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우크라이나는 키예프에서 가장 가까운 나토 동맹국인 리투아니아의 수도 빌뉴스에서 열린 나토 정상회담에서 논의된 주요 주제였다. 젤렌스키 우크라이나 대통령은 우크라이나의 나토 가입을 위한 명확한 시간표를 요구해 정치적 논쟁을 주도했다. 나토 연합군에 가장 큰 영향을 미치는 주제인 나토의 억제 및 방어 태세에 대한 급진적 변화 요구 사항에 대해서는 관심이 덜 쏠렸다. 빌뉴스 정상회담은 나토 회원국들이 “필요한 전력, 역량 및 자원을 투입”해야 하는 새로운 방위 계획을 축하했다. 이러한 나토의 새로운 방위 계획은 나토 회원국에게 무엇을 의미할까? 이 논문은 이러한 새로운 나토의 요구 사항의 결과를 예산, 병력 구조 및 역량 요구 사항, 준비 태세, 유럽 동부 전선에서의 군사 주둔이라는 네 가지 주제로 분류하여 분석한다.

2014년 웨일스 나토 정상회담에서 나토 동맹국은 늦어도 2024년까지 국내총생산(GDP)의 2%를 국방비에 지출해야 한다고 약속했다. 유럽의 나토 동맹국 29개 국가 중 19개 국가가 2024년에 국방비 GDP 2% 목표를 달성할 것으로 예상된다. 아이슬란드에는 군대가 없기 때문에 전체 유럽의 나토 동맹국 수는 28개로 줄어들 수 있다. 이것은 유럽의 나토 동맹국의 약 3분의 1이 10년 후에도 웨일즈 정상회담의 약속을 지키지 못한다는 것을 의미한다. 더욱 우려되는 것은 이미 일부 동맹국들이 2030년까지도 이 목표를 달성하지 못할 것이라고 발표했다는 것이다. 국방비 GDP 2% 목표가 지금부터 나토 회원국에 대한 ‘최소한의 요구사항’이라는 빌뉴스 나토 정상회담의 표현은 이러한 사실과는 극명한 대조를 이룬다.

예산 - 국방비 지출

투입 문제(국방에 지출되는 돈)를 살펴보면, 나토 동맹국을 세 가지 범주로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 2024년과 그 후 몇 년 동안에도 국방에 GDP의 2%를 지출하지 않을 ‘과소 지출국’이 있다. 이들 국가 목록에는 크로아티아, 슬로베니아, 룩셈부르크와 같은 소규모 국가가 포함되어 있다. 그러나 국방비 GDP 2% 목표 달성 국가 목록에는 노르웨이, 덴마크, 벨기에, 이탈리아, 스페인, 포르투갈이 들어있다. 덴마크는 2030년까지 국방비 GDP 2% 목표를 달성한다는 목표를, 벨기에는 2035년까지 이 목표를 성취한다는 목표를 세웠다.

둘째, ‘올바른 지출 국가’가 있다. 이들 국가들은 2024년 국방비 GDP 2% 목표를 달성하기 위해 여러 조치를 취한 결과 이 목표를 달성한 나토 동맹국이다. 그러나 이들 국가들은 2024년 이후에도 최소 국방비 GDP 2% 목표를 계속 유지해야 하는 과제에 직면하게 될 것이다. 이들 국가에는 빌뉴스 정상회담에서 약속한 “최소한의” 목표를 달성하겠다는 확고한 약속을 하지 않은 독일, 네덜란드 및 기타 국가가 포함된다. 세 번째 범주는 ‘과잉 지출 국가’로 현재 또는 미래에 국방에 GDP의 2% 이상을 지출하는 국가들이다. 이 그룹에는 발트해 연안 국가와 폴란드 등 러시아와 지리적으로 가까운 국가 뿐만 아니라 영국과 미국과 같은 주요 나토 동맹국도 포함된다. 폴란드는 2023년 국방에 GDP의 3.9%를 지출할 예정이어서 국방비 최대 지출국은 더 이상 미국(3.49%)이 아니다.

과소 지출국, 올바른 지출국, 과다 지출국이 혼재되어 있어 전체 유럽 나토 동맹국의 평균 국방비 지출은 2024년에 GDP의 2.05%까지 상승할 것이다. 그러나 유럽 국가 내 국방비 부담이 모든 동맹국 간 균등하게 분배되지 않는다는 것은 분명하다. 그런데 이것은 러시아에 잘못된 신호를 보내고 안보와 국방 분야에서 자립을 이루려는 유럽의 목표를 약화시킨다. 또한, 장기적으로 국방 분야에 대한 지속적인 투자를 보장하는 문제도 제기된다. 군을 개편하고 방산장비 조달계획을 실현하려면 평균 정부 지속 기간(4-5년)보다 더 많은 시간이 필요하다. 선거 후 정권 교체로 국방예산 및 국방 계획이 바뀌고 재편성되는 경우가 허다하기 때문이다. 예를 들어, 금융위기가 닥친 2010년과 그 이후 몇 년 동안과 같이 경제 상황이 악화할 때에는 더욱 그러하다. 국방 투자에는 예측성과 연속성이 필요하다. 이를 위한 해결책은 최소 10년 이상 장기 국방투자 기금에 합의하는 것이다. 당연히 각국 의회가 이들 기금에 대한 최종 결정권을 가지게 되어 장기 국방 투자 기금의 전반적인 재정 틀 내에서 매년 예산을 승인하게 될 것이다. 나토 동맹국의 군대를 구조조정하고 현대화한다는 관점에서 볼 때, 국방 계획 및 획득 프로그램과 관련된 이러한 장기적인 재정 투입은 나토 최소 지출 목표인 국방비 GDP 2%에 대한 정치적 논의와 연결되어야 한다. 나토 요구 사항에 따른 결과를 달성하려면 이러한 지속적이고 보장된 재정 투입이 절대적으로 필요하다.

군 구조 및 역량 요구사항

억제와 방어, 위기 예방과 관리, 협력적 안보라는 나토의 세 가지 핵심 임무는 그대로 유지되지만, 빌뉴스 정상회담 성명에서는 첫 번째 임무를 “나토 동맹의 핵심”에 두었다. 유럽 최고 사령관의 요구 사항에 따라 “나토의 집단 방어 계획은 우리의 군대, 태세 관리, 역량, 지휘 및 통제에 대한 계획과 완전히 일치할 것이다.” 나토 연합군은 핵으로 무장한 경쟁국들에 대한 고강도 다중 영역 전투를 포함하여 억제 및 방어에 필요한 모든 범위의 군 전력, 역량, 계획, 자원, 자산 및 인프라를 제공해야 한다. 지역별 계획은 세  지역에 대해 중점이 두어질 것이다: 북유럽(북극에서 핀란드만까지); 중부 유럽(발트해 연안 국가에서 알프스까지), 남부 유럽(흑해에서 지중해 전체까지). 지휘와 통제(C2)의 측면에서, 북유럽은 미국 버지니아주 노퍽에 있는 합동군 사령부(JFC), 중부 유럽은 네덜란드 브런섬에 있는 합동군 사령부, 남유럽은 이탈리아 나폴리에 있는 합동군 사령부가 지휘와 통제 임무를 담당하게 된다. 

러시아와 국경을 접하고 있는 나토 회원국에게는 이러한 나토의 계획이 큰 변화를 가져오지 않을 수도 있다. 발트해 연안 국가들과 폴란드는 최고 수준의 전투 능력에 중점을 두고 집단 방어를 위한 나토 연합군의 태세를 강화하기 위해 지속적인 준비를 해 왔다. 자체 방어 계획과 군 전력 구조는 이미 이러한 목표에 맞춰져 있으며, 주로 중무장 육군 현대화에 투자가 집중되고 있다. 그러나 서유럽 국가의 경우, 나토의 새로운 군 전력 구조 및 역량 요구 사항으로 인해 지역 계획을 포함하여 자국의 국방 계획이 수정될 수도 있다. 예를 들어, 노르웨이 북부에서 수년간 훈련을 받아온 영국-네덜란드 상륙군은 핀란드나 스웨덴에 배치될 수도 있다. 영국이 이끄는 합동 원정군(JEF)은 유럽 북부 지역의 초기 진격 부대가 될 수 있다. 이 경우 보다 고정된 합동 원정군 전력 구성이 필요할 수 있다. 중부 유럽에서는 고강도 전투를 위한 지상군 강화에 더욱 중점이 두어질 것이다. 독일과 폴란드는 유럽의 주요 군 전력 공급국이다. 네덜란드와 같은 다른 나토 동맹국은 보다 헌신적인 기여를 해야 한다. 지금부터 나토 계획은 아프가니스탄과 다른 지역에 배치된 맞춤형 태스크 군(軍) 대신 여단, 사단, 군단을 요구할 것이다. 위기 관리를 위해선 중무장 보병 부대 대신 보병, 포병. 공병. 항공 부대를 망라한 제병 연합군이 필요할 것이다. 보다 강력하고 화력이 더 뛰어난 반면 이동성은 적고 경무장한 부대가 새로운 군의 특징이다.

모든 영역(해상, 육상, 항공, 사이버 및 우주)에서의 합동성 및 네트워크 작전은 21세기 군의 필수 요소이며, 특히 정보 중심의 네트워크 작전을 위한 중복 통신을 보장하려면 디지털 영역과 우주에서 첨단 기술 역량이 필요하다. 나토의 통합 대공미사일 방어 역량은 대공 방어의 모든 영역을 포괄하여 강화되고 현대화되어야 하는데, 그 중요성은 이미 우크라이나 전쟁에서입증된 바 있다. 로켓 포병, 순항 미사일 및 기타 시스템을 통한 장거리 발사는 나토군이 ‘필요한 무기’의 기준이 될 것이다. 이를 위해서는 보다 우수하고 강력한 지휘와 통제 구조와 다양한 무인 항공기(UAV), 전자전(EW) 시스템 및 표적 획득을 위한 기타 센서가 필요하다. 빌뉴스 정상회담 성명서는 모든 영역에 걸쳐 고급 및 상호 운용 가능한 역량에 보다 많은 투자를 하고, 특히 전투 능력이 뛰어나고 주로 중무장한 고급 병력과 역량에 중점을 둘 것이라 말한다. 이것은 진화처럼 들리지만 많은 나토 동맹국에게는 국방 계획 및 투자의 혁명을 의미한다. 나토 군사위원회 위원장인 Rob Bauer 제독의 말에 따르면 이것은 “나토와 개별 국가 군사 계획의 비교할 수 없는 통합을 의미한다.”

준비 태세

새로운 나토군 모델(NATO Force Model: NFM)은 이미 2022년 7월 마드리드 정상회담에서 합의되었다. 나토군 모델에 따르면, 나토 연합군은 “고도의 준비 태세를 갖춘 병력을 포함하여 보다 큰 규모의 전담 전투 능력을 갖춘 병력을 제공하고, 군사 대응력을 개선하며, 지역적 전문성과 지리적 근접성을 활용하고 있다.” 과거 나토 동맹은 높은 준비 태세를 갖춘 나토 대응군(NRF)을 보유했다. 나토 대응군은 매우 짧은 시간 내(48시간 이내)에 매우 신속한 준비 태세를 갖추고 합동군을 5-30일 간 이동하면서 작전을 수행했다. 40,000명의 병력을 보유한 나토 대응군은 위협이나 위기가 발생할 때마다 신속하게 배치될 수 있는 나토 연합 대응군(ARF)으로 대체될 것이다. 나토 연합 대응군은 1-3 수준의 준비 태세를 갖춘 부대로 탈바꿈해 완전히 새로운 군대가 되었다. 준비 태세 1을 갖춘 부대는 병력이 100,000명 이상이고 작전 기간은 최대 10일이다. 준비 태세 2을 갖춘 부대는 병력이 약 200,000명이며 10-30일간 작전을 수행하게 되며, 준비 태세 3을 갖춘 부대는 병력이 최소 500,000명으로 계층 30-180일 간 작전을 수행한다. 이러한 새로운 준비 태세를 갖춘 나토 연합군이 최대 30일까지 준비 상태를 유지할 수 있는 병력의 수가 거의 10배 증가했다.

나토 대응군을 위해 나토 연합군은 순환적으로 중대, 대대, 전투단 및 그에 상응하는 항공 및 해군 부대를 제공했다. 나토군 모델에서는 여단과 사단, 전체 편대 및 해군 태스크 그룹이 준비태세 1-3 중 어디에 속해 있는 지에 따라 짧은 시간 내에 배치될 준비가 되어 있어야 한다. 이것은 인력 측면 뿐만 아니라 운영상 즉시 배포될 수 있는 장비와 필요한 모든 물류 지원을 제공해야 한다는 측면에서 나토 연합군에게 엄청난 도전을 제기한다. 탄약 재고는 보다 높은 나토 규범에 맞춰 구축되어야 한다. 군대의 기동성 요구 사항(모든 법적 조치, 기반 시설 조정, 운송 수단, 이용 가능한 대기 장소 등)도 충족되어야 한다. 당연히 이 모든 것이 하루 아침에 이루어질 수는 없다. 이러한 광범위한 군사적 요구 사항을 충족하기 위해 나토 연합군을 변화시키고 현대화하는 데는 최소 5-10년이 걸릴 것이다. 나토군 모델은 서류상으로는 간단해 보이지만 냉전 종식 이후 나토에게 가장 어려운 요구 사항들을주문하고 있다.

유럽 동부 전선에 나토군 주둔

나토군의 전진 배치를 강화하기 위한 결정은 이미 다음의 두 가지 가장 중요한 요소와 함께 마드리드 정상회담에서 내려졌다: (i) 나토에 추가로 가입한 4개국(슬로바키아, 헝가리, 루마니아, 불가리아)에 전투단 배치, (ii) 필요로 하는 지역과 필요로 할 때마다 나토 전투 그룹을 여단 규모로 확대한다. 당시 영국, 캐나다, 독일은 각각 에스토니아, 라트비아, 리투아니아에 있는 자국 전투단을 여단으로 확대할 것이라고 발표했다. 그러나 추가 병력은 발트 3국에 영구적으로 주둔하지는 않았다. 여단 본부가 설치되고 이들 여단을 위한 장비가 발트 3국에 사전 배치될 것이다. 새 나토군 모델은 위기의 순간이나 훈련을 위해 군대가 본거지에서 이전할 것으로 예상했다. 빌뉴스 나토 정상회담 2주 전, 보리스 피스토리우스 독일 국방장관은 리투아니아에 4,000명의 병력으로 구성된 ‘강력한 여단’을 리투아니아에 주둔시킬 것이라고 발표했다. 공개적으로 말하지 않은 채, 피스토리우스 국방장관은 1년 전 독일이 발표한 개념에 대한 변화를 제시했다. 여단 본부와 장비가 리투아니아에 상주할 뿐만 아니라 전투여단의 병력도 전방에 배치될 예정이다. 빌뉴스 정상회담 전날, 트뤼도 캐나다 총리는 라트비아에 주둔하고 있는 캐나다군을 약 2,200명으로 늘릴 것이라고 발표했다.

발트해 연안 국가들은 자국 영토에 여단 규모의 나토 병력이 영구적으로 주둔하도록 강력하게 요구해 왔다. 나토는 ‘처벌에 의한 억제’ 개념을 ‘부인에 의한 억제’ 개념으로 대체함으로써 이들 국가의 요구를 충족시켰다. 즉, 나토 영토는 1인치도 침략될 수 없으며 방어되어야 한다는 의미를 담고 있었다. 발트해 연안 국가들은 기존의 다국적 전투 전단이 러시아 공격 시 ‘인계 철선’ 역할은 할 수 있지만 지원군이 도착할 때까지 자국의 영토를 방어할 수 없는 전투 그룹으로 자국의 영토 방어에는 적합하지 않다고 주장했다. 전략적 깊이가 부족한 ‘거부에 의한 억제’ 개념이 제 역할을 하려면 발트 3국의 군대와 함께 적어도 여단 규모의 전투 준비가 된 나토군의 영구적인 주둔이 필요하다.

나토 전투단이 주둔하고 있는 다른 5개 국가에도 발트 3국과 동일한 요구 사항이 논리적으로 적용된다. 나토 군을 수용하고 나토 전투 여단의 장비를 사전 배치하기 위해선 이들 국가에 인프라가 구축되어야 하는데, 이를 위해선 많은 시간과 비용이 소요된다. 나토군을 위한 훈련 영역도 확장할 수도 있다. ‘인계 철선’의 역할을 하는 그룹에서 전투 여단 그룹으로 전환하는 데에는 다른 나토 국가의 소규모 중대 규모의 군 지원을 어떻게 처리할지에 대한 문제가 제기된다. 예를 들어, 지금까지 리투아니아 주둔 전투단에 대한 네덜란드의 기여는 종종 다양하게 구성(항공 기동, 경보병, 기계화)된 순환 중대 파견이었다. 독일이 자국군을 전투여단으로 전환하면 독일은 네덜란드군에 기계화 대대 또는 전투 지원(예: 포병)을 요청할 것이다. 이 경우 리투아니아에 장비를 미리 배치하고 군대를 영구적으로 주둔시키는 문제가 재정 및 기타 문제들을 책임지는 네덜란드의 방위 계획의 주요 주제가 된다.

앞으로 나아갈 길

나토 정상회담은 이 나라 저 나라에서 번갈아 개최된다. 내년에는 나토 창립 75주년을 맞아 나토 회원국 정상들이 미국 워싱턴 D.C.에서 만날 예정이다. 2024년 11월에는 미국 국민들이 새로운 대통령을 선출하게 된다. 공화당 출신 대통령이 백악관에 입성할 경우 우크라이나와 나토를 지원하겠다는 미국의 강력한 의지는 후할 가능성이 커다. 게다가 유럽의 나토 동맹국들은 현재보다 방어 노력을 보다 강화하라는 압박을 미국으로부터 받게 될 것이다. 그러나 민주당이 내년 대통령 선거에서 승리하더라도 유럽의 나토  동맹국들은 빌뉴스 정상회담의 결정을 이행하는 데 심각한 어려움에 직면하게 될 것이다. 미국이 현재 태평양/동아시아 지역에 안보 초점을 맞추고 있다는 점을 고려할 때, 유럽이 방위 측면에서 더욱 자립하도록 미국이 압력을 가하는 것은 앞으로도 계속될 것입니다. 그래서 유럽의 국방예산 증가는 장기적으로 지속되어야 한다. 전투 병력과 대규모 탄약 재고를 포함한 군수에 대한 투자도 강화되어야 한다. 이를 위해선 또한 산업 생산 또한 크게 늘어나야 한다. 더 많은 군 병력이 전투 준비 상태에 있어야 하고, 또 보다 많은 병력이 동부 전선에 배치되어야 한다. 군 장비는 동부 전선에 사전 배치되어야 한다. 나토는 지역 계획을 통해 각국의 국방 계획, 투자, 훈련 및 훈련을 지시할 것이고, 또한 다국적 협력 채널을 통해 북부, 중부 동부 및 남부 유럽 지역에 위치한 국가를 정렬시켜 나토 연합군을 해당 지역의 집단 방어 임무를 위해 배정한다.

나토의 빌뉴스 정상회담의 결과는 아직 각국 국내 정치에까지 파급되고 있지는 않고 있다. 나토 동맹국의 군사 당국자들과 외교관들은 “새로운 집단 방어 시대를 위해 나토를 현대화”하기 위한 야심찬 의제를 전달했다. 나토 동맹국의 모든 대통령과 총리는 빌뉴스 결정을 이행하기 위해 최선을 다했다. 역사는 말이 항상 나토 회원국의 국방예산 2% 목표 달성과 같은 그런 행동으로 뒷받침되는 것은 아니라는 것을 보여준다. 국제 질서의 원칙과 규범을 위반하는 러시아의 우크라이나 침공은 경종을 울리는 것 이상의 의미를 가지고 있다. 이제 유럽은 나토의 요구 사항을 충족시키고 자국의 안보를 위해 더욱 자립해야 하고 이를 위해 방위에 더 투자해야 한다.