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Einleitung

Während einer Unterbrechung der COVID-19-Pandemie brachten die Außenminister Chinas, Russlands, Japans und der Vereinigten Staaten die Mongolei in die internationalen Schlagzeilen. So machte der chinesische Außenminister Wang Yi auf der Rückreise vom Treffen der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit in Moskau in Ulaanbaatar Station (15.-16. September) mit einer Botschaft: Stellt euch nicht auf die Seite der Konkurrenten Chinas, wenn die Mongolei sich auf die Wirtschaftsmacht China verlassen will.

In dieser Woche wurde der mongolische Außenminister Enkhtaivan Nyamtseren vom russischen Außenminister Sergej Lawrow zu einem kurzfristigen Treffen eingeladen. Obwohl die Minister gemeinsam die Fertigstellung eines Vertrags über die ständige umfassende strategische Partnerschaft ankündigten, zeigte der Kreml seinen Willen, trilaterale Wirtschaftsprojekte (wie eine Gaspipeline) mit China anzuführen und der Mongolei die Agenda der Eurasischen Wirtschaftsunion aufzuzwingen.

Am 29. September kündigte US-Außenminister Michael Pompeo an, die Mongolei in seine Reise zu den Verbündeten in Ostasien – Japan und der Republik Korea – einzubeziehen.2 Obwohl die Reise aufgrund eines Ausbruchs von COVID-19-Fällen bei Beamten des Weißen Hauses letztlich abgesagt wurde, sprach Pompeo telefonisch mit Präsident Battulga Khaltmaa und betonte ihr gemeinsames Engagement für Demokratie und regionale Sicherheit.

Einige Tage später flog der japanische Außenminister Toshimitsu Motegi, der als wichtiger Insider der Geopolitik des damaligen Premierministers Shinzo Abe gilt, nach Ulaanbaatar. Neben der Aktualisierung des Plans für eine strategische Partnerschaft bis 2022 galt das Interesse des japanischen Außenministers vor allem der Einbeziehung der Mongolei in die Strategie für einen freien und offenen Indopazifikraum.

Die Mongolei hat mit jeder dieser Großmächte strategische Partnerschaften geschlossen und begibt sich damit in ein kompliziertes geopolitisches Umfeld.

Das ist nicht ganz neu. Eine ähnliche Szene ereignete sich im Sommer 1991. Der chinesische Präsident Yang Shangkun, der japanische Premierminister Toshiki Kaifu und der Außenminister der Vereinigten Staaten James Baker besuchten die Mongolei innerhalb eines Monats. China wollte die Zustimmung zur Nichteinmischung in seine inneren Angelegenheiten, während Japan und die Vereinigten Staaten den demokratischen Übergang in der Mongolei an unumkehrbare Bedingungen knüpften, um die dringend benötigte Wirtschaftshilfe zu erhalten. Der Hauptunterschied war damals die Abwesenheit Russlands.

Dieses Strategiepapier erörtert die erneuten geopolitischen Rivalitäten der Großmächte, erläutert die Herausforderungen, denen sich die Mongolei in diesem schwierigen geopolitischen Terrain stellen muss, und schlägt dann vor, eine pragmatische, neutrale außenpolitische Option zu verfolgen, ähnlich den strategischen Zugeständnissen Finnlands an seine benachbarte Großmacht, die Sowjetunion.

Neue geopolitische Rivalitäten

Auch der Wettbewerb der Großmächte ist nichts Neues. Selbst nach dem Kalten Krieg beobachteten sich China, Japan, Russland und die Vereinigten Staaten misstrauisch und vermieden unnötige Spannungen. In den 1990er Jahren debattierten Politiker und Wissenschaftler in Japan, Russland und den Vereinigten Staaten über die Bedrohung durch China und die Folgen des wirtschaftlichen Aufstiegs Chinas. Russische Politiker wie der Außenminister und spätere Ministerpräsident Jewgeni Primakow und Präsident Wladimir Putin suchten nach Wegen, ein Gleichgewicht mit den Vereinigten Staaten herzustellen und sich in den europäischen Wirtschafts- und Sicherheitsrahmen zu integrieren. Es war keine Überraschung, als Putin die Aufnahme Russlands in die Organisation des Nordatlantikvertrags (NATO) andeutete, da das Land bereits die amerikanischen Militäroperationen in Afghanistan unterstützte. In ähnlicher Weise beauftragte der Kongress der Vereinigten Staaten im Jahr 2000 das Verteidigungsministerium, jährlich über Chinas Sicherheitsstrategie und militärische Entwicklung zu berichten. China und Japan vertraten ähnliche Ansichten. China war misstrauisch gegenüber den Vereinigten Staaten, während Japan sowohl gegenüber China als auch gegenüber Russland wachsam blieb.

Mitte der 2000er Jahre überprüften alle diese Länder ihre langfristigen geopolitischen und wirtschaftlichen Ziele, als sich das geopolitische Umfeld zu verändern begann. China und Russland, die ähnliche geopolitische Bedenken gegenüber den amerikanischen Strategien hegen, trieben ihre Partnerschaft voran, indem sie ab 2005 eine jährliche gemeinsame Militärübung (Peace Mission) durchführten und sogar den Abzug der amerikanischen Streitkräfte aus Zentralasien forderten.

Als die Vereinigten Staaten eine weitere Runde der NATO-Erweiterung in der Ukraine und Georgien sowie neue Raketenabwehrsysteme in der Tschechischen Republik und Polen vorschlugen, reagierte Russland schnell. Dies führte zu einem kurzen militärischen Konflikt mit Georgien im Jahr 2008. Nach dem Bruch mit Europa begann Russland, seinen Einfluss in den ehemaligen Sowjetrepubliken durch die Eurasische Wirtschaftsunion und die Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit wieder geltend zu machen. China und Russland stärkten gemeinsam die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit und schufen mit Brasilien, Russland, Indien und Südafrika (BRICS) einen neuen Block für die Zusammenarbeit in wichtigen geopolitischen Fragen.

Ab 2012 verschärften sich die Rivalitäten zwischen den Großmächten. Der chinesische Präsident Xi Jinping gab das Prinzip "Verstecken und Abwarten" von Deng Xiaoping auf und versprach, dass China eine aktive Rolle in der Weltpolitik übernehmen würde. Ein Jahr später stellte China eine neue große Strategie vor, die so genannte Gürtel- und Straßeninitiative (Belt and Road Initiative, BRI), mit der in die Infrastruktur investiert werden soll, um die globale Konnektivität zu verbessern. Die chinesische Führung erklärte, dass die BRI eine Entwicklungsinitiative sei, von der alle Seiten profitieren. Die ehrgeizigen und zweideutigen Ziele der BRI riefen jedoch bei allen Großmächten sofort geopolitische Bedenken hervor, als ob China im Begriff sei, die globale und regionale Ordnung zu seinem geopolitischen Vorteil umzugestalten. So haben beispielsweise die Vereinigten Staaten, aufbauend auf ihrer früheren Strategie (Pivot to East Asia), eine Reihe von Maßnahmen zur Eindämmung Chinas eingeleitet. Sie unterstützten den quadrilateralen Sicherheitsdialog des japanischen Premierministers Shinzo Abe (für die Allianz von Japan, Indien, Australien und den Vereinigten Staaten) und verstärkten die Beziehungen zu Indien, Myanmar, Singapur und Vietnam, die alle der wirtschaftlichen und militärischen Macht Chinas gegenüber vorsichtig sind. In der Zwischenzeit annektierte Russland 2014 die Krim und intervenierte in der Ostukraine, da es geopolitische Bedenken hinsichtlich einer möglichen Mitgliedschaft der Ukraine in der NATO hegte. Im Jahr 2015 entsandte Russland sein Militär nach Syrien, um die Interventionen der Vereinigten Staaten einzudämmen, und erklärte gleichzeitig seine strategische Partnerschaft mit China.

Als Reaktion darauf nannten die Vereinigten Staaten in ihrer Nationalen Verteidigungsstrategie (2018), dem langfristigen strategischen Verteidigungsdokument des Landes, China und Russland als die größten Bedrohungen.6 Das amerikanische Verteidigungsministerium veröffentlichte seinen Indo-Pazifik-Strategiebericht, und das Außenministerium definierte seine Vision eines freien und offenen Indo-Pazifiks. In beiden Dokumenten wird der Eindämmung der wachsenden wirtschaftlichen und militärischen Macht Chinas in der indopazifischen Region Priorität eingeräumt. Zusätzlich zu den Sanktionen gegen China und Russland setzten die Vereinigten Staaten ihre Verbündeten unter Druck, chinesischen Telekommunikationsunternehmen die Teilnahme an der Entwicklung des 5G-Netzes zu untersagen. Im Gegensatz dazu begrüßte Russland den chinesischen Telekommunikationsriesen Huawei bei der Entwicklung seines 5G-Netzes und versprach, die chinesischen Raketenabwehrfähigkeiten auszubauen.

Diese neue Runde von Großmachtrivalitäten verändert die geopolitischen Rahmenbedingungen für einen kleinen Staat wie die Mongolei.

Herausforderungen für die Mongolei

Die größte Herausforderung für die Mongolei besteht darin, ihre Souveränität zu bewahren. Seit Jahrhunderten bestimmt die Geographie das Schicksal des Landes als klassischer Pufferstaat zwischen zwei expansionistischen und rivalisierenden Großmächten – China und Russland. Während die Mongolei von 1921 bis 1986 den geopolitischen Interessen des Kremls diente, wurde sie Mitglied der Vereinten Nationen und erlangte ihre Unabhängigkeit von China. Während dieser Zeit blieb die Mongolei unter enger Kontrolle des Kremls und wurde zu einem militarisierten Pufferstaat, wann immer russische geopolitische Interessen bedroht waren. Der Kreml setzte sein Militär dreimal ein: 1921, 1936 und 1960. Nach der chinesisch-sowjetischen Annäherung und dem Zusammenbruch der Sowjetunion normalisierte die Mongolei ihre Beziehungen zu China und knüpfte neue Beziehungen zu den Vereinigten Staaten und ihren Verbündeten.

In den 1990er Jahren war die Mongolei keinem geopolitischen Druck seitens der Großmächte ausgesetzt und verfolgte eine Reihe von Neutralitätsmaßnahmen. Zu dieser Zeit waren die beiden Nachbarländer der Mongolei damit beschäftigt, ihre inneren Angelegenheiten zu regeln und sich auch um andere Sicherheitsfragen zu kümmern. Die Vereinigten Staaten und Japan konzentrierten sich auf den politischen und wirtschaftlichen Übergang in der Mongolei und vermieden es ausdrücklich, sicherheitspolitische Beziehungen zu entwickeln. In dieser Zeit verfolgte die Mongolei eine Reihe von Neutralitätspolitiken: das verfassungsmäßige Verbot des Übergangs und der Stationierung ausländischer Streitkräfte, eine bündnisfreie außenpolitische Haltung, die Erklärung einer kernwaffenfreien Zone und bilaterale Verträge mit allen Großmächten, wobei der Grundsatz "gegen keinen Dritten" gilt.

In diesem günstigen geopolitischen Kontext verstärkte die Mongolei ihr Engagement in internationalen und regionalen Organisationen und suchte nach Wegen, die Interessen der so genannten "dritten Nachbarn" auf sich zu ziehen. Das wichtigste Unterfangen war der Militäreinsatz zur Unterstützung der amerikanischen Operationen im Irak, als China und Russland den Krieg der Vereinigten Staaten im Irak entschieden ablehnten. Dann entsandte die Mongolei ihr Militär in den Kosovo und nach Afghanistan. Dieser militärische Beitrag führte ab 2003 zu engen politischen und verteidigungspolitischen Beziehungen mit den Vereinigten Staaten und den NATO-Mitgliedern. Ein weiteres Vorhaben war der Abschluss eines Investitionsabkommens mit dem anglo-australischen Bergbaugiganten Rio Tinto und dem kanadischen Unternehmen Ivanhoe Mines zur Erschließung der Kupfer- und Goldlagerstätte Oyu Tolgoi.

Diese Bestrebungen lösten Reaktionen aus China und Russland aus. Chinas Sicherheitsexperten warnten vor einer Einbindung der Mongolei in die "strategische Einkreisung" Chinas durch die USA, während Russland befürchtete, seine geopolitischen Privilegien in der Mongolei an NATO-Mitglieder zu verlieren. China und Russland übten gemeinsam Druck auf die Mongolei aus, der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit beizutreten. Infolgedessen wurde die Mongolei im Jahr 2005 Beobachter. Seitdem hat Russland energische Maßnahmen ergriffen, um seine geopolitischen und geoökonomischen Interessen in kritischen Bereichen wie dem Eisenbahnbau, dem Energiesektor und dem Uranabbau zu sichern. Weder China noch Russland haben in dieser Zeit versucht, die Innenpolitik der Mongolei, insbesondere die Wahlen, zu beeinflussen.

Nun wollen alle diese Großmächte die Mongolei in ihre konkurrierenden geopolitischen Visionen einbeziehen. China erklärte 2014 eine umfassende strategische Partnerschaft und nahm die Mongolei als einen von sechs Wirtschaftskorridoren der BRI auf. Die Führung in Peking hofft, dass die Mongolei der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit beitritt, um ihre Regionalisierungsstrategie für Zentralasien umzusetzen. Sie wollen auch, dass sich die Mongolei im Gegenzug für wirtschaftliche Unterstützung und Marktzugang zur Nichteinmischung in ihre inneren Angelegenheiten verpflichtet, insbesondere in Angelegenheiten, die Tibet, Xinjiang, Hongkong, Taiwan und die Innere Mongolei betreffen.

Im Jahr 2019 hat Russland seine strategische Partnerschaft mit dem Abschluss eines dauerhaften Vertrages, der die Mongolei zur Einhaltung der russischen geopolitischen Agenda verpflichtet, rasch aufgewertet. Der Vertrag räumt insbesondere bilateralen Konsultationen Vorrang ein, erneuert die technische Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich und verlangt von der Mongolei die Einhaltung der 1.520 mm (russische Standardspurweite) für den Ausbau der Eisenbahn. Wie einige russische Beamte angedeutet haben, träumt der Kreml sogar von einer Aufnahme der Mongolei in die Eurasische Wirtschaftsunion und die Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit, da die Mongolei traditionell der chinesischen Expansion misstraut. Die Vereinigten Staaten und Japan haben die Mongolei in ihre Strategie für einen freien und offenen Indopazifik einbezogen, weil die Mongolei ähnliche Werte (Demokratie, Menschenrechte) und Sicherheitsbedenken gegenüber China und Russland teilt. Interessanterweise wird die Mongolei in der Indo-Pazifik-Strategie des amerikanischen Pentagons (Juni 2019) als "zuverlässiger, fähiger und natürlicher Partner der Vereinigten Staaten" bezeichnet, während die beiden Nachbarn der Mongolei als die größten Sicherheitsbedrohungen bezeichnet werden: China als revisionistische Macht und Russland als wiedererstarkter maligner Akteur.

In dem visionären Dokument "Free and Open Indo-Pacific" des amerikanischen Außenministeriums wird die Mongolei als einer der Nutznießer und Unterstützer der Strategie genannt. Japan hat die Mongolei auch in seine Partnerschaft für hochwertige Infrastruktur (PQI) aufgenommen, eine Alternative zu Chinas BRI, und einen neuen internationalen Flughafen und eine Eisenbahnüberführung (Sonnenbrücke) in Ulaanbaatar als PQI-Projekte ausgewiesen.

Wie viele kleine Staaten steht auch die Mongolei vor der Herausforderung, sich in dieser Runde des Wettbewerbs der Großmächte zurechtzufinden, ohne ihre Souveränität zu gefährden und ihre demokratischen Institutionen zu untergraben.

Optionen für die Mongolei

Im Idealfall ist es für die Mongolei am besten, freundschaftliche Beziehungen zu allen Großmächten zu unterhalten und wirtschaftlich davon zu profitieren, da das Land am Schnittpunkt verschiedener geopolitischer Strategien liegt. In der Tat ist dies bis zu einem gewissen Grad der Fall gewesen. Der Status der Mongolei als atomwaffenfreie Zone wurde von allen ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen gebilligt. Die friedenserhaltenden Maßnahmen des Landes, ob es sich nun um Militäreinsätze oder die Ausrichtung von Ausbildungsveranstaltungen handelt, wurden von allen beteiligten Großmächten unterstützt. Sowohl China als auch Japan haben bei der Entwicklung von Straßen geholfen, z. B. mit der von China gebauten Mondbrücke (BRI-Finanzierung) und der japanischen Sonnenbrücke (PQI-Projekt) in der Hauptstadt. Zurzeit helfen China und die Vereinigten Staaten bei der Verbesserung der Wasserversorgung und der Infrastruktur der Hauptstadt. Es ist zu hoffen, dass China und Russland eine Erdgaspipeline durch die Mongolei bauen werden, was die trilaterale wirtschaftliche Zusammenarbeit verstärken würde. Die aktuellen Entwicklungen zwingen jedoch zu einer Abwägung der Wahrscheinlichkeit von Konsequenzen im schlimmsten und besten Fall.

Das wahrscheinlichste Worst-Case-Szenario ist, dass China allein oder zusammen mit Russland in einen Konflikt mit den Vereinigten Staaten gerät. In diesem Fall wäre die Mongolei gezwungen, ihre Beziehungen zu den Vereinigten Staaten einzuschränken und sich sogar mit ihren Nachbarn gegen die Vereinigten Staaten und ihre Verbündeten zu stellen. Das andere Worst-Case-Szenario, das im Moment weniger wahrscheinlich ist, ist das Auftreten von geopolitischen Spannungen zwischen China und Russland. Dies würde die schlimmste Situation heraufbeschwören, in der die Mongolei leicht unter die Kontrolle eines der beiden Nachbarn geraten oder zu einem Schlachtfeld werden könnte.

Die Best-Case-Szenarien sind ebenfalls möglich und würden der Mongolei ein günstiges Umfeld bieten, um zu manövrieren und ihre Souveränität zu wahren. Im günstigsten Fall sind alle Großmächte um strategische Stabilität bemüht, weil sie mit innenpolitischen Herausforderungen konfrontiert oder anderweitig geopolitisch abgelenkt sind.

In all diesen Szenarien bliebe das Hauptziel der mongolischen Führung dasselbe: die Aufrechterhaltung der Souveränität und Unabhängigkeit.

Die Möglichkeiten der Mongolei, ihre Souveränität zu erhalten, sind jedoch begrenzt. Erstens ist sie ein regionenloses Land. Daher kann sie sich nicht auf ein regionales Sicherheitsbündnis wie die NATO oder die Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit verlassen. Das einzige enge Bündnis ist die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit, aber die Mongolei will ihre Souveränität nicht aufs Spiel setzen, wenn sie ihm beitritt. Zweitens ist es für die Führung in Ulaanbaatar unmöglich, Sicherheitsgarantien von einer oder mehreren Großmächten zu erhalten, mit der möglichen Ausnahme von Russland. Es ist unwahrscheinlich, dass die führenden Politiker in Washington und Tokio ein solches Abkommen wie mit den Philippinen oder Taiwan eingehen werden. Die Mongolei ist zu vorsichtig, um ihre Souveränität an Russland zu verlieren und China zu provozieren, indem sie die Klausel zur gegenseitigen Verteidigung mit Russland erneuert. Und schließlich ist die Mongolei wirtschaftlich zu arm, um ihre Verteidigungskapazitäten ähnlich wie Singapur, die Schweiz und die Demokratische Volksrepublik Korea auszubauen. Daher wäre es am besten, den Großmächten strategische Zugeständnisse zu machen, wie es Finnland während des Kalten Krieges getan hat.

Diese Option setzt voraus, dass die Mongolei den Beitritt zu einem Sicherheitsbündnis einer Großmacht vermeidet, so wie Finnland den Beitritt zur NATO und zum Warschauer Pakt vermieden hat. In diesem Sinne sollte die Mongolei nicht versuchen, ihr derzeitiges Niveau vertrauensbildender Sicherheits- und Verteidigungsbeziehungen mit Mitgliedern der NATO, der Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit und möglicherweise der Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (falls diese zu einer regionalen Sicherheitsorganisation wird) zu erhöhen. Im Hinblick auf den freien und offenen Indo-Pazifik sollte die Mongolei ihre sicherheitspolitische Zusammenarbeit auf bestimmte Bereiche beschränken: Friedenssicherung, humanitäre Hilfe, Katastrophenhilfe und Verteidigungsdiplomatie.

Diese Art von Neutralitätspolitik würde auch erfordern, dass die Mongolei keine Stellung zu kontroversen Fragen in Bezug auf ihre Nachbarn und deren geopolitische Konkurrenten bezieht. Ein solcher Verzicht würde der Mongolei helfen, sich als neutraler Verhandlungsort für alle Großmächte zu profilieren, so wie das finnische Modell des Helsinki-Prozesses.

Gleichzeitig sollte die Mongolei ihre demokratische Regierungsführung stärken: das parlamentarische System, die Zivilgesellschaft und die Rechtsstaatlichkeit. Eine demokratische Regierungsführung würde die Identität der Mongolei innerhalb der autoritären Großmächte herausstellen und eine von diesen Großmächten unabhängige Selbstverwaltung gewährleisten. Eine der Kehrseiten dieser neutralen, pragmatischen Strategie ist jedoch, dass sie die Beteiligung an außenpolitischen Entscheidungsprozessen einschränkt. Dies setzt voraus, dass sich nur professionelle Diplomaten mit außenpolitischen Angelegenheiten befassen, während gleichzeitig ein informierter öffentlicher Diskurs gefördert wird. Als Gegenleistung für diese neutrale Politik würde die Mongolei von den Großmächten erwarten, dass sie ihre Souveränität respektieren und sich jeglicher Aktionen zur Beeinflussung ihrer Politik enthalten.

Schlussfolgerung

Als die Außenminister der Großmächte im Herbst 2020 der Mongolei Aufmerksamkeit schenkten, reagierte die Mongolei mit proaktiver Diplomatie inmitten der Pandemie. Am 29. Februar besuchte der mongolische Präsident Battulga als erster ausländischer Würdenträger China während der Pandemie und überreichte als Geste des guten Willens ein Geschenk von 30 000 Schafen. Am 21. Juni führte die mongolische Fluggesellschaft MIAT einen lang erwarteten Flug nach Nordamerika durch und lieferte Hilfsgüter im Wert von mehr als 1 Million US-Dollar und 60.000 persönliche Schutzausrüstungen in die Vereinigten Staaten. Am 24. Juni nahm das mongolische Militär an der Parade zum Tag des Sieges teil, mit der der 75. Jahrestag des sowjetischen Sieges im Zweiten Weltkrieg begangen wurde, bei dem die Mongolei ein enger Verbündeter war, obwohl Russland die zweithöchste Zahl von Coronavirus-Fällen aufweist.

Wie bei der proaktiven Diplomatie werden auch die erneuten geopolitischen Spannungen zwischen den Großmächten von der mongolischen Führung Einigkeit, Geduld und diplomatisches Geschick erfordern, um die raue See zu meistern.