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Introducción

Durante una pausa en la pandemia del COVID-19, los ministros Exteriores de China, Rusia, Japón y los Estados Unidos llevaron a Mongolia a los titulares internacionales. Al regresar de la reunión de la Organización de Cooperación de Shanghái en Moscú, por ejemplo, el ministro de Exteriores chino, Wang Yi, hizo una parada en Ulán Bator (del 15 al 16 de septiembre) con un mensaje: si Mongolia quiere contar con la potencia económica china, no debe ponerse de parte de los competidores de China.

Dentro de la misma semana, el ministro de Exteriores mongol, Enkhtaivan Nyamtseren, fue invitado a encontrarse con el ministro de Exteriores ruso, Serguéi Lavrov, con poca antelación. A pesar de que los ministros anunciaron de manera conjunta la finalización de un tratado de la alianza integral estratégica permanente, el Kremlin mostró su intensión de liderar los proyectos trilaterales de economía (como el gasoducto) con China e impuso la agenda de la Unión Económica Euroasiática en Mongolia.

Luego, el 29 de septiembre, el secretario de Estado de los Estados Unidos, Michael Pompeo, anunció la inclusión de Mongolia en su viaje de visita a los aliados de Asia del Este, Japón y la República de Corea. A pesar de que el viaje fue, en última instancia, cancelado por el estallido de casos de COVID-19 entre los funcionarios de la Casa Blanca, Pompeo habló por teléfono con el presidente Khaltmaagiin Battulga y resaltó su compromiso compartido con la democracia y la seguridad regional.

Pocos días después, el ministro de Exteriores japonés, Toshimitsu Motegi, considerado un informante clave de la geopolítica del entonces Primer Ministro Shinzo Abe, voló a Ulán Bator. Además de actualizar el plan de colaboración estratégica hasta el 2022, los intereses del ministro de Exteriores japonés se centraron en la inclusión de Mongolia en la estrategia del “Indo-Pacífico libre y abierto”.

Mongolia ha declarado colaboraciones estratégicas con cada una de estas potencias y, de este modo, está entrando a un complicado entorno geopolítico.

Esto no es completamente nuevo. Algo similar tomó lugar en el verano de 1991. Tanto el presidente chino, Yang Shangkun, como el primer ministro japonés, Toshiki Kaifu, y el secretario de Estado de los Estados Unidos, James Baker, visitaron Mongolia dentro del plazo de un mes. China quería lograr un acuerdo de no interferencia en sus asuntos internos, mientras que Japón y los Estados Unidos impusieron condicionalidad irrevocable para que la transición democrática de Mongolia recibiera la ayuda económica que tanto necesitaba. La principal diferencia era la ausencia de Rusia.

Este documento político discute las renovadas rivalidades geopolíticas de las grandes potencias, explica los desafíos que Mongolia enfrenta para maniobrarse en este difícil terreno geopolítico, y propone entonces la búsqueda de una opción de política exterior neutral y pragmática similar a las concesiones estratégicas de Finlandia a su potencia vecina, la Unión Soviética.

Renovada rivalidad geopolítica

La competencia de las grandes potencias tampoco es algo nuevo. Incluso luego de la Guerra Fría, China, Japón, Rusia y los Estados Unidos estaban sospechando el uno del otro mientras evitaban tensiones innecesarias. En los años 90, legisladores y académicos en Japón, Rusia y los Estados Unidos debatieron sobre la amenaza de China y las consecuencias del auge económico de China. Los líderes rusos, como el ministro de Exteriores y el luego primer ministro Yevgeny Primakov, así como el presidente Vadímir Putin, buscaron maneras de balancearse con los Estados Unidos e integrarse en el marco económico y de seguridad europeo. No fue una sorpresa cuando Putin insinuó la inclusión de Rusia en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) porque el país ya estaba apoyando las operaciones militares estadounidenses en Afganistán. Igualmente, en el 2000, el Congreso de los Estados Unidos exigieron que su Departamento de Defensa reportara anualmente acerca de las estrategias de seguridad y desarrollo militar de China. China y Japón tenían perspectivas similares. China desconfiaba de los Estados Unidos, mientras que Japón seguía alerta a causa de China y Rusia.

A mediados de los 2000, todos estos países reevaluaron sus objetivos políticos y económicos a largo plazo a medida que el panorama geopolítico empezó a cambiar. Con preocupaciones geopolíticas similares con respecto a las estrategias estadounidenses, China y Rusia fomentaron su cooperación al conducir ejercicios militares en conjunto de forma anual (Peace Mission, comenzada en 2005) e incluso demandaron la retirada de las fuerzas estadounidenses de Asia Central.

Cuando los Estados Unidos propusieron otra ronda de expansión de NATO hacia Ucrania y Georgia y nuevos sistemas de defensa con misiles en la República Checa y Polonia, Rusia reaccionó rápidamente. Esto resultó en un breve conflicto militar con Georgia en 2008. Luego de la ruptura con Europa, Rusia comenzó a perseguir políticas para reafirmar su influencia en las antiguas repúblicas Soviéticas a través de la Unión Económica Euroasiática así como la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC). China y Rusia reforzaron de manera conjunta la Organización de Cooperación de Shanghái y crearon un nuevo bloque con Brasil, Rusia, India, y Sudáfrica, Brasil (BRICS) para colaborar en importantes asuntos geopolíticos.

Desde 2012, la rivalidad entre las grandes potencias se intensificó. El presidente chino Xi Jinping abandonó el principio de “esconder nuestras capacidades y ganar tiempo” de Deng Xiaoping al prometer que China tomaría un rol activo en las políticas locales. Un año después, China reveló una nueva gran estrategia, conocida como la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI por sus siglas en inglés), para invertir en infraestructura que incrementara la conectividad global. Los líderes chinos explicaron que el BRI es una iniciativa de desarrollo donde todos ganan. Sin embargo, las ambiciones y ambiguedad del BRI inmediatamente despertaron inquietudes geopolíticas de parte de todas las grandes potencias, como si China estuviese a punto de transformar el orden regional y global para su beneficio geopolítico. Por ejemplo, desarrollando su estrategia anterior (Eje al Asia del Este), los Estados Unidos lanzaron una serie de medidas para contener a China. Apoyaron el diálogo de seguridad cuadrilateral del primer ministro Shinzo Abe (para la alianza de Japón, India, Australia y los Estados Unidos) y reforzaron sus vínculos con la India, Mywanmar, Singapur y Vietnam, los cuales eran cautelosos frente al poder económico y militar de China. Mientras tanto, en 2014, Rusia anexó a Crimea e intervino en Ucrania del este, impulsada por sus preocupaciones geopolíticas por la entrada potencial de Ucrania a la OTAN. Luego, en 2015, Rusia desplegó su ejército a Siria para controlar las intervenciones de Estados Unidos mientras declaraba su alianza estratégica con China.

En respuesta, Estados Unidos citó a China y Rusia como las mayores amenazas en su Estrategia de Defensa Nacional (National Defense Strategy, 2018), que es el documento de defensa estratégica a largo plazo del país. El Departamento de Defensa estadounidense publicó su reporte de estrategia del Indo-Pacífico, y el Departamento de Estado definió su visión para el Indo-Pacífico libre y abierto. Ambos documentos priorizaban contener el creciente poder económico y militar de China en la región Indo-Pacífica. Además de sanciones en contra de China y Rusia, los Estados Unidos presionaron a sus aliados a prohibirle al gigante de telecomunicaciones chino Huawei desarrollar su red 5G y se comprometió a desarrollar la capacidad de defensa contra misiles chinos.

Esta nueva ronda de rivalidades entre grandes potencias está cambiando el entorno geopolítico para un pequeño estado como Mongolia.

Desafíos para Mongolia

El desafío principal para Mongolia es mantener su soberanía. Por siglos, la geografía ha dictado el destino del país como un clásico Estado colchón entre dos grandes potencias expansionistas, China y Rusia. Mientras atendía a los intereses geopolíticos del Kremlin desde 1921 a 1986, Mongolia logró su admisión a las Naciones Unidas y su independencia de China. Durante este periodo, Mongolia permaneció bajo exhaustivo control de parte del Kremlin y se volvió un Estado colchón militarizado cada vez que los intereses geopolíticos rusos fueron amenazados. El Kremlin desplegó su ejército tres veces: en 1921, 1936 y 1960. Luego de la reconciliación sino-soviética y el colapso de la Unión Soviética, Mongolia normalizó sus relaciones con China y desarrolló nuevos vínculos con Estados Unidos y sus aliados. En los 90, Mongolia no experimentó ninguna presión geopolítica de las grandes potencias y declaró firmemente una serie de políticas de neutralidad. En ese tiempo, los dos vecinos de Mongolia estaban preocupados con mantener sus asuntos internos así como haciendo frente con problemas de seguridad en otra parte. Los Estados Unidos y Japón se enfocaron en la transición política y económica de Mongolia mientras evitaban explícitamente desarrollar vínculos de seguridad. Durante ese periodo, Mongolia adoptó una serie de políticas de neutralidad: la prohibición constitucional en transiciones y bases militares extranjeras, una estancia de política extranjera no alineada, una declaración para una zona libre de armas nucleares y tratados bilaterales con todas las grandes potencias, con un principio de “no estar en contra de ningún tercero”.

En este contexto geopolítico favorable, Mongolia incrementó su participación en organizaciones regionales e internacionales y buscó maneras de atraer el interés de los llamados “vecinos terciarios”. La actividad más importante fue su desplegada militar en apoyo a las operaciones estadounidenses en Iraq, cuando China y Rusia estaban oponiéndose firmemente a la guerra de Estados Unidos en Iraq. Luego, Mongolia desplegó su ejército a Kosovo y Afganistán. Esta contribución militar resultó en cercanos vínculos políticos y de defensa con los Estados Unidos y los miembros de la OTAN hasta el 2003. Otra actividad importante fue la conclusión de un acuerdo de inversión con el gigante minero anglo-australiano Rio Tinto y la empresa canadiense Ivanhoe Mines para desarrollar el depósito de cobre y oro Oyu Tolgoi.

Estas actividades desencadenaron reacciones de parte de China y Rusia. Los expertos de seguridad de China advirtieron acerca de la inclusión de Mongolia en el “embolsamiento estratégico” de China, mientras que Rusia estaba temerosa de perder sus privilegios geopolíticos en Mongolia en contra de los miembros de la OTAN. China y Rusia presionaron a Mongolia de manera conjunta para que se uniera a la Organización de Cooperación de Shanghái. Como resultado, Mongolia se convirtió en un país observador en el 2005. Desde entonces, Rusia ha tomado acciones asertivas para asegurar sus intereses geopolíticos y geoeconómicos en áreas críticas como la construcción ferroviaria, el sector energético y la explotación de uranio. Para estar claros, ni China ni Rusia intentaron durante este periodo influenciar la política interna de Mongolia, especialmente sus elecciones.

Ahora, todas estas grandes potencias quieren incluir a Mongolia en sus visiones geopolíticas contrapuestas. China declaró una alianza estratégica integral en 2014 e incluyó a Mongolia como uno de los seis corredores económicos del BRI. Los líderes de Beijing esperan que Mongolia se una a la Organización de Cooperación de Shanghái para cumplir con su estrategia de regionalización de Asia Central. También, quieren que Mongolia se comprometa a no intervenir con sus asuntos internos, especialmente en materia relacionada al Tíbet, Sinkiang, Hong Kong, Taiwán y Mongolia Interior, a cambio de apoyo económico y acceso al mercado.

En 2019, Rusia rápidamente actualizó su alianza estratégica con la conclusión de un tratado permanente, el cual impuso la adherencia de Mongolia a la agenda geopolítica rusa. El tratado prioriza, específicamente, las consultas bilaterales, renueva la cooperación técnica de defensa y exige que Mongolia se adhiera a los 1.520 mm (estándar ruso para el ancho de vías férreas) para la extensión ferroviaria. Como varios oficiales rusos insinuaron, el Kremlin incluso sueña con la inclusión de Mongolia en la Unión Económica Euroasiática y en la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva, considerando que, tradicionalmente, Mongolia ha sido cautelosa de la expansión china. Los Estados Unidos y Japón han incluido a Mongolia en su estrategia del Indo-Pacífico libre y abierto, ya que Mongolia comparte valores (democracia, derechos humanos) e inquietudes de seguridad similares en cuanto a China y Rusia. Curiosamente, la estrategia del Indo-Pacífico del Pentágono estadounidense (junio 2019) reconoció a Mongolia como “fidedigno, competente y un aliado natural de los Estados Unidos”, mientras que designó a los dos vecinos de Mongolia como las mayores amenazas de seguridad: a China como una potencia revisionista y a Rusia como un actor maligno revitalizado. 

El documento visionario del Indo-Pacífico libre y abierto del Departamento de Estado estadounidense destaca a Mongolia como uno de los beneficiarios y partidarios de su estrategia. Japón también incluyó a Mongolia en su Cooperación por Infraestructura de Calidad (Partnership for Quality Infrastructure, PQI), una alternativa de asistencia del desarrollo al BRI de China, y designó un nuevo aeropuerto internacional y vía ferroviaria elevada (Sun Bridge) en Ulán Bator como proyectos del PQI.

Como muchos estados pequeños, el desafío de Mongolia es determinar el cómo maniobrarse en esta ronda de competencias entre grandes potencias sin comprometer su soberanía ni socavar sus instituciones de gobernanza democrática.

Opciones para Mongolia

Idealmente, la mejor opción para Mongolia es mantener vínculos amistosos con las grandes potencias y beneficiarse económicamente tal como está en un punto de confluencia de diferentes estrategias geopolíticas. De hecho, ese ha sido el caso hasta cierto punto. El estatus de Mongolia como zona libre de armas nucleares ha sido avalado por todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Los esfuerzos de pacificación del país, ya sea despliegues militares u organizando eventos de entrenamiento, han sido apoyados por todas las potencias involucradas. Tanto China como Japón han contribuido con el desarrollo vial, como con la construcción del puente chino Moon Bridge (financiado por el BRI) y el puente japonés Sun Bridge (proyecto del PQI) en la ciudad capital. Actualmente, China y Estados Unidos están ayudando a mejorar el suministro de agua e infraestructura de la ciudad. Se espera que China y Rusia construyan un oleoducto de gas natural a través de Mongolia, lo cual incrementaría la cooperación económica trilateral. Sin embargo, las tendencias actuales fuerzan a considerar la probabilidad de consecuencias en el mejor y en el peor escenario posible.

El peor escenario más probablemente tenga a China sola, o junto a Rusia, entrando en conflicto con los Estados Unidos. Las circunstancias forzarían a Mongolia a limitar sus relaciones con los Estados Unidos e incluso a enfrentar junto a sus países vecinos a Estados Unidos y sus aliados. Otro escenario negativo, que es menos probable por los momentos, sería que emergieran tensiones geopolíticas sino-rusas. Esto crearía la grave situación en la cual Mongolia podría caer fácilmente en el control de cualquiera de sus vecinos o convertirse en un campo de batalla.

Escenarios positivos también son posibles y podrían crear un entorno general favorable para que Mongolia pueda maniobrar y mantener su soberanía. Los mejores escenarios incluyen a todas las potencias buscando estabilidad estratégica porque están interrelacionadas con los desafíos internos o distraídos, geopolíticamente hablando, en otro lugar.

En todos estos escenarios, el objetivo principal para los líderes mongoles seguiría siendo el mismo: mantener la soberanía e independencia.

Sin embargo, las opciones de Mongolia para mantener su soberanía son limitadas. Primero, es un país sin región. Por lo tanto, no puede depender de ninguna alianza de seguridad regional, como la OTAN o la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva. La única alianza cercana es la Organización de Cooperación de Shanghái, pero Mongolia está siendo cuidadosa de no poner en peligro su soberanía si se une. Segundo, es imposible que los líderes de Ulán Bator obtengan garantías de seguridad de una o varias de las grandes potencias, con la posible excepción de Rusia. No es probable que los líderes en Washington y Tokio hagan el tipo de tratos que hicieron con Filipinas o Tairán. Mongolia también está siendo cuidadosa de no perder su soberanía a Rusia y provocar a China al renovar la cláusula de defensa mutua con Rusia. Por último, Mongolia es económicamente pobre para construir sus instalaciones de seguridad de una manera similar a Singapur, Suiza y la República Popular Democrática de Corea. Por lo tanto, la opción más adecuada sería hacer concesiones estratégicas a las grandes potencias siguiendo el ejemplo de la experiencia finlandesa durante la Guerra Fría.

Esta opción requiere que Mongolia evite unirse a la alianza de seguridad de cualquier gran potencia, así como Finlandia evitó unirse a la OTAN y al Pacto de Varsovia. En este sentido, Mongolia no debe intentar elevar su nivel actual de relaciones de seguridad y defensa para la generación de confianza con los miembros de la OTAN, la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva y, potencialmente, la Organización de Cooperación de Shanghái (si esta se convierte en una organización de seguridad regional). En cuanto al Indo-Pacífico libre y abierto, Mongolia debe limitar su cooperación de seguridad a áreas específicas: pacificación, ayuda humanitaria, ayuda para catástrofes y diplomacia de defensa.

Este tipo de política de neutralidad también requiere que Mongolia se abstenga de tomar una postura en asuntos controversiales relacionados a sus países vecinos y sus competidores geopolíticos. Dicha evasión ayudaría a Mongolia a promoverse como un lugar neutral para que todas las grandes potencias negocien, tal cual como el modelo finlandés del proceso de Helsinki.

Al mismo tiempo, Mongolia debe fortalecer su gobernanza democrática: el sistema parlamentario, sociedad civil y el estado de derecho. La gobernanza democrática distinguiría la identidad de Mongolia de entre las grandes potencias autoritarias y aseguraría su autogobierno libre de estas potencias. Sin embargo, una de las desventajas de este tipo de estrategia neutral y pragmática es su limitación en la participación en los procesos de toma de decisiones en cuanto a política externa. Esto requiere que solo diplomáticos profesionales manejen los asuntos de política externa mientras fomentan un discurso público bien informado. A cambio de su política neutral, Mongolia podría esperar que las grandes potencias respetaran su soberanía y restringieran cualquier acción que busque influenciar sus políticas.

Conclusión

Cuando los ministros de Exteriores de las grandes potencias pusieron su atención en Mongolia en otoño de 2020, Mongolia reaccionó con diplomacia proactiva en medio de la pandemia. El 29 de febrero, el presidente mongol Battulga se convirtió en el primer dignatario extranjero en visitar China durante la pandemia y ofreció un obsequio de 30.000 ovejas como un acto de buena fe. El 21 de junio, la aerolínea mongol, MIAT, condujo un esperado vuelo a América del Norte y entregó más de un millón de dólares en apoyo y 60.000 equipos de protección personal a los Estados Unidos. El 24 de junio, a pesar de que Rusia era el segundo país con mayores casos de coronavirus, el ejército mongol marchó en el desfile del Día de la Victoria (Victory Day Parade), marcando el 75 aniversario de la victoria soviética en la Segunda Guerra Mundial, en la cual Mongolia fue un aliado cercano.

Como con la diplomacia proactiva, las renovadas tensiones geopolíticas entre las grandes potencias requerirán la unión, paciencia y hábil diplomacia de los líderes mongoles para navegar contra viento y marea.