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Abstrait

L'invasion russe de l'Ukraine a porté un coup significatif à la stratégie de défense de l'Union européenne, compromettant sa capacité à contribuer de manière adéquate à l'architecture de sécurité transatlantique et entravant le développement d'une autonomie stratégique continentale. Dans ce contexte, il est essentiel que l'Allemagne et l'Italie renforcent leur coopération bilatérale dans le domaine de la défense, en particulier les politiques industrielles et d'approvisionnement. Étant donné que Berlin et Rome constituent tous deux des piliers de la base industrielle de défense en Europe, une coopération bilatérale plus étroite faciliterait la consolidation de cette base et renforcerait la crédibilité militaire de l'Europe. Le future plan d'action italo-allemand, dont les détails ne sont pas encore connus,

1. La situation de défense européenne après le 24 février 2022

À l'heure actuelle, nous sommes témoins d'une guerre totale en Europe, avec une puissance nucléaire agissant en tant qu'agresseur. Des crimes de guerre d'une ampleur considérable sont commis contre des civils, et en juin 2023, plus de huit millions de réfugiés ont traversé les frontières pour trouver refuge dans l'Union européenne. Selon la Cour européenne des droits de l'homme, l'invasion non provoquée de l'Ukraine par la Russie représente probablement le défi le plus important pour les droits de l'homme depuis la Seconde Guerre mondiale. Cette guerre a entraîné une détérioration de la sécurité mondiale et de l'environnement macroéconomique, tandis que l'inflation, l'urgence alimentaire et la crise climatique s'aggravent.

Dans les années précédant le conflit, la Commission européenne dirigée par Ursula von der Leyen avait déjà préconisé que l'Union prenne des mesures significatives pour renforcer sa position en tant qu'acteur géopolitique mondial. Des initiatives telles que la Facilité européenne pour la paix (FEP) et le compas stratégique ont été mises en place pour renforcer les capacités de défense de l'UE. Cependant, l'invasion de l'Ukraine par la Russie a contraint l'UE à revoir ses plans, car il était évident que l'Europe n'était pas préparée à faire face à une crise géopolitique d'une telle ampleur à ses frontières.

Des politiques et des outils conçus bien à l'avance pour faire face à des défis sécuritaires compliqués auraient certainement amélioré l'efficacité de la réponse européenne. L'absence de telles structures supranationales de coordination politico-militaire a ouvert la voie à des tendances centrifuges, qui n'ont été que partiellement contenues par l'urgence de faire face à l'urgence calamiteuse du conflit. Apparemment, l'inadéquation de l'UE en tant que fournisseur de sécurité est l'un des facteurs clés qui poussent certains États membres - et en particulier ceux situés aux frontières orientales - à s'appuyer encore davantage sur l'OTAN en tant que gardienne de la stabilité. La demande d'adhésion à l'OTAN des gouvernements finlandais et suédois face à la guerre en Ukraine pourrait être interprétée comme un signal négatif pour la crédibilité de l'UE en tant qu'alliance défensive, affaiblissant toute perspective de l'Europe de développer une politique de défense autonome. Et si la nouvelle peut être bien accueillie par ceux qui considèrent l'OTAN comme le principal fournisseur de sécurité pour le continent, elle est moins séduisante pour les États membres de l'UE qui ne font pas partie de l'Alliance atlantique. Contrairement à l'objectif des deux organisations de "jouer des rôles complémentaires, cohérents et se renforçant mutuellement" en matière de sécurité, cela ne pourra se faire si les pays européens sont incapables de s'assumer seuls. 

Les mesures actuellement en place dans l'Union européenne en matière de défense se révèlent clairement insuffisantes pour consolider un pilier européen au sein de l'OTAN, sans même évoquer la perspective d'une véritable autonomie stratégique. Les objectifs pratiques établis par le Compas stratégique, tels que la création d'une force rapidement déployable de 5 000 unités, se révèlent manifestement inadaptés pour faire face à d'importants défis militaires, tant en provenance de la Russie que d'éventuels conflits à Taïwan, au Moyen-Orient et en Afrique du Nord (cette dernière région étant moins prise en compte dans le dernier concept stratégique de l'OTAN). Dans ce contexte, il est peu probable que le Compas joue un rôle prépondérant dans la réorganisation des missions de gestion de crise et de renforcement des capacités de la PSDC à court terme.

De plus, la guerre risque de compromettre les efforts de l'UE visant à renforcer le marché européen de la défense, dont l'intégration est depuis longtemps soutenue par les États-Unis. À cet égard, la priorité réside sans aucun doute dans le développement du Fonds européen de défense. À l'origine, cet instrument avait un double objectif : encourager la recherche et le développement de systèmes militaires modernes nécessaires aux États membres et favoriser les chaînes d'approvisionnement intra-européennes. En d'autres termes, le FED a été conçu pour accroître la compétitivité des entreprises de défense de l'UE tout en renforçant la base industrielle et technologique européenne (BITDE). Le succès initial des appels du FED, qui ont permis de financer de nombreuses initiatives multinationales, témoigne au moins d'une certaine volonté de la part des entreprises et des gouvernements européens d'investir dans ce projet et de soutenir cette priorité politique.

Néanmoins, à l'heure actuelle, le budget du Fonds européen de défense (FED) s'élève à seulement huit milliards d'euros sur une période de sept ans, ce qui est nettement insuffisant pour réduire la fragmentation d'un secteur où les principaux acteurs de l'Union européenne ne représentent qu'une partie du marché intérieur global. Depuis de nombreuses décennies, l'industrie de la défense de l'UE fait face à une concurrence féroce de la part des États-Unis, du Royaume-Uni et même de la Corée du Sud, au point que de nombreuses entreprises extérieures à la Base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) sont profondément enracinées dans les traditions d'approvisionnement des États membres. Par conséquent, l'industrie de l'UE accuse un retard par rapport à ses concurrents internationaux dans des domaines clés tels que les technologies de rupture, comme l'a reconnu l'Agence européenne de défense (AED) l'année dernière. Consciente de cette situation, la Commission européenne a lancé en 2022 l'Acte relatif au renforcement de l'industrie européenne de la défense par des acquisitions communes (EDIRPA), un instrument destiné à promouvoir des projets d'acquisition communs en offrant des incitations financières aux États membres désireux de coopérer, ainsi qu'une plateforme d'acquisition commune. Cette plateforme pourrait même impliquer des pays associés, intégrant ainsi des contractants complémentaires du Royaume-Uni, de la Norvège, de la Suisse ou des États-Unis dans la BITDE.

L'impact de cette nouvelle stratégie sur la BITDE reste à déterminer et dépendra largement de sa mise en œuvre. L'efficacité du FED et de l'EDIRPA sera limitée si les financements contribuent à une fragmentation accrue des stocks militaires et encouragent une duplication supplémentaire des capacités entre les domaines. La création d'un nouveau char de combat principal européen, également connu sous le nom de Main Ground Combat System (MGCS), illustre la portée limitée que les marchés publics de l'UE pourraient jouer dans un avenir proche. L'histoire du MGCS remonte à 2015, lorsque la nécessité de moderniser la flotte de chars de l'UE pour faire face à la concurrence mondiale est devenue évidente, et l'AED a été chargée de coordonner les investissements des États membres dans la recherche et le développement. Les efforts visant à accélérer la livraison d'un nouveau modèle ont été intensifiés en réponse au conflit en Ukraine. Cependant, en 2022, le seul projet de char approchant de la maturité était le nouveau "Panther", résultant d'une initiative unilatérale allemande menée par Rheinmetall et Krauss-Maffei Wegmann. Étant donné que l'Italie et la France ont choisi de moderniser leurs anciens chars et que le seul programme franco-allemand quasi-européen, le MGCS, perd du terrain, il est fort probable que l'acquisition généralisée de systèmes développés au niveau national (y compris le K2 coréen) prévaudra plutôt que l'adoption d'une conception européenne commune.

En effet, le débat sans fin sur le développement du MGCS n'est que la partie émergée de l'iceberg en ce qui concerne les préoccupations relatives à l'avenir de la BITDE. Inévitablement, l'envoi de systèmes de défense à Kiev réduira l'état de préparation stratégique des États membres de l'UE. Pour combler le vide, les nations de l'UE lanceront très probablement une nouvelle phase d'acquisition nationale afin de reconstituer les stocks existants. Si l'acquisition de ces systèmes (principalement des chars, de l'artillerie, des véhicules blindés, des systèmes de défense antimissile, des équipements portables pour l'homme et divers types de munitions) donne la priorité à des solutions prêtes à l'emploi, même si cela est conforme aux lignes directrices de l'EDIRPA, les efforts de l'Agence européenne de défense pour parvenir à une interopérabilité européenne capable d'embrasser les normes de l'OTAN seront mis en péril.

2. La contribution italo-allemande à la coopération de défense européenne 

L'Italie et l'Allemagne semblent sur le point de signer un "plan d'action italo-allemand" pour le développement de la coopération bilatérale, qui devrait couvrir une variété de sujets allant des questions industrielles à la politique étrangère. Parmi les secteurs de coopération envisagés, la défense est l'un des plus importants.  En effet, les deux pays sont des piliers de la base industrielle et technologique de défense européenne et abritent des maîtres d'œuvre renommés tels que Leonardo, Rheinmetall, ThyssenKrupp AG et Fincantieri. Les investissements de ces deux nations dans l'acquisition, la recherche et le développement représentent une part importante du total des dépenses militaires européennes. Cette position privilégiée dans le paysage de l'UE rend encore plus significatif l'engagement de Rome et de Berlin à augmenter leurs dépenses militaires en réaction à l'agression russe.

Réunis à Versailles en mars 2022, l'ensemble des États membres de l'Union européenne se sont engagés à établir de nouvelles capacités et à préparer des outils stratégiques afin d'opérer conjointement en cas de nécessité. Toutefois, la portée et la durée de cet engagement diffèrent entre les deux pays. L'Italie vise théoriquement à atteindre l'objectif de consacrer 2% de son PIB à la défense d'ici 2028, conformément aux directives de l'OTAN. Néanmoins, le rythme de cette augmentation demeure incertain, et le budget de défense italien demeure déséquilibré, avec des dépenses substantielles axées sur les coûts de personnel et des ressources limitées allouées à l'entraînement et à la maintenance. En revanche, l'Allemagne dirigée par le chancelier Olaf Scholz a réagi à la "Zeitenwende" (tournant historique) de l'invasion russe en Ukraine en créant un fonds spécial unique de 100 milliards d'euros, appelé Sondervermögen, et en s'engageant à aligner le budget ordinaire de la Bundeswehr sur le seuil des 2% pendant plusieurs années. Toutefois, des doutes subsistent quant à l'adéquation de ce fonds, compte tenu des pressions inflationnistes et de l'écart significatif entre Berlin et les autres pays en termes de capacités de défense. Il est estimé que l'Allemagne devra probablement dépenser environ 300 milliards d'euros pour rétablir la crédibilité militaire de la Bundeswehr.

Les priorités stratégiques de ces deux pays diffèrent également. Les investissements italiens croissants dans le domaine de la défense au cours de la dernière décennie se sont principalement concentrés sur l'amélioration de la capacité des forces armées à projeter leur puissance dans la "Méditerranée élargie", notamment par la création du groupe de frappe de porte-avions Cavour et d'un groupe de débarquement amphibie. En revanche, l'Allemagne accorde une attention particulière au rétablissement de sa défense territoriale. Récemment, elle a rétabli des structures telles qu'un quartier général territorial (Territorialen Führungskommando) pour les opérations nationales et le soutien logistique aux opérations alliées en Europe, mettant ainsi l'accent sur le flanc oriental dans ses perspectives stratégiques.

Les disparités dans les allocations budgétaires des deux pays se manifestent à la fois qualitativement et quantitativement, car les dépenses de défense stagnantes de l'Italie diffèrent de la croissance du budget de défense de l'Allemagne. Ces différences doivent être évaluées en tenant compte des divergences au sein de l'opinion publique. Malgré l'agression de la Russie et les obligations internationales du pays, la majorité des Italiens s'opposent à toute augmentation des dépenses militaires. En revanche, l'électorat allemand est en train de changer d'opinion : il abandonne son scepticisme de longue date à l'égard de la défense et soutient désormais massivement la position du gouvernement concernant le renforcement de la capacité militaire nationale.

Le conflit en Ukraine offre aux deux nations l'occasion d'améliorer leur complémentarité dans plusieurs domaines, en commençant par d'importants investissements visant à combler les lacunes dans les capacités de défense de base, résultant de la sous-utilisation des crédits alloués à la défense aérienne basée au sol. De plus, une attention accrue devrait être accordée aux technologies à double usage, et un processus d'acquisition plus intégré devrait être promu, accordant la priorité aux munitions et au développement de catalyseurs stratégiques tels que les capacités cybernétiques et spatiales.

Une approche politique industrielle et militaire globale fournirait à Berlin et à Rome un terrain d'entente propice à l'amélioration de leur réponse stratégique à la crise qui sévit en Ukraine. L'Italie et l'Allemagne devraient s'efforcer de combler les lacunes de leurs forces armées respectives ; il serait également essentiel d'investir davantage dans les technologies duales telles que les capacités spatiales et la cyberguerre, ainsi que dans d'autres domaines traditionnels.

Les deux pays devraient également s'engager dans des acquisitions conjointes, le seul moyen de préserver et de renforcer la base industrielle et technologique de défense de l'Europe (BITDE) face à une augmentation sans précédent de la demande de biens de défense. L'émoi suscité en France et en Italie par l'initiative européenne Sky Shield, dirigée par l'Allemagne et qui semble favoriser les systèmes de défense antimissile terrestres de fabrication américaine et israélienne au détriment de leurs équivalents européens, est révélateur : en cas d'urgence, il existe actuellement quelques partenaires commerciaux possibles qui pourraient être associés aux achats sans compromettre les plans de développement à moyen et à long terme.

Par conséquent, une coopération renforcée dans le domaine des marchés publics permettrait d'établir des communications plus transparentes avec les partenaires internationaux, favorisant ainsi l'excellence des deux industries nationales sans encourager des impulsions protectionnistes qui gaspillent les ressources ou l'efficacité sur des projets à court terme.

Une approche holistique des dépenses, visant à favoriser la complémentarité et à récompenser l'excellence des petites et moyennes entreprises, serait bénéfique pour la plupart des secteurs industriels, compte tenu du nombre important de domaines d'investissement potentiels. L'Italie et l'Allemagne comptent un grand nombre de petites et moyennes entreprises (PME) dans l'industrie de la défense, et ces entreprises détiennent souvent les clés de l'avantage concurrentiel des deux pays dans des secteurs tels que la technologie des capteurs, la guerre électronique et la cybernétique. Les deux pays ont tout intérêt à influencer les programmes européens, tels que le FED, afin de stimuler de manière plus efficace l'innovation au sein de leurs écosystèmes de défense respectifs.

De même, les deux pays devraient créer des synergies au sein des initiatives financées par le FED. L'Italie et l'Allemagne collaborent déjà dans le cadre du programme européen de systèmes d'aéronefs téléguidés de moyenne altitude et de longue endurance (MALE RPAS), un projet PESCO cofinancé par le FED et géré par l'OCCAR, dont l'objectif est de doter l'Europe d'un système moderne et compétitif de renseignement, de surveillance et de reconnaissance (ISR). Il est intéressant de noter que les deux pays partagent les mêmes préoccupations quant à l'utilisation de drones armés, même si l'Italie a décidé d'armer ses drones sans le débat parlementaire et public qui a duré des décennies et qui a marqué la décision de l'Allemagne d'équiper ses propres drones Heron TP d'armes. De plus, Rome et Berlin font preuve d'une extrême prudence en matière d'automatisation, et les interlocuteurs militaires des deux pays soulignent l'importance de maintenir un rôle humain dans le processus.

L'espace est un autre domaine de coopération potentielle. La protection des ressources italiennes (défense contre les attaques cinétiques et les cybermenaces) figure en bonne place dans la stratégie nationale de sécurité spatiale 2019 de Rome. La coopération avec Berlin pourrait renforcer les complémentarités dans les secteurs à forte composante électronique. Les deux nations travaillent conjointement sur des outils stratégiques dans le cadre de la défense des actifs spatiaux (DoSA), une initiative de la PESCO dont l'objectif est de fournir une formation aux opérations militaires spatiales, à la résilience spatiale et à l'accès à l'espace et aux opérations dans l'espace. Ces deux projets - qui ont manifestement débuté avant l'éclatement de la guerre en Ukraine - sont évidemment liés aux défis de défense auxquels l'Europe, et donc les deux pays, seront confrontés dans un avenir proche.

La coopération est également possible dans le domaine de l'électronique, qui implique des capacités interdomaines à double usage pour le secteur civil. À cet égard, l'acquisition par Leonardo de l'entreprise allemande Hensoldt est encourageante, car elle pourrait faciliter la réalisation d'économies d'échelle dans ce domaine et ouvrir la voie à de nouvelles collaborations dans d'autres industries. Un soutien réciproque pourrait notamment être envisagé dans les domaines de l'avionique, de l'association homme-machine et des technologies de combat en nuage. Étant donné la décision de l'Allemagne d'acheter des avions multirôles F-35 pour remplacer sa flotte vieillissante de Tornado, Berlin pourrait grandement bénéficier des relations spéciales de Rome avec les industries aérospatiales américaine et britannique, ainsi que de son expérience dans le programme F-35 grâce à l'installation de production de Cameri.

Un autre domaine qui requiert un renforcement de la coopération est celui des technologies sous-marines. Les entreprises italiennes et allemandes collaborent déjà dans ce domaine, et la réalisation du sous-marin U212 NFS illustre les résultats remarquables que l'on peut obtenir en travaillant ensemble. La coopération entre Fincantieri et ThyssenKrupp pourrait également être intensifiée, étant donné l'intérêt croissant pour les environnements sous-marins et la recherche sur les véhicules sous-marins autonomes (UUV). L'Italie a depuis longtemps la nécessité de protéger ses infrastructures critiques situées dans les fonds marins du bassin méditerranéen, ce qui en fait un partenaire attrayant pour l'Allemagne, qui est particulièrement préoccupée par le risque de sabotage du Nord Stream. La création de la Cellule de protection des infrastructures sous-marines critiques de l'OTAN, sous la direction de l'Allemagne, pourrait offrir de nouvelles opportunités de coopération bilatérale et multilatérale dans ce domaine.

L'Allemagne et l'Italie devraient également intensifier leur collaboration dans le domaine des systèmes terrestres, notamment des chars et des véhicules mécanisés. L'Allemagne est un leader européen dans ce domaine, tandis que l'Italie a acquis une expertise positive avec le Centauro et possède un créneau non négligeable dans la fabrication de tourelles. Le défi consistera à faciliter la participation de l'Italie au projet Main Ground Combat System (MGCS), géré par le consortium franco-allemand KNDS. Dans une perspective allemande, le MGCS est censé favoriser à long terme une consolidation des technologies et de la production de systèmes terrestres à l'échelle européenne. La contribution de l'Italie, en rejoignant le consortium et en le transformant en une véritable initiative européenne, serait particulièrement opportune, compte tenu du besoin urgent de moderniser la flotte blindée italienne, ainsi que d'accroître les capacités de production globales de l'Europe et de répondre à la demande croissante de chars sur le continent. Par ailleurs, l'Italie étudie actuellement les possibilités de créer un groupe de travail sur les chars de combat, ainsi qu'un nouveau centre dédié aux systèmes terrestres, dans le but de rationaliser la chaîne d'approvisionnement industrielle actuelle et de développer un successeur au véhicule de combat d'infanterie (VCI) Dardo. La proposition de Rheinmetall de produire son nouveau VCI Lynx en partenariat avec des entreprises italiennes sur le territoire national devrait être examinée attentivement afin de favoriser les économies d'échelle indispensables dans ce domaine.

Un autre domaine de coopération bilatérale qui pourrait intéresser Berlin est un partenariat visant à soutenir sa décision de rendre la Bundeswehr plus écologique. L'Allemagne a déjà démontré une prise de conscience croissante de l'impact de ses activités militaires sur l'environnement. Cette corrélation est reconnue tant par l'OTAN que par l'UE, et elle est considérée comme particulièrement importante dans trois domaines prioritaires (classés par ordre d'importance décroissante) : la pollution statique résultant des casernes et autres infrastructures de défense, la pollution générée par les systèmes militaires eux-mêmes et la mobilité militaire, ainsi que la dispersion de munitions ou d'autres déchets, en particulier en milieu marin.

Quant à l'Italie, elle a déjà élaboré une stratégie pour faire face au dilemme entre défense et transition écologique. Cette stratégie comprend principalement un plan visant à contrôler l'approvisionnement énergétique de toutes les installations militaires sur le territoire italien, à rénover les infrastructures essentielles liées à la défense et à renforcer la durabilité de la mobilité militaire. La recherche de sources d'énergie alternatives pour les forces armées, telles que les panneaux solaires, pourrait réduire la dépendance des bases opérationnelles avancées à l'égard des circuits pétroliers, qui sont particulièrement vulnérables aux attaques de guérilla lorsqu'ils sont déployés dans des zones contestées.

Conclusions et perspectives

La réalisation de la "Zeitenwende" s'avère difficile pour l'Allemagne, tandis que l'Italie doit encore démontrer qu'elle reconnaît l'urgence d'un changement de cap en matière de dépenses en défense. Dans cette situation, la coopération entre les deux États peut contribuer à atténuer le fardeau imposé par les changements radicaux que les deux pays devront mettre en œuvre dans leurs politiques de défense. Bien que les budgets de défense des deux pays soient en augmentation, cette mesure, bien qu'elle soit nécessaire après une longue période de sous-financement des forces armées respectives, comporte également certains risques. Le principal danger réside dans le fait que Berlin et Rome pourraient utiliser le concept d'autonomie stratégique européenne pour apaiser les champions industriels nationaux plutôt que de mettre en œuvre des plans visant à renforcer les initiatives de défense de l'UE. Malgré quelques signaux positifs, il reste incertain quelle part du fonds spécial allemand de 100 milliards d'euros sera investie dans des projets d'armement stratégique multinationaux. Des risques similaires existent en Italie, qui a un besoin criant de reconstituer ses stocks après les récentes livraisons à l'Ukraine.

L'engagement véritable des deux nations envers l'Europe devrait inévitablement se traduire par des efforts conjoints, en commençant par le progrès technologique et industriel. L'Italie et l'Allemagne ont déclaré leur volonté d'augmenter leurs dépenses de défense à 2% du PIB, conformément à l'accord conclu lors du sommet de l'OTAN de 2014 au Pays de Galles. Cependant, cette limite, qui est devenue un point de départ plutôt qu'un plafond pour de nombreux pays de l'Alliance depuis le 24 février 2022, ne garantit pas nécessairement l'amélioration du profil de défense de l'UE. Au contraire, des augmentations nationales des dépenses de défense non coordonnées peuvent paradoxalement nuire à l'autonomie stratégique de l'UE. Suite à l'invasion de l'Ukraine par la Russie, le besoin impérieux de nombreux pays de l'UE d'acquérir ou de moderniser des armements a un impact négatif sur la base industrielle européenne. À l'avenir, les pays enclins à coopérer, tels que l'Allemagne et l'Italie, devraient maximiser le potentiel des synergies stratégiques, industrielles et culturelles dans le secteur de la défense. Cette coopération devrait débuter par un effort bilatéral dans le cadre du futur plan d'action italo-allemand et, dans la mesure du possible, se concrétiser par des initiatives bilatérales dans l'industrie de la défense. Lancer des projets pragmatiques et générer des réalités industrielles et politiques est la méthode la plus efficace pour faire progresser l'intégration européenne. Il est plus facile d'y parvenir en commençant par une perspective bilatérale tout en restant ouvert à la participation éventuelle d'autres nations de l'UE.