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L'Ukraine a été au cœur des discussions lors du sommet de l'OTAN à Vilnius, la capitale de l'Alliance la plus proche de Kiev. L'appel du président Zelensky en faveur d'un calendrier clair pour l'adhésion de son pays a dominé les débats politiques. Moins d'attention a été accordée au sujet ayant le plus grand impact sur les Alliés : les exigences radicalement modifiées pour la posture de dissuasion et de défense de l'OTAN. Le sommet de Vilnius a approuvé les nouveaux plans de défense, pour lesquels les États membres "engagent les forces, les capacités et les ressources nécessaires". Quelles sont les implications pour les pays de l'OTAN ? Cet article analyse les conséquences des nouvelles exigences de l'OTAN, réparties en quatre thèmes : les budgets, la structure des forces et les besoins en capacités, la disponibilité opérationnelle et la présence militaire sur le flanc est.

En 2014, lors du sommet de l'OTAN au pays de Galles, les Alliés se sont engagés à consacrer au moins 2% de leur produit intérieur brut (PIB) à la défense d'ici 2024. On estime que 19 des 29 Alliés européens de l'OTAN auront atteint cet objectif d'ici 2024. Compte tenu de l'absence de forces armées en Islande, le nombre total peut être ramené à 28. Cela signifie que près d'un tiers des Alliés européens ne respectent pas cet engagement du pays de Galles dix ans après. Plus inquiétant encore, certains Alliés ont déjà annoncé qu'ils n'atteindront pas cet objectif d'ici 2030. La déclaration de Vilnius selon laquelle l'objectif de 2% du PIB est désormais considéré comme « un minimum » contraste fortement avec ces constats.

BUDGETS - DÉPENSES LIÉES À LA DÉFENSE

La question cruciale des dépenses liées à la défense continue de diviser l'OTAN en trois catégories d'Alliés. Tout d'abord, il y a les pays qui ne dépensent pas suffisamment et qui n'atteindront pas les 2% de leur PIB alloués à la défense d'ici 2024 et les années suivantes. Cette liste inclut des petits pays tels que la Croatie, la Slovénie et le Luxembourg. Néanmoins, parmi les pays dépensant moins de 2%, on retrouve également la Norvège, le Danemark, la Belgique, l'Italie, l'Espagne et le Portugal du nord au sud. Le Danemark vise les 2% d'ici 2030 et la Belgique, encore plus tard, d'ici 2035.

Ensuite, il y a les bons élèves en matière de dépenses : les Alliés qui ont entrepris des démarches pour atteindre l'objectif de 2% d'ici 2024, respectant ainsi la recommandation du pays de Galles. Cependant, ils devront relever le défi de maintenir un minimum de 2% après 2024. C'est le cas de l'Allemagne, des Pays-Bas et d'autres pays qui n'ont pas pris d'engagements fermes pour respecter le seuil minimal de 2% du PIB fixé à Vilnius.

La troisième catégorie regroupe les pays qui dépensent plus que nécessaire, à savoir les Alliés qui consacrent actuellement ou prévoient consacrer plus de 2% de leur PIB à la défense. Ce groupe inclut les pays proches de la Russie, tels que les États baltes et la Pologne, ainsi que d'importants alliés comme le Royaume-Uni et les États-Unis. Actuellement, le champion n'est plus les États-Unis (3,49%), car la Pologne consacre 3,9% de son PIB à la défense en 2023.

En raison de ce mélange de pays ne respectant pas les dépenses minimales, de ceux respectant les normes et de ceux les dépassant, la moyenne globale des dépenses en Europe atteindra près de 2,05 % en 2024. Cependant, il est évident que le fardeau au sein de l'Europe n'est pas réparti de manière équitable entre tous les Alliés. Cette situation envoie un signal défavorable à la Russie et compromet l'objectif européen d'autonomie en matière de sécurité et de défense. De plus, il est impératif de garantir des investissements à long terme. La restructuration des forces armées et la mise en œuvre des plans d'acquisition d'équipements de défense exigent plus de temps que la durée d'un mandat gouvernemental moyen (4 à 5 ans). Un changement de gouvernement après les élections peut conduire à une révision du budget et des plans de défense, surtout lorsque la situation économique se détériore, comme ce fut le cas en 2010 et dans les années qui ont suivi. La prévisibilité et la continuité sont indispensables pour les investissements en défense. Une solution serait de convenir d'un fonds d'investissement à long terme pour la défense nationale, sur une période d'au moins 10 ans. Naturellement, les parlements auraient le dernier mot concernant l'approbation annuelle du budget dans le cadre global du fonds d'investissement à long terme pour la défense. Dans la perspective de l'adaptation et de la modernisation des forces armées des alliés de l'OTAN, un tel engagement financier à long terme, lié aux plans de défense et aux programmes d'acquisition, devrait être intégré au débat politique sur l'objectif minimal de 2% de dépenses. Un soutien financier continu et garanti est absolument nécessaire pour obtenir des résultats conformes aux exigences de l'OTAN.

STRUCTURE DES FORCES ET BESOINS CAPACITAIRES

Bien que les trois missions fondamentales de l'OTAN, à savoir la dissuasion et la défense, la prévention et la gestion des crises, ainsi que la sécurité coopérative, demeurent, le communiqué du sommet de Vilnius place la première mission "au cœur de l'Alliance". En conformité avec les exigences du SACEUR, "la planification de notre défense collective sera entièrement alignée sur la planification de nos forces, la gestion de la posture, les capacités, le commandement et le contrôle". Les Alliés devront "fournir la totalité des forces, des capacités, des plans, des ressources, des moyens et des infrastructures nécessaires à la dissuasion et à la défense, y compris pour des opérations de guerre de haute intensité et multi-domaines contre des adversaires dotés de l'arme nucléaire". Des plans régionaux spécifiques seront élaborés pour trois zones : l'Europe du Nord (de l'Arctique au golfe de Finlande), l'Europe centrale (des États baltes aux Alpes) et l'Europe du Sud (de la mer Noire à l'ensemble de la Méditerranée). Sur le plan du commandement et du contrôle (C2), l'Europe du Nord relèvera du Commandement interarmées (JFC) de Norfolk (Virginie, États-Unis), l'Europe centrale du JFC de Brunssum (Pays-Bas) et l'Europe du Sud du JFC de Naples (Italie).

Pour les pays de l'OTAN limitrophes de la Russie, cela n'entraînera peut-être pas de changements majeurs. Les États baltes et la Pologne ont toujours plaidé en faveur du renforcement du dispositif des forces de l'Alliance pour la défense collective, en mettant l'accent sur les capacités de guerre haut de gamme. Leurs propres plans de défense et structures de forces ont déjà été conçus en ce sens, et les investissements se concentrent principalement sur la modernisation des forces terrestres lourdes.

Toutefois, pour les Alliés d'Europe occidentale, la nouvelle structure des forces et les nouvelles exigences en matière de capacités de l'OTAN pourraient les amener à ajuster leurs plans de défense, en tenant notamment compte des plans régionaux. Par exemple, la force de débarquement UK-NL, qui s'entraîne depuis des années dans le nord de la Norvège, pourrait également être déployée en Finlande ou en Suède. La force expéditionnaire commune (JEF), dirigée par le Royaume-Uni, pourrait devenir une force d'entrée précoce pour le flanc nord. Dans ce cas, la composition de la JEF pourrait être plus stable.

En Europe centrale, l'accent sera davantage mis sur le renforcement des forces terrestres en vue d'une guerre de haute intensité. L'Allemagne et la Pologne sont deux contributeurs clés aux forces européennes. D'autres Alliés, comme les Pays-Bas, devront apporter des contributions spécifiques. Désormais, les plans de l'OTAN nécessiteront des brigades, des divisions et des corps d'armée plutôt que des forces opérationnelles adaptées déployées en Afghanistan et ailleurs. Pour la gestion des crises, des forces combinées seront nécessaires plutôt que des forces lourdes d'infanterie. Les nouvelles caractéristiques incluent davantage de robustesse et de puissance de feu, des troupes moins mobiles et moins armées.

Les opérations conjointes et interconnectées, qu'elles se déroulent dans les domaines maritimes, terrestres, aériens, de la cybersécurité ou de l'espace, sont impératives au XXIe siècle. Elles requièrent des capacités de haute technologie, notamment dans le domaine numérique et spatial, essentielles pour garantir des communications redondantes dans le cadre des opérations en réseau dirigées par l'information. Les capacités de l'OTAN en matière de défense aérienne et antimissile intégrée (IAMD) doivent être renforcées et modernisées, englobant toutes les strates de la défense aérienne, dont l'importance a été clairement démontrée lors du conflit en Ukraine. Les tirs à longue portée effectués par l'artillerie de roquettes, les missiles de croisière et d'autres systèmes deviendront une norme dans les besoins des forces armées. Cette capacité exige également une amélioration de l'architecture C2 (commandement et contrôle), ainsi qu'une variété de drones, de systèmes de guerre électronique (EW) et d'autres capteurs pour l'acquisition de cibles. Le communiqué de Vilnius insiste sur la nécessité de "continuer à investir davantage dans des capacités avancées et interopérables dans tous les domaines, en mettant particulièrement l'accent sur des forces et des capacités de combat, principalement lourdes et haut de gamme". Pour de nombreux Alliés, cela implique une évolution majeure dans la planification et les investissements en matière de défense, voire, comme l'a souligné l'amiral Rob Bauer, président du Comité militaire de l'OTAN, "une intégration sans précédent de l'OTAN et de la planification militaire nationale".

LA PRÉPARATION

Le nouveau modèle de forces de l'OTAN (NFM) a déjà obtenu l'approbation lors du sommet de Madrid en juillet 2022. Selon le NFM, les Alliés "mettent à disposition un réservoir accru de forces dédiées prêtes au combat, y compris des forces hautement préparées, en améliorant notre réactivité militaire et en exploitant l'expertise régionale et la proximité géographique". Par le passé, l'Alliance disposait de la Force de réaction de l'OTAN (NRF) à haut niveau de préparation (avec un avis de mouvement (NTM) de 5 à 30 jours) et des premiers éléments de la Force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation (VJTF) à très court NTM (dans un délai de 48 heures). La NRF, forte de 40 000 militaires, sera remplacée par la Force de réaction alliée (ARF), qui peut constituer une option de réaction de l'OTAN rapidement déployable en cas de menace ou de crise, où qu'elle se produise. Les forces à haut niveau de préparation des niveaux 1 à 3 sont entièrement nouvelles : plus de 100 000 hommes pour le niveau 1 avec une NTM allant jusqu'à 10 jours ; environ 200 000 hommes pour le niveau 2 (NTM de 10 à 30 jours) et au moins 500 000 hommes pour le niveau 3 (NTM de 30 à 180 jours). Avec ces nouvelles exigences en matière de préparation opérationnelle, le nombre de forces dont les Alliés disposent à des niveaux de préparation allant jusqu'à 30 jours a été multiplié par près de 10.

Pour la NRF, les Alliés de l'OTAN mettaient à disposition, par rotation, des compagnies, des bataillons, des groupements tactiques et des unités aériennes et navales comparables. Dans le cadre de la NFM, des brigades et des divisions, des escadrons complets et des groupes opérationnels navals devront être prêts à se déployer dans des délais très courts, en fonction de l'attribution des niveaux 1 à 3, ce qui posera d'énormes défis aux Alliés, non seulement en termes de personnel, mais également en termes d'équipements prêts à être déployés sur le plan opérationnel, de facilitateurs (tels que les capacités de transport) et de tout le soutien logistique nécessaire. Les stocks de munitions devront être constitués conformément aux normes plus strictes de l'OTAN. Les exigences en matière de mobilité militaire - tous les arrangements juridiques, les ajustements d'infrastructure, les moyens de transport, les zones de transit disponibles, etc. Naturellement, tout cela ne peut pas être mis en place du jour au lendemain. Il faudra au moins cinq à dix ans pour transformer et moderniser les forces alliées afin de répondre à ces exigences militaires de grande envergure. Le NFM peut sembler simple sur le papier, mais il s'agit de la demande la plus ambitieuse de l'OTAN depuis la fin de la Guerre froide.

PRÉSENCE RENFORCÉE DANS L'EST

Les décisions visant à renforcer la présence militaire avancée de l'OTAN ont déjà été prises lors du sommet de Madrid, avec deux éléments majeurs : (i) le déploiement de groupements tactiques dans quatre pays alliés supplémentaires (République slovaque, Hongrie, Roumanie, Bulgarie) et (ii) l'augmentation de la taille des groupements tactiques de l'OTAN pour en faire des formations de la taille d'une brigade, là où et quand cela est nécessaire. À l'époque, le Royaume-Uni, le Canada et l'Allemagne ont annoncé que leurs groupements tactiques en Estonie, en Lettonie et en Lituanie seraient portés à la taille de brigades. Les troupes supplémentaires ne devaient pas être stationnées en permanence dans les trois États baltes. Les quartiers généraux des brigades seraient établis et l'équipement de ces brigades serait prépositionné dans ces pays. Le modèle prévoyait que les troupes seraient transférées de leurs bases d'origine en temps de crise ou pour des exercices. Deux semaines avant le sommet de Vilnius, le ministre allemand de la défense, Boris Pistorius, a annoncé que son pays stationnait une "brigade robuste" de 4 000 hommes en Lituanie. Sans le dire ouvertement, M. Pistorius a présenté un changement par rapport au concept annoncé par l'Allemagne l'année précédente. Non seulement le quartier général et l'équipement de la brigade seront présents en permanence en Lituanie, mais le personnel militaire d'une brigade de combat sera également installé à l'avant du pays. À la veille du sommet de Vilnius, le Premier ministre canadien Justin Trudeau a annoncé que la présence militaire de son pays en Lettonie serait portée à environ 2 200 soldats.

Les États baltes ont fortement insisté sur la présence permanente de forces de l'OTAN de la taille d'une brigade sur leur sol. L'OTAN elle-même a répondu à ce besoin en remplaçant le concept de "dissuasion par la punition" par celui de "dissuasion par le déni", ce qui signifie que chaque centimètre carré du territoire de l'OTAN doit être défendu. Les États baltes ont fait valoir que les groupements tactiques multinationaux existants - aptes à servir de "fil d'Ariane" en cas d'attaque russe, mais incapables de défendre leur territoire jusqu'à l'arrivée de renforts - ne sont plus adaptés à cet objectif. Faute de profondeur stratégique, la "dissuasion par le déni" exige la présence permanente de forces de l'OTAN prêtes au combat, au moins de la taille d'une brigade, aux côtés des unités de l'armée nationale des trois États baltes. Il faudra construire des infrastructures pour loger les troupes et prépositionner l'équipement des brigades de combat de l'OTAN, ce qui prendra du temps et de l'argent. Les zones d'entraînement devront peut-être être agrandies. Le passage de groupements tactiques à des brigades de combat soulève également la question de savoir ce qu'il faut faire des contributions plus modestes - souvent de la taille d'une compagnie - provenant d'autres pays de l'OTAN. Par exemple, jusqu'à présent, la contribution néerlandaise au groupement tactique en Lituanie a consisté en une rotation de compagnies - souvent de compositions différentes (aéromobile, infanterie légère, mécanisée). Lorsque l'Allemagne transformera son groupement tactique en brigade de combat, Berlin pourrait demander à l'armée néerlandaise de fournir un bataillon mécanisé ou un soutien au combat (comme l'artillerie). Dans ce cas, la question du prépositionnement d'équipements et du stationnement permanent de troupes en Lituanie devient également un sujet de planification de la défense pour les Pays-Bas, avec des conséquences financières et autres.

LA VOIE À SUIVRE

Les sommets de l'OTAN se suivent et se ressemblent. L'année prochaine, les chefs d'État et de gouvernement se réuniront à Washington pour célébrer le 75e anniversaire de l'Alliance. En novembre 2024, les citoyens américains éliront un nouveau président. Les années d'engagement ferme des États-Unis en faveur de l'Ukraine et de l'OTAN pourraient se transformer en années de recul si un président républicain venait à entrer à la Maison Blanche. Les alliés européens se retrouveraient alors davantage contraints d'intensifier leurs efforts en matière de défense par rapport à la situation actuelle. Toutefois, même en cas de victoire des démocrates aux élections présidentielles, les pays européens membres de l'OTAN devront faire face à d'importants défis pour mettre en œuvre les décisions prises lors du sommet de Vilnius. La priorité donnée par les États-Unis au Pacifique et à l'Asie de l'Est maintiendra la pression sur l'Europe pour qu'elle accroisse son autonomie. La croissance durable du budget de la défense s'impose. Les investissements dans les forces prêtes au combat, la logistique, notamment les stocks de munitions renforcés, ainsi que l'augmentation de la production industrielle, sont nécessaires. Un plus grand nombre de militaires devront être prêts à l'action, et davantage de troupes devront être déployées sur le flanc oriental. Il faudra prépositionner des équipements dans la région. Les plans régionaux de l'OTAN orienteront les plans de défense nationaux, les investissements, la formation et les exercices, tout en favorisant la coopération multinationale en regroupant les pays situés sur les flancs nord, centre-est et sud de l'Europe avec les Alliés qui affectent leurs forces à la tâche de défense collective dans ces régions respectives.

Les répercussions du sommet de l'OTAN à Vilnius n'ont pas encore été pleinement prises en compte au niveau des sphères politiques nationales. Les autorités militaires et diplomatiques de l'Alliance ont présenté un programme ambitieux visant à "moderniser l'OTAN pour une nouvelle ère de défense collective". Tous les présidents et premiers ministres des pays alliés se sont engagés à mettre en œuvre les décisions de Vilnius. Cependant, l'histoire nous enseigne que les paroles ne sont pas toujours suivies d'actes, comme cela a été le cas pour la réalisation de l'objectif des 2% de dépenses de l'OTAN. L'agression russe contre l'Ukraine, qui viole les principes et les normes de l'ordre international, doit être considérée comme un signal d'alarme retentissant. L'Europe doit désormais rester vigilante et investir dans sa défense pour répondre aux exigences de l'OTAN et accroître son autonomie en matière de sécurité.