Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

С 1999 года Китай выражает готовность подписать Бангкокский договор и является единственным государством, обладающим ядерным оружием, готовым сделать это без оговорок. В этом длинном чтении рассматриваются стратегические соображения Китая, лежащие в основе этой позиции.

Введение

Договор о безъядерной зоне в юго-восточной Азии (SEANWFZ), или Бангкокский договор, была подписан 15 декабря 1995 года десятью государствами Юго-Восточной Азии и вступил в силу 28 марта 1997 года. При этом государства-участники Договора обязуются обеспечивать использование атомной энергии в мирных целях, а не разрабатывать или приобретать ядерное оружие, испытывать ядерные взрывные устройства или сбрасывать радиоактивные отходы в пределах зоны. Договор включает Протокол, открытый для присоединения пяти признанных государств, обладающих ядерным оружием (NWS или P5), а именно Китая, Франции, России, Соединенного Королевства (Великобритания) и Соединенных Штатов (США), чья поддержка и признание имеют решающее значение для эффективности SEANWFZ. Присоединение государств, обладающих ядерным оружием, к Протоколу повлечет за собой их обязательство соблюдать Договор, воздерживаться от действий, которые могут нарушить Договор, и предоставлять негативные гарантии безопасности (НГБ), т. е. не применять ядерное оружие и не угрожать его применением против государств-участников Бангкокского договора и внутри зоны.

SEANWFZ является одной из пяти зон, свободных от ядерного оружия (ЗСЯО), которые рассматриваются как обеспечивающие «региональный путь» к конечной цели мира, свободного от ядерного оружия. SEANWFZ также считался временной мерой для достижения Зоны мира, свободы и нейтралитета 1971 года (ZOPFAN). Возглавляемая Малайзией ZOPFAN стремилась к тому, чтобы Юго-Восточная Азия была «свободной от вмешательства внешних держав в любой форме или манере», но ее реализация была труднодостижимой, учитывая, что Юго-Восточная Азия исторически и географически переплетена со стратегическими интересами крупных держав, и некоторые государства региона по-прежнему поддерживают союзы в сфере безопасности или тесные связи в сфере безопасности с внешними державами. Внеисторический идеализм ZOPFAN был заложен в ключевых положениях SEANWFZ, касающихся его обширного географического охвата и широкого охвата НГБ. Это является основной причиной отсутствия прогресса в том, чтобы заставить P5 — за исключением Китая — подписать свой протокол до сих пор.

Китай был исключением из P5, поскольку он выражал свое намерение подписать Протокол с конца 1990-х годов, вскоре после вступления Договора в силу. С тех пор обстановка в регионе резко ухудшилась из-за усиления стратегической напряженности между США и Китаем. Тем не менее, интерес Китая к Бангкокскому договору остается сильным и, возможно, даже возрос, поскольку он считает себя целью возглавляемой США стратегии «сдерживания, окружения и подавления». В этой перспективе рассматриваются юридические и геополитические сложности Бангкокского договора, которые лежат в основе давней готовности Китая подписать его Протокол в отличие от других государств, обладающих ядерным оружием. В нем утверждается, что, помимо соображений нераспространения, поддержка SEANWFZ служит интересам безопасности Китая в условиях обострения напряженности в его отношениях с США и их союзниками.

Долгий путь до подписания протоколо P5

Государства-участники Бангкокского договора, которые также являются десятью государствами-членами АСЕАН, провели многочисленные консультации с государствами, обладающими ядерным оружием, чтобы убедить последние присоединиться к Протоколу. У государств, обладающих ядерным оружием, есть возражения и озабоченность в отношении некоторых основных положений Договора и Протокола к нему (таблица 1).

• Широкий географический охват

В статье 2 Бангкокского договора говорится, что Договор и Протокол к нему применяются к территориям, исключительным экономическим зонам (ИЭЗ) и континентальным шельфам (КШ) его государств-участников. Включение ИЭЗ и КШ является уникальной особенностью Бангкокского договора, которая превышает стандартный охват только территорий, как в других ЗСЯО. Он также выходит за рамки Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года (Морская конвенция), которая устанавливает суверенные права прибрежного государства только в отношении живых и неживых ресурсов в его ИЭЗ и КШ. Правовой режим ИЭЗ и КШ в рамках Морской конвенции представляет собой тонкий баланс между правами прибрежных государств и свободами государств-пользователей океана. Это остается предметом разногласий между большинством членов ООН, считающих, что все государства имеют право проводить военные операции в любой ИЭЗ, и меньшинством из примерно 20 государств (включая Китай и некоторые государства Юго-Восточной Азии, такие как Индонезия, Малайзия и Таиланд), которые налагают ограничения на военные действия иностранных держав в своей ИЭЗ. Включение ИЭЗ и КШ в географический охват Бангкокского договора еще более проблематично из-за неурегулированных конкурирующих территориальных и морских претензий в Южно-Китайском море (ЮКМ) между некоторыми государствами Юго-Восточной Азии и Китаем.

• Посещение портов и транзитные права

Статья 3.2 Договора запрещает государству-участнику разрабатывать, производить, обладать, контролировать, размещать, перевозить, испытывать или применять ядерное оружие. США, Великобритания и Франция утверждают, что существует противоречие между этой статьей и статьей 7 о прерогативе государства-участника разрешать посещение иностранными морскими/воздушными судами своих портов/аэродромов или их транзит в своих территориальных водах. Эти государства, обладающие ядерным оружием, хотят гарантировать, что Договор не будет нарушать их права посещения портов и транзита в регионе (поскольку эти государства, обладающие ядерным оружием, придерживаются политики «не подтверждать и не отрицать» наличие ядерного оружия в данном месте, нельзя полностью исключить возможность, что их суда/самолеты, посещающие/транзитирующие регион, являются ядерными). Они настаивают на разъяснении, чтобы обеспечить приоритет статьи 7 над статьей 3.2.

• Обширные негативные гарантии безопасности

Пункт НГБ в Протоколе Бангкокского договора требует, чтобы государства, обладающие ядерным оружием, обязались не применять или угрожать применением ядерного оружия против любого государства-участника Бангкокского договора, а также не применять или угрожать применением ядерного оружия в пределах зоны. Последняя часть — «внутри зоны» — является проблематичной для NWS на двух уровнях. Во-первых, географическое применение Бангкокского договора не только обширно (включая ИЭЗ и КШ ее государств-участников), но и неопределенно (из-за территориальных и морских споров в ЮКМ). Во-вторых, это означало бы, что государство, обладающее ядерным оружием, не может применять ядерное оружие против другого государства, обладающего ядерным оружием, в пределах этой обширной и неопределенной зоны и не может применять ядерное оружие из этой обширной и неопределенной зоны против целей за пределами этой зоны. Это выходит далеко за рамки НГБ, которые NWS традиционно распространяются на другие безъядерные зоны, что ограничивается неприменением или угрозой применения ядерного оружия против территорий зональных стран.

• Суверенитет и морские интересы Китая

В отличие от Франции, России, Великобритании и США (P4), Китай редко высказывает свою позицию по вышеупомянутым нерешенным вопросам. Единственная заявленная Китаем озабоченность в отношении Бангкокского договора заключается в том, что Договор и Протокол к нему могут противоречить или подрывать его территориальные и морские права и интересы в ЮКМ. Чтобы решить эту проблему, в ходе консультаций в 2010-2012 годах государства-участники Бангкокского договора и Китай договорились о том, что они подпишут Меморандум о взаимопонимании (МоВ), в котором говорится, что Договор и Протокол к нему не затрагивают их соответствующие территории, ИЭЗ и КШ.

Таблица 1: Нерешенные вопросы, связанные с присоединением NWS к протоколу Бангкокского договора

Источник: Автор

Несмотря на несколько консультаций между государствами-участниками Бангкокского договора и группой «пятерки», проведенных в конце 1990-х и начале 2000-х годов, эти нерешенные вопросы не были решены, и этот вопрос был отложен на второй план. В 2010-2011 годах импульс к подписанию Протокола «пятеркой» возобновился, отчасти из-за важности, которую администрация Обамы придавала укреплению международного режима нераспространения. Для решения нерешенных вопросов государства-участники Бангкокского договора и Группа «пятерки» согласовали пересмотренный Протокол о том, что: (1) в ИЭЗ и КШ государств-участников Бангкокского договора, «пятерка» должна соблюдать только статью 3.3 Договора, запрещающую сброс радиоактивных материалов/отходов; (2) государства-участники Бангкокского договора сохраняют за собой прерогативу разрешать посещение портов и транзит иностранных судов/самолетов в соответствии со статьей 7; и (3) обязательство НГБ P5 ограничивается неприменением или угрозой применения ядерного оружия против государств-участников SEANWFZ.

Запланированное подписание пересмотренного Протокола группой P5 в июле 2012 г. было отложено из-за оговорок, сделанных в одиннадцатый час Францией, Россией и Великобританией. Некоторые оговорки Франции или Великобритании гласят, что присоединение к Протоколу не должно наносить ущерба праву государства, обладающего ядерным оружием, на самооборону; государство, обладающее ядерным оружием, может отозвать/пересмотреть свои обязательства по отношению к государству-участнику Бангкокского договора, которое перестает быть участником ДНЯО, или нарушает свои обязательства по нераспространению по Бангкокскому договору, или разрабатывает другое оружие массового уничтожения. Наиболее спорная оговорка была сделана Россией, которая заявила, что не будет считать себя связанной Протоколом, если государство Юго-Восточной Азии допустит иностранные корабли/самолеты, несущие ядерное оружие, в свои территориальные воды/воздушное пространство или зайдет в свои порты/аэродромы. Учитывая политику некоторых государств, обладающих ядерным оружием, в отношении «не подтверждения и не отрицания», российская оговорка окажет чрезмерное давление на государства-участники Бангкокского договора и поставит под сомнение их прерогативу осуществлять свои права в соответствии со статьей 7. Из-за возражений некоторых государств-участников Бангкокского договора против некоторых или всех этих оговорок, Присоединение P5 к Протоколу было приостановлено, и с 2012 года этот вопрос находится в паузе.

Позиция и интерес китая в отношении Бангкокского договора

Готовность Китая подписать Протокол является давней позицией, которая была зарегистрирована еще в 1999 году. Пекин неоднократно указывал, что он готов стать первым государством, обладающим ядерным оружием, которое подпишет Протокол, и сделает это без оговорок. Намерения Китая были подтверждены министром иностранных дел Китая Цинь Ганем во время его встречи с генеральным секретарем АСЕАН в марте 2023 года. В этой статье утверждается, что Китай придерживается благоприятного подхода к Бангкокскому договору, поскольку Договор соответствует его ядерной доктрине и стратегии национальной безопасности, и присоединение к Протоколу может принести Китаю как геостратегические, так и дипломатические дивиденды.

Политика Китая не использовать первым

Ядерная доктрина Китая развивалась в соответствии с его растущим ядерным потенциалом и изменениями в его внешней среде безопасности. Тем не менее, он по-прежнему сохраняет позицию самообороны и политику безусловного неприменения первым ядерного оружия, что подтверждается в Белой книге по обороне Китая 2019 года: «Китай всегда привержен ядерной политике неприменения ядерного оружия первым в любое время и при любых обстоятельствах, а также безоговорочному неприменению или угрожанию применения ядерного оружия против государств, не обладающих ядерным оружием, или зон, свободных от ядерного оружия (курсив наш)» . К чести Китая, это единственная страна P5, поддерживающая безоговорочную политику Неприменения первым, что делает китайскую ядерную доктрину менее агрессивной, чем у других государств, обладающих ядерным оружием. Поскольку обязательства НГБ Китая в отношении стран Юго-Восточной Азии находятся в пределах его политики в отношении Неприменения первым, его присоединение к Протоколу является более простым, чем присоединение P4.

Ядерные силы морского базирования Китая

Ядерная политика самозащиты Китая направлена на поддержание «бережливого и эффективного» ядерного сдерживания, основанного на выживании при первом ударе и возможностях нанесения второго удара. В ядерной триаде NWS, т. е. ядерных ракет наземного базирования, стратегических бомбардировщиков и подводных лодок атомных с ракетами баллистическмми (ПЛАРБ), ПЛАРБ считаются «главным гарантом возможностей второго удара» с учетом их преимуществ в малозаметности и живучести. Тем не менее, шумность является ахиллесовой пятой китайских ПЛАРБ — от Type 092 класса Xia в 1970-1990-х годах до более нового класса Type 094 Jin — что делает их уязвимыми для противолодочной войны и ограничивает их способность перемещаться далеко за пределы китайских берегов. Следует отметить, что китайский подводный флот базируется на военно-морской базе Юйлинь на острове Хайнань в ЮКМ; учитывая его обширные претензии в ЮКМ, Китай мог бы оправдать присутствие и операции своих ПЛАРБ в этих водах тем, что они вполне подпадают под его суверенитет и юрисдикцию. Между тем, если бы P4 соблюдали обширный географический охват Бангкокского договора и обширные НГБ в первоначальном Протоколе — что крайне маловероятно, если не невозможно — это значительно подорвало бы развертывание их ядерных средств — особенно ПЛАРБ — на большом участке морской территории в южных окрестностях Китая, что, в свою очередь, повысит стратегическую безопасность Китая и защиту его сил ядерного сдерживания морского базирования.

Стратегия Китая по предотвращению доступа/отказу в зоне

Поддержка Китаем Бангкокского договора основывается на стратегической оценке того, что такая расширенная зона — если она будет реализована — будет способствовать стратегии страны по системе блокировки доступа в зону (A2/AD), которая направлена на то, чтобы воспрепятствовать проецированию военной мощи превосходящих противников по соседству с Китаем. Помимо инвестиций в противокорабельное, противовоздушное, противоракетное и противолодочное вооружение для своей системы A2/AD, Китай также способствовал региональным договоренностям и соглашениям, которые можно было бы использовать для делегитимации или дискредитации военного присутствия иностранных держав в регионе. К ним относятся Бангкокский договор, а также предложение Китая о заключении договора о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве с АСЕАН, попытка Китая воспрепятствовать проведению странами Юго-Восточной Азии военных учений с иностранными державами посредством кодекса поведения в ЮКМ, и его недавняя Инициатива глобальной безопасности, включающая концепцию «неделимой безопасности».

Суверенитет и морские претензии Китая в ЮКМ

Теоретически, если все государства, обладающие ядерным оружием, присоединятся к Протоколу Бангкокского договора, они будут связаны одними и теми же содержащимися в нем юридическими обязательствами. Однако эффект стратегической безопасности для P4 и Китая будет существенно различаться, поскольку только последний находится в регионе. В то время как P4 обеспокоены неопределенным географическим охватом зоны из-за продолжающихся территориальных и морских споров в ЮКМ, такая двусмысленность может работать на пользу Китаю. Китай имеет чрезмерный суверенитет и морские претензии в пределах своей линии девяти пунктов, которая охватывает около 90% ЮКМ. Сфера действия претензий Китая была расширена за счет его концепции «Четыре Ша», в соответствии с которой Китай утверждает все морские зоны, включая внутренние воды, территориальные воды, прилежащую зону, ИЭЗ и КШ, на основе так называемых «четырех отдаленных архипелагов» в ЮКМ (Pratas, Paracels, Spratlys и Macclesfield Bank), что ему не разрешено делать в соответствии с Морской конвенцией как континентальному государству. Китай потребовал подписания Меморандума о взаимопонимании, чтобы гарантировать, что ни Договор, ни Протокол не затрагивают его территорию и морские права. Это эффективно гарантировало бы Китаю свободу действий в определении географического охвата Бангкокского договора гибким и избирательным образом, который наилучшим образом отвечает его интересам. Например, Китай может оспорить развертывание ядерных сил других ядерных вооружений в зоне как нарушение Бангкокского договора, но он может оправдать присутствие своих ядерных активов в зоне на том основании, что такое развертывание происходит в пределах (заявленной) территории и юрисдикции Китая.

Дискурс государства, ответственного за ядерное оружие

Поскольку Франция, Россия, Великобритания и США не принимают исключительных условий Бангкокского договора и его первоначального Протокола, касающихся включения ИЭЗ и КШ, а также обязательства НГБ в пределах зоны, Бангкокский договор не имеет юридической силы, препятствующей развертыванию этими странами своих ядерных активов в региональных водах за пределами территорий государств-участников. Однако, сигнализируя о своей готовности подписать Протокол первым и без оговорок, Китай может превратить Бангкокский договор в дискурсивное и политическое оружие, чтобы позиционировать себя как ответственную ядерную державу и претендовать на моральное превосходство в критике ядерной политики США и их союзников, а также их ядерных активов в региональных водах.

Таким образом, Бангкокский договор и заинтересованность Китая в подписании Протокола к нему приобрели большую значимость в региональной дипломатии Китая после запуска в 2021 году трехстороннего партнерства в области безопасности Австралии, Великобритании и США (AUKUS), целью которого является предоставление Австралии ядерных (но с обычным вооружением) ударных подводных лодок. Китайское правительство считает, что AUKUS «сформирует подводное военное окружение против Китая». Он также утверждал, что AUKUS нарушает режим ядерного нераспространения, и призывал зоны Бангкокского договора критиковать сделку. В марте 2023 года официальный представитель министерства иностранных дел Китая заявил, что AUKUS «подрывает усилия стран АСЕАН по созданию Бангкокского договора и серьезно подрывает архитектуру регионального сотрудничества в Восточной Азии, ориентированную на АСЕАН». В китайских комментариях говорится, что готовность Китая подписать Протокол является проявлением его «должной ответственности как крупной державы, стремящейся к мирному развитию», и противопоставляет его позицию «безответственному поведению стран AUKUS».

Заключение

Государства-участники Бангкокского договора придерживаются давней позиции, согласно которой все нерешенные вопросы с государствами, обладающими ядерным оружием, должны быть решены в рамках «комплексной сделки», чтобы обеспечить их одновременное присоединение к Протоколу. Таким образом, Китай не может подписать Протокол, несмотря на явно выраженное намерение сделать это на протяжении десятилетий. Однако быстро ухудшающаяся глобальная стратегическая обстановка может потребовать переосмысления государствами-участниками Бангкокского договора «комплексной сделки». США и Россия — две крупнейшие ядерные державы — предприняли шаги, чтобы отказаться от своих обязательств по контролю над вооружениями, включая выход США из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД) и приостановку Россией своего участия в New START. Ближе к Восточной Азии набирает обороты гонка за развитием ядерного потенциала. Китай расширяет и модернизирует свой ядерный арсенал и к 2030-м годам может стать ядерным конкурентом США и России, согласно Обзору ядерной политики США за 2022 год. Выход Америки из ДРСМД вызывает опасения, что Вашингтон может разместить баллистические и крылатые ракеты малой дальности в Азии. Азиатские союзники США, хотя и не спешат разрабатывать ядерное оружие, перевооружаются, чтобы справиться с ядерными угрозами (Австралия — с атомными ударными подводными лодками, Япония — с возможностями контрудара, а Южная Корея — с баллистическими ракетами подводных лодок и публичным обсуждением необходимости приобретения ядерного оружия). Они также стремятся укрепить американский зонтик ядерного сдерживания в регионе. Самое зловещее то, что ядерный шантаж России в ее войне против Украины подчеркивает уязвимость государств, не обладающих ядерным оружием, перед лицом запугивания со стороны великих держав.

На этом фоне — и с дипломатической активностью Китая — государства-участники Бангкокского договора могут отказаться от подхода «пакетной сделки», чтобы проложить путь для присоединения Китая к Протоколу. В конце концов, это обычная практика, когда NWS присоединяются к протоколам других безъядерных зон в разные моменты времени. Помимо НГБ Китая, на которые уже распространяется его политика Неприменения первым, присоединение Китая добавит юридическую гарантию того, что он не будет сбрасывать радиоактивные отходы в зону, окажет политическое давление на другие государства, обладающие ядерным оружием, чтобы они последовали их примеру, и повысит авторитет Бангкокского договора в то время, когда «риск применения ядерного оружия выше, чем когда-либо со времен холодной войны».

Тем не менее, присоединение Китая вызовет ряд юридических и политических вопросов для государств-участников Бангкокского договора. Во-первых, должен ли Китай подписать первоначальный протокол или пересмотренный протокол? Поскольку первоначальный вариант не подходит для остальных государств, обладающих ядерным оружием, использование пересмотренного Протокола сведет к минимуму юридические осложнения, когда государства-участники Бангкокского договора будут проводить с ними повторные переговоры в будущем. Также важно обдумать последствия вышеупомянутого Меморандума о взаимопонимании, который предоставит Китаю свободу действий в определении географического охвата Бангкокского договора таким образом, который отвечает его интересам, возможно, за счет интересов государств-участников Бангкокского договора и других государств, обладающих ядерным оружием. И последнее, но не менее важное: присоединение Китая к Протоколу станет стратегической и дипломатической победой Пекина в его неустанном стремлении вытеснить внешнюю военную мощь из региона. В конечном счете Китай ценит Бангкокский договор не только потому, что это региональный режим нераспространения как таковой, но и потому, что его условия служат стратегической безопасности Китая, дискредитируя передовое развертывание ядерного оружия иностранными державами в непосредственной близости от Китая. Теперь, как и прежде, государства-участники Бангкокского договора по-прежнему сталкиваются с пропастью между их стремлением к освобождению от ядерного оружия и их интересами безопасности из-за баланса сил в регионе. Это проблема не только стратегической непоследовательности между самими государствами-участниками, но и их существенных разногласий с государствами, обладающими ядерным оружием.