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Da sich die Beziehungen auf einem historischen Tiefpunkt befinden, sind gegen China gerichtete Strafmaßnahmen politisch populär geworden, auch wenn sie keine analytische Grundlage haben.

Vor fünf Jahren begann der damalige Präsident Donald Trump einen durch Zölle angeheizten Handelskrieg mit China, um das bilaterale Handelsdefizit zu verringern. Sein Nachfolger, Präsident Joe Biden, fügte dann einen Entkopplungsschwerpunkt hinzu, indem er die Hightech-Exporte einschränkte und die beruflichen und finanziellen Verbindungen beschnitt. Beide wollten die Importe von Industriegütern reduzieren und mehr Arbeitsplätze schaffen.

Wie soll man die Wirksamkeit ihrer Politik beurteilen? Damals, und erst recht heute, machte die Logik von Trumps Fixierung auf Handelsdefizite wenig Sinn. Aber Sicherheitsbedenken sind jetzt zur Begründung für die Verringerung der amerikanischen Handelsbeziehungen mit China und die Untergrabung des chinesischen Wachstumspotenzials geworden. Gemessen an diesen Maßstäben sind die Ergebnisse gemischt, aber alles in allem nicht überzeugend, wenn man die Kosten in Form von Inflationsdruck, gedämpftem Exportwachstum und einem prognostizierten Rückgang der weltweiten Produktion bedenkt. Aber US-Politiker beider Parteien unterstützen diese restriktiven Maßnahmen nachdrücklich, weil die Kosten für ihre Wähler nicht offensichtlich sind, während die Vorteile einer scheinbar harten Haltung gegenüber China bei den Wählern gut ankommen.

STEIGENDE HANDELSDEFIZITE

Aus den jüngsten Daten des U.S. Census Bureau geht hervor, dass das politisch heikle Handelsdefizit der USA mit China im Jahr 2022 größer war als zu dem Zeitpunkt, als Trump Präsident wurde, während das Handelsdefizit der USA insgesamt einen historischen Höchststand von 1,18 Billionen Dollar erreichte. Dies bestätigt die Meinung fast aller Ökonomen, die zu Beginn von Trumps Handelskrieg befragt wurden: dass die Zölle das Handelsdefizit der USA nicht verringern würden und dass die Kosten größtenteils von den Amerikanern getragen würden.

Für die Trump-Administration war die "Phase eins" des Kaufabkommens, das eine Erhöhung der Einfuhren Chinas aus den Vereinigten Staaten um 200 Milliarden Dollar vorsah, der Joker. Doch Kaufvereinbarungen zwischen Staaten haben keine logische Grundlage, wenn der Welthandel weitgehend von den marktgesteuerten Entscheidungen von Unternehmen und Verbrauchern bestimmt wird und unvorhersehbaren Ereignissen wie der Coronavirus-Pandemie unterliegt. Wirtschaftliche Grundsätze besagen, dass die Handelsbilanz eines Landes davon abhängt, wie viel es spart und ausgibt. Die Kombination aus Trumps umfangreichen Steuersenkungen und Bidens enormen Ausgabeninitiativen hat zu steigenden Haushaltsdefiziten geführt, die sich in Rekord-Handelsdefiziten widerspiegeln. All dies hat wenig mit China zu tun.

Dennoch besteht die Regierung Biden darauf, dass China das Kaufabkommen einhält, und knüpft die Aufhebung der Zölle an dessen Erfüllung. Von China zu verlangen, dass es ein Abkommen einhält, das von Anfang an sinnlos war, als Bedingung für die Abschaffung einer anderen, ebenso unwirksamen Politik, entbehrt jeder Logik.

DIVERSIFIZIERUNG DES HANDELS, ABER ZUNEHMENDE IMPORTABHÄNGIGKEIT VON ANDEREN LÄNDERN

Diese Konzentration auf die bilateralen Handelszahlen übersieht jedoch den starken Rückgang des Anteils Chinas am Handel mit den Vereinigten Staaten. Während China im Jahr 2017 noch 47 Prozent des US-Handelsdefizits ausmachte, waren es im vergangenen Jahr nur noch 32 Prozent, wobei dieser Rückgang größtenteils durch die steigenden Anteile anderer ostasiatischer Volkswirtschaften ausgeglichen wurde. Der Anteil Europas am gesamten Handelsdefizit der USA ging ebenfalls von 21 Prozent auf 18 Prozent zurück. Nur Kanada und Mexiko konnten ihren Anteil durch das Abkommen USA-Mexiko-Kanada (USMCA) von 11 auf 18 Prozent erhöhen.

Weitere Erkenntnisse lassen sich aus der Betrachtung der Komponenten des Handels gewinnen. Obwohl der Wert der US-Importe aus China im Jahr 2022 im Wesentlichen derselbe war wie 2017, stiegen die gesamten US-Importe in diesem Zeitraum um etwa 900 Milliarden US-Dollar. Infolgedessen sank der Anteil Chinas an den Gesamteinfuhren, die größtenteils aus Industriegütern bestehen, von 22 auf 17 Prozent. Dieser Rückgang verringerte jedoch nicht die Abhängigkeit Amerikas von den Einfuhren von Industriegütern. Der Anteil der Importe an den Gesamtausgaben für Industrieerzeugnisse stieg stetig von 23 Prozent vor zwei Jahrzehnten auf 34 Prozent im Jahr 2022 an.

Der Rückgang des Anteils Chinas an den US-Einfuhren von Fertigwaren wurde durch Einfuhren aus anderen Ländern, insbesondere Mexiko und Vietnam, mehr als ausgeglichen. Diese beiden Entwicklungsländer konnten aufgrund ihrer Standortvorteile und Freihandelsabkommen mehr als andere in großem Umfang aus den Vereinigten Staaten importieren. Vietnam und China haben eine gemeinsame Grenze und sind durch das ASEAN-China-Handelsabkommen verbunden, während Mexiko und die Vereinigten Staaten ebenfalls eine gemeinsame Grenze haben und durch das USMCA-Handelsabkommen verbunden sind.

Weniger beachtet wird jedoch die Rolle, die China hinter den Kulissen spielt, indem es die Komponenten und Materialien für die Exporte dieser anderen Länder in die Vereinigten Staaten liefert. Die meisten der gestiegenen Exporte Vietnams entfielen auf Produktlinien, bei denen die US-Importe aus China zurückgingen, wie Computerzubehör und Telekommunikationsgeräte. Chinas Exporte nach Vietnam haben sich seit 2017 mehr als verdoppelt, und sein Handelsüberschuss hat sich bis 2022 fast verdreifacht. Chinas Exporte nach Mexiko stiegen im vergangenen Jahr um fast 30 Prozent, und 2021 wird ein Anstieg um 50 Prozent erwartet. China exportiert zwar weniger direkt in die Vereinigten Staaten, dafür aber indirekt mehr. Dies erklärt, warum der Anteil Chinas an der weltweiten Produktion des verarbeitenden Gewerbes von 26 Prozent im Jahr 2017 auf 31 Prozent im Jahr 2021 weiter gestiegen ist.

Was die US-Exporte anbelangt, so lag die Gesamtsumme von 2017 bis 2020 bei durchschnittlich 1,5 Billionen Dollar, stieg dann aber bis 2022 sprunghaft auf 1,9 Billionen Dollar an. Dieser Anstieg betraf jedoch nicht die Industrieerzeugnisse, sondern die Ausfuhren von Energieprodukten und Chemikalien nach Europa, die durch die Ukraine-Krise angekurbelt wurden. Der Handelskrieg trug kaum zur Ausweitung der US-Exporte nach China bei, deren Anteil von 8,4 Prozent im Jahr 2017 auf 7,5 Prozent im Jahr 2022 sank.

KOSTEN UND NUTZEN DER ENTKOPPLUNG

Einer Studie zufolge wurden US-Firmen durch zollbedingte höhere Kosten für ihre importierten Vorleistungen benachteiligt, was in Verbindung mit Chinas Vergeltungszöllen dazu führte, dass die US-Exporte nach China um 23 Prozent niedriger waren, als sie es ohne den Handelskrieg gewesen wären. Die Folge ist, dass die amerikanische Handelskriegspolitik nur ein sehr geringes Wachstum der Exporte von Industrieerzeugnissen bewirkt hat, obwohl sowohl die Trump- als auch die Biden-Administration dieser Politik Priorität eingeräumt haben.

Wenn der Zweck der US-Strafmaßnahmen gegen China darin bestand, China wirtschaftlich zu schwächen, gibt es keine eindeutigen Beweise dafür, dass dies geschehen ist. Durch die Entwicklung alternativer Exportmärkte und die Erschließung der pandemiebedingten Nachfrage des Westens nach Industriegütern konnte China seinen Anteil an den weltweiten Exporten in den letzten Jahren auf ein Rekordniveau steigern. Gleichzeitig ist der Anteil der Einfuhren Chinas am BIP stetig gesunken, von einem Höchststand von 28 Prozent in den frühen 2000er Jahren auf 17 Prozent im Jahr 2022. Man könnte argumentieren, dass die Welt im Handel abhängiger von China geworden ist, während China weniger abhängig von der Welt geworden ist.

Die Vorteile der Entkopplung – wenn überhaupt – sollten gegen die Kosten abgewogen werden, die den US-Verbrauchern und Produzenten auferlegt werden, und gegen den Schaden, der der Exportwettbewerbsfähigkeit der US-Firmen entsteht. Um solchen Tendenzen entgegenzuwirken, fördert die Regierung Biden die heimische Produktion mit Subventionen im Rahmen des Inflation Reduction Act. Solche Maßnahmen können aus strategischen Gründen gerechtfertigt sein, aber die Begründung wird durch protektionistische Buy-America-Bedingungen geschwächt. Politische Entscheidungsträger in den USA verweisen oft auf Chinas Einsatz von Subventionen zur Förderung strategischer Industrien, aber chinesische Unternehmen waren sehr daran interessiert, Schlüsseltechnologien und -komponenten zu importieren, um sicherzustellen, dass ihre Produkte aus Kosten- und Leistungsgründen weltweit wettbewerbsfähig waren.

Die jüngsten US-Beschränkungen für den Zugang Chinas zu High-Tech-Produkten sind auch deshalb problematisch, weil es sich bei diesen Produkten um Produkte mit "doppeltem Verwendungszweck" handelt, für die es im Vergleich zu militärischen Anwendungen einen viel größeren kommerziellen Markt gibt. Solche Beschränkungen schaden den vielen US-Firmen, die mit dem Verkauf an China erhebliche Einnahmen erzielen, und könnten gegen die Richtlinien der Welthandelsorganisation verstoßen.

Die Kosten handelsbezogener wettbewerbsverzerrender Maßnahmen können erheblich sein. Eine oft zitierte Studie schätzt, dass der Steuerzahler für jeden Arbeitsplatz, der durch typische "Buy America"-Programme gerettet wird, am Ende etwa 250.000 Dollar zahlt. Auf breiterer Ebene schätzt eine aktuelle Studie des Internationalen Währungsfonds, dass eine Kombination aus handels- und technologiebezogenen Entkopplungsmaßnahmen der USA das globale BIP um etwa 7 bis 12 Prozent senken könnte.

Letztlich liegt das Problem darin, dass die Ziele der US-Politik nicht klar sind. Was bedeutet es, China zu untergraben, und woran werden die Vereinigten Staaten erkennen, ob sie erfolgreich waren? Da sich die Beziehungen zwischen den USA und China auf einem historischen Tiefpunkt befinden, sind gegen China gerichtete Strafmaßnahmen politisch populär geworden, auch wenn sie keine analytische Grundlage haben. Die Realität ist, dass die USA und China keine andere Wahl haben, als weiterhin miteinander Handel zu treiben. Da die Sicherheit jedoch Vorrang vor kommerziellen Erwägungen hat, wird die über Jahrzehnte aufgebaute wirtschaftliche Interdependenz nun ins Gegenteil verkehrt, so dass alle Beteiligten schlechter dastehen.