa, pero esto no obvia la necesidad de considerar la naturaleza integrada de la dinámica de seguridad en el espacio paneuropeo. En un mundo de megarregiones, Europa seguirá entrelazada con Eurasia independientemente del grado de operatividad de las normas acordadas. La cuestión es si las conexiones entre estos dos espacios preservarán un mínimo de orden. A nivel mundial, la expansión de la LIO se ha detenido y la RBIO se encuentra en transición, aunque demuestre elementos de flexibilidad y resistencia. Pero en la coyuntura de Europa y Eurasia, tanto el futuro de la LIO como el de la RBIO son profundamente inciertos.

Tanto a corto como a largo plazo, la UE no puede permitirse ignorar este reto.