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Zusammenfassung

Der NATO-Gipfel, der vom 11. bis 12. Juli 2023 in Vilnius stattfindet, ist ein weiterer Schritt zur Vertiefung der Beziehungen zwischen der Ukraine und dem kollektiven Westen. In Verbindung mit dem wiederbelebten Erweiterungsprozess der EU wächst die Tendenz zu der Annahme, dass Washington und Brüssel die Bedingungen für die europäische Sicherheitsordnung ohne Mitwirkung Moskaus festlegen können – oder sogar müssen. In einer Welt der "Megaregionen" und konkurrierenden Visionen der internationalen Ordnung bleibt kooperative Sicherheit jedoch wichtig, wenn die EU ein gewisses Maß an regelbasierter Ordnung in dem Raum, der Europa mit Eurasien verbindet, retten will. Als erste Schritte in diese Richtung sollte sich die EU dafür einsetzen, dass die OSZE funktionsfähig bleibt, einen begrenzten Dialog mit Weißrussland über Rüstungskontrolle aufnehmen und sich eine Zukunft für die Europäische Politische Gemeinschaft vorstellen, die eines Tages Russland einschließt. Dieses Papier wurde im Rahmen des CEPS-Projekts "Mega-Regionen und europäische Sicherheit" veröffentlicht. Zwei höchst umstrittene Punkte stehen im Mittelpunkt unserer Bewertung – die Änderungen von Artikel 66a in Bezug auf künftige Strompreiskrisen und der Rückgriff auf inframarginale Erlösobergrenzen. Die Bedeutung der Bilder war unübersehbar. Ende März dieses Jahres besuchte der chinesische Präsident Xi Jinping seinen Amtskollegen Wladimir Putin in Moskau, während der japanische Premierminister Fumio Kishida den Präsidenten Wolodymyr Zelenski in Kiew besuchte. Obwohl sie an fast entgegengesetzten Enden des eurasischen Superkontinents liegen, zeigten die Besuche der Führer der beiden größten asiatischen Volkswirtschaften bei den Kriegsparteien eines europäischen Konflikts, wie sehr die Sicherheitsdynamik der beiden Schauplätze miteinander verwoben ist. Jahrhundert Opfer des japanischen Imperialismus war, demonstrierte seine strategische Partnerschaft mit einem Land, das nur ein Jahr zuvor einen Akt unprovozierter Aggression gegen seinen Nachbarn begangen hatte, während Japans Regierungschef sich mit dem Opfer solidarisch zeigte. Die Tatsache, dass Peking sein Bündnis mit Moskau trotz dessen ungeheuerlicher Verletzung des Völkerrechts und der internationalen Normen im Namen des Anti-Hegemonismus weiter ausbaut, offenbart die komplexen und sich verändernden Muster der internationalen Ordnung in der heutigen Welt. Die zunehmende Integration des paneurasischen Sicherheitsraums in Verbindung mit einem differenzierten Verständnis der gegenwärtigen (und gemischten) Grundlagen der internationalen Ordnung macht deutlich, in welchem Ausmaß Europas eigene Sicherheitsordnung nicht nur von der Fähigkeit der EU abhängen wird, ihre eigene Widerstandsfähigkeit unter Beweis zu stellen, sondern auch von ihrer Fähigkeit, neue Instrumente und Ansätze zu entwickeln, die es ihr ermöglichen, über ihre eigene normative Umlaufbahn hinaus in einen normativ vielfältigeren "eurasischen" Raum hineinzugreifen. Entgegen der Vorstellung, dass Russland Europa "verlässt", wird die EU nur dann in der Lage sein, mit der normativen Anfechtung und der politischen Vielfalt, die für kontinentale Angelegenheiten charakteristisch sind, umzugehen, wenn sie den europäisch-eurasischen Raum von Lissabon bis Wladiwostok als ein einziges gesamteuropäisches Sicherheitssystem begreift.

Zwei wichtige Trends

Die Rückkehr des Wettbewerbs zwischen den Großmächten hat spürbare Auswirkungen auf verschiedene politische Bereiche wie Handelsregeln, Lieferketten, technologische Beschränkungen, Zugang zu wichtigen Mineralien und die künftige Gestaltung der Globalisierung im Allgemeinen. Die Auswirkungen sind auch im Inland zu spüren, wo sowohl demokratische als auch autoritäre Staaten versuchen, den Informationsraum zu gestalten, und sich mit einer wachsenden nationalistischen Stimmung auseinandersetzen müssen. Betrachtet man jedoch die Makroebene, so zeichnen sich zwei große Trends ab – ein geopolitischer und ein normativer Trend.

Geopolitik: Der Aufstieg der Mega-Regionen

Der geopolitische Trend, der traditionell als Schnittpunkt von Machtpolitik und Geografie definiert wird, ist die Bildung von "Megaregionen" in der östlichen Hemisphäre, dem kontinentalen Eurasien und dem maritimen Indopazifik. Diese Räume sind zwar zu groß und vielfältig, um als "Regionen" im üblichen Sinne identifizierbar zu sein, doch ihre diskursive Anziehungskraft erlaubt es ihnen, strategische Debatten zu prägen, unabhängig davon, wie integriert sie in wirtschaftlicher oder gesellschaftlicher Hinsicht sind. Im Gegensatz zur Konsolidierung der westlichen Hemisphäre unter einem einzigen Hegemon sind diese Megaregionen polyzentrisch, was auf eine komplizierte Landschaft hindeutet, die es zu navigieren gilt. Der indo-pazifische Raum ist gekennzeichnet durch eine Verschärfung des amerikanisch-chinesischen Pattes, aber auch durch das Fortbestehen einer mehr oder weniger starken Blockfreiheit wichtiger Akteure wie Indien und ASEAN. Die strategische Bedeutung der Megaregion für die EU ergibt sich nicht nur aus dem beträchtlichen Anteil des Handels, der über den Indopazifik abgewickelt wird, sondern auch aus der Tatsache, dass die EU-Mitgliedstaaten unter dem Druck ihrer wachsenden sicherheitspolitischen Abhängigkeit von den Vereinigten Staaten stehen, auch wenn sich der Schwerpunkt Washingtons in den letzten Jahren eindeutig nach Asien verlagert hat. Der eurasische Raum verbindet Europa mit Asien durch wachsende Handelsbeziehungen und Konnektivität, aber auch durch strategische Interaktionen wie das chinesisch-russische Bündnis und die Verbindungen der Türkei mit Zentralasien. Obwohl China in Europa in Bezug auf Technologie, Handelsbeziehungen und Hafenbesitz bereits sehr präsent ist, könnten die Fragen im Zusammenhang mit einem Waffenstillstand und dem Wiederaufbau der Ukraine auch ein wachsendes Profil Pekings bei der Gestaltung der künftigen europäischen Sicherheitsordnung vorhersagen. Auch wenn viel davon abhängt, inwieweit die USA und die EU einwilligen, kann sich Chinas Rolle auf begrenzte finanzielle Beiträge zum Wiederaufbau der Nachkriegs-Ukraine beschränken, oder sie kann so weit gehen, dass es eine direkte Rolle dabei spielt, die Waffen schweigen zu lassen. Letzteres könnte beispielsweise ein chinesisches Versprechen beinhalten, seinen Einfluss auf den Kreml geltend zu machen, um eine erneute Invasion in der Ukraine zu verhindern, im Gegenzug für eine westliche Verpflichtung, Kiew davon abzuhalten, seine verlorenen Gebiete militärisch zurückzuerobern. Angesichts der wachsenden Abhängigkeit Russlands von China scheint die europäische Sicherheit nun unauslöschlich mit eurasischen – und nicht nur transatlantischen oder euro-atlantischen – Merkmalen durchdrungen zu sein. Zusätzlich zu den gemeinsamen Herausforderungen und geografischen Phänomenen wie dem Klimawandel und der Öffnung der arktischen Seewege haben die politischen Entwicklungen der letzten Jahre dazu beigetragen, dass die strategischen Schauplätze Europa und Asien zunehmend zu einem vernetzten Sicherheitskomplex zusammenwachsen. Die Verschlechterung der Beziehungen zwischen Russland und dem Westen nach der Euromaidan-Revolution 2013/14 beschleunigte Moskaus bereits angekündigte "Hinwendung zum Osten", während die Invasion in der Ukraine 2022 dafür sorgte, dass diese Hinwendung die Form einer wachsenden Abhängigkeit von China annahm, nachdem Japan und Südkorea Wirtschaftssanktionen verhängt hatten. China ist somit zu einem einflussreichen Akteur im Bereich der europäischen Sicherheit geworden, da es (theoretisch) in der Lage ist, die strategischen Überlegungen des Kremls hinsichtlich des Endspiels des Krieges zu beeinflussen und zum Wiederaufbau der Ukraine beizutragen, sobald neue Sicherheitsgarantien vereinbart worden sind. Chinas wachsende maritime Macht wirkt sich auch auf die Interessen der EU aus, und zwar nicht nur in Handelsfragen, sondern auch im Bereich des Völkerrechts, indem sie die künftige Gestaltung der globalen Gemeingüter in Frage stellt. Ein zusätzlicher Faktor, der die beiden Schauplätze miteinander verbindet, ist die Tatsache, dass Europa (und die USA) dem indopazifischen Raum Priorität einräumten: Die EU veröffentlichte ihre indopazifische Strategie fünf Monate vor dem Einmarsch Russlands in der Ukraine. Dies bildete die politische Grundlage dafür, dass die EU weiterhin Wert darauf legte, ihr Profil im indopazifischen Raum zu schärfen, auch wenn der Krieg näher an der Heimat wütete. Und obwohl viele in Europa den von der Biden-Administration betonten binären Rahmen "Demokratie gegen Autokratie" ablehnen, hat die Verbreitung dieser Rhetorik in westlichen Entscheidungskreisen seit Beginn des Krieges den transatlantischen Verbündeten den Rücken gestärkt, damit sie ihren Zwei-Theater-Fokus verstärken.

Normen: eine andere internationale Ordnung?

Der normative Trend betrifft die zunehmende Fähigkeit, zwischen den verschiedenen Ebenen der internationalen Ordnung, in der sich die EU befindet, zu unterscheiden. Die Debatten über die internationale Ordnung haben sich oft auf die sich entwickelnde Machtverteilung konzentriert, wobei verschiedene Analysten behaupten, dass die Welt weitgehend unipolar bleibt, in die Bipolarität kollabiert oder auf dem Weg zur Multipolarität bleibt. Es bleibt jedoch die Frage, wie Begriffe wie die "liberale internationale Ordnung" (LIO) oder die "regelbasierte internationale Ordnung" (RBIO) zu charakterisieren sind, innerhalb derer sich diese Polarität abspielt. Russlands Einmarsch in der Ukraine 2014 und in Syrien 2015, gefolgt vom Aufstieg des Populismus mit dem Brexit-Referendum und der Wahl von Donald Trump 2016, stellten die Zukunft der LIO in Frage. Dies warf grundsätzlichere Fragen zu ihrem tatsächlichen Umfang und ihrer Reichweite auf – ob sie weitgehend auf den Westen beschränkt oder wirklich global ausgerichtet war, ob ihr Schwerpunkt in erster Linie auf der Aufrechterhaltung des Multilateralismus lag oder ob sie auch wertebasierte Komponenten enthielt usw. Angesichts dieser Ereignisse wurde deutlich, dass die "Führungsrolle" des Westens bei der Festlegung der Bedingungen für die internationale Ordnung eine Kernkomponente der LIO als Konzept war. Das russische Vorgehen in den Jahren 2014–15 stellte die Vorstellung, Washington und Brüssel könnten die Normen der europäischen Sicherheit einseitig gestalten, frontal in Frage und beendete das Monopol des Westens auf militärische Interventionen im Nahen und Mittleren Osten nach dem Kalten Krieg. In ähnlicher Weise bedrohte der Aufstieg des Populismus nicht nur die ideologische Hegemonie des Liberalismus in den westlichen Gesellschaften, sondern warf auch die Frage auf, ob die anglo-amerikanischen Mächte, die drei Jahrhunderte lang eine Vormachtstellung innehatten, weiterhin in die Aufrechterhaltung einer Ordnung investieren würden, an deren Schaffung sie maßgeblich beteiligt waren. Eine Definition der LIO, die alle Elemente – sich ausbreitende Institutionen, liberale Werte, offener Handel, westliche Führung und transformative Ambitionen auf globaler Ebene – einbezieht, würde zeigen, dass der Versuch, eine globale LIO zu schaffen, in den frühen 1990er Jahren begann und zum Zeitpunkt der Finanzkrise und der anschließenden Großen Rezession von 2007–09 praktisch gescheitert war. Angesichts der amerikanischen Ursprünge dieser Rezession wurde die akzeptierte Legitimität der wirtschaftlichen Komponente der westlichen Führung in Frage gestellt und ebnete schließlich den Weg für die Erosion des "Hyper-Globalismus" nach dem Kalten Krieg. Die politische Führungsrolle des Westens wurde nach der NATO-Intervention in Libyen im Jahr 2011 noch stärker in Frage gestellt. Einige sahen darin eine Überschreitung des vom UN-Sicherheitsrat erteilten Mandats, das ausschließlich dem Schutz der Zivilbevölkerung diente, und damit eine Vorwegnahme von Putins späterer Rückkehr in die russische Präsidentschaft im Jahr 2012. Da es der LIO nicht gelungen ist, zum Synonym für die globale Ordnung im Allgemeinen zu werden, scheint sie sich heute weitgehend auf den nicht-geografischen Westen zu beschränken, der heute eher die Verteidigung der Demokratie als ihre Verbreitung betont. Die heutige Dualität "Demokratie vs. Autokratie" geht davon aus, dass das erstgenannte Modell seine Langlebigkeit unter Beweis stellen und schließlich unbestrittene Anziehungskraft auf den Rest der Welt ausüben wird, was sich von den aktiven Versuchen unterscheidet, es zu exportieren. Trotz ihrer neutral klingenden Beschreibung als universell akzeptierte globale Ordnung, die auf dem UN-System, multilateralen Institutionen und dem Völkerrecht beruht, ist die RBIO auch als Konzept schwer zu fassen. In einigen Auffassungen besteht sie seit 1945 und hat sich auf die westliche Führung gestützt, um sich selbst zu erhalten, während sie in anderen Auffassungen etwas bleibt, das in neu konzipierten und diskursiv umkämpften strategischen Räumen wie dem "indopazifischen Raum" erst noch geschaffen werden muss. Aus diesem Grund wurde die RBIO auch in einigen Ecken kritisiert, weil sie absichtlich undurchsichtig ist und als bloßer Deckmantel für westliche Hegemonie bezeichnet wird. Zumindest kann man die Existenz einer RBIO anerkennen, die auf einer globalen Verpflichtung zur friedlichen Gestaltung der Beziehungen und zur Beilegung von Streitigkeiten, auf der Achtung des allgemein anerkannten Kanons des Völkerrechts – einschließlich der Grundprinzipien der UN-Charta – oder auf gemeinsam vereinbarten Prozessen beruht. Letztlich zeigt die Unterscheidung zwischen LIO und RBIO, dass die Ordnung in der heutigen Welt plural ist: Man sollte nicht so sehr von der internationalen Ordnung sprechen, sondern vielmehr von der Existenz differenzierter internationaler Ordnungen. Würde man zwischen den Ordnungen in verschiedenen Politikbereichen unterscheiden, würde man beispielsweise feststellen, dass sowohl die Vereinigten Staaten als auch China bestimmte Aspekte der gegenwärtigen globalen Ordnung unterstützen und andere ablehnen. Keine der beiden Mächte ist eine reine Status-quo-Macht, aber auch keine der beiden Mächte hat eine rein revisionistische Agenda. Die EU hat ihrerseits enorm von einem Status quo profitiert, in dem eine weitgehend unipolare Welt in Verbindung mit einer soliden amerikanischen Sicherheitsgarantie die Notwendigkeit negierte, sich mit dem Gedanken einer grundlegenden Veränderung der Substanz der internationalen Ordnung auseinanderzusetzen. Auch wenn sie nun darüber diskutieren muss, inwieweit sie sich die "Sprache der Macht" zu eigen machen kann (oder sogar sollte), erklärt dies, warum die EU – im Gegensatz zu anderen führenden Akteuren – weiterhin sowohl die LIO als auch die RBIO verteidigt. Diese europäische Haltung ergibt sich nicht nur aus der Natur des internen Systems der EU und den Verpflichtungen, die den EU-Verträgen zugrunde liegen, sondern auch aus der sich entwickelnden Form des Großmachtwettbewerbs.

Der Schnittpunkt von Normen und Geopolitik – und seine Folgen für Europa

Im normativen Bereich sind wir Zeugen einer Fragmentierung der Ordnung oder, anders ausgedrückt, einer "Entuniversalisierung" der Normen. Statt einer einzigen übergreifenden globalen Ordnung, der alle Staaten verpflichtet sind, bieten eine integrierte Weltwirtschaft und globale Institutionen lediglich einen Rahmen, in dem die Staaten um die Gestaltung der internationalen Ordnung streiten und sich gegenseitig ihre (möglicherweise widersprüchlichen) normativen Visionen streitig machen. Im geopolitischen Bereich hingegen beobachten wir das gegenteilige Phänomen. Während regionale Schauplätze zweifellos an Bedeutung gewonnen haben und kleineren Akteuren die Möglichkeit bieten, neben den Großmächten die internationale Ordnung mitzugestalten, integrieren sich diese Schauplätze zunehmend in ein gemeinsames System, in dem Akteure aus verschiedenen Regionen in die Sicherheitswahrnehmungen der jeweils anderen einfließen. Dieser doppelte Prozess der gleichzeitigen Integration und Desintegration wirft die Frage auf, wie die Verbindungen zwischen diesen Megaregionen und den verschiedenen Ordnungen konzeptualisiert werden können. In Anbetracht der wahrscheinlichen Beteiligung Chinas (und vielleicht Indiens) an der Vermittlung eines Waffenstillstands und am Wiederaufbau der Ukraine sowie der Zusammenarbeit Japans mit seinen westlichen Partnern im Rahmen der G7 in Bezug auf die Ukraine haben die strategischen Berechnungen der Mächte der indo-pazifischen Megaregion Auswirkungen auf die Ereignisse in Europa. Was jedoch die Dynamik im Bereich der harten Sicherheit betrifft, so liegt die direkteste Verbindung (oder das Fehlen einer solchen), die die Zukunft der europäischen Ordnung beeinflusst, in der Art der Beziehung zwischen dem europäischen und dem eurasischen Raum. Seit Putins Rückkehr in den Kreml und seiner Darstellung Russlands als ein entschieden nicht-westliches und nicht-liberales Land ist es üblich geworden zu behaupten, dass Russland Europa "verlassen" würde. Da die politische und wirtschaftliche Ordnung auf dem europäischen Kontinent seit dem Vertrag von Maastricht auf der zentralen Stellung des EU-Systems beruht und andere Staaten eine mehr oder weniger starke Angleichung an die EU-Normen und -Standards anstreben, bedeutete eine offene und unverhohlene Infragestellung dieser Normen scheinbar die Verleugnung der eigenen Europäizität. Russlands späterer "Greater Eurasia"-Diskurs verdeutlichte die Vorstellung, dass Moskau nicht mehr danach strebte, sich Europa wieder anzuschließen, wie es ursprünglich nach dem Ende des Kalten Krieges beabsichtigt war, sondern vielmehr einen neuen geopolitischen Raum zu schaffen. Dieser eurasische Raum sollte entweder unter russischer Führung stehen, sich auf den postsowjetischen Raum konzentrieren und durch Organisationen wie die Eurasische Wirtschaftsunion (EAEU) und die Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit (OVKS) verkörpert werden, oder die Form eines breiteren, noch nicht näher spezifizierten, polyzentrischen paneurasischen Systems von Lissabon bis Schanghai annehmen, in dessen Zentrum Russland als Ost-West-Brücke dienen sollte. Die Bemühungen, die russische und die Brüsseler Vision einer kontinentalen Ordnung durch eine Art interstitieller Verbindungen zwischen der EU und der EAEU zu überbrücken, scheiterten sowohl an der Zollunionskomponente der EAEU als auch am Beharren der EU, dass die Ukraine vor einer binären Wahl zwischen Ost und West stehe. Doch ob man Europa nun im weiten Sinne von Lissabon bis Wladiwostok definiert oder nicht, der Zusammenbruch der Beziehungen zwischen Russland und dem Westen bedeutet nicht das Ende der Notwendigkeit, die europäische und die eurasische Region als einen einzigen Raum zu begreifen. Zum einen gibt es nach wie vor postsowjetische Staaten, die den Wunsch haben, Beziehungen zur EU aufzubauen, und die nicht gänzlich dem eurasischen Kernland zugeschlagen werden wollen. Darüber hinaus hat das "pan-türkische" Element der türkischen Außenpolitik in den letzten Jahren immer mehr an Bedeutung gewonnen und bietet die Aussicht auf vertiefte strategische Beziehungen zwischen dem NATO-Mitglied Türkei und dem OVKS-Mitglied Kasachstan. Selbst zwischen zwei verfeindeten Militärbündnissen sind Brücken nicht völlig abwesend. Die Türkei und Serbien sowie die Staaten des Südkaukasus zeichnen sich dadurch aus, dass sie sowohl mit Russland als auch mit dem Westen Beziehungen unterhalten wollen. Doch obwohl der europäische und der eurasische Sicherheitsraum geografisch aneinandergrenzen, wird die Konzeption eines einheitlichen Raums zwischen ihnen schwieriger, wenn man den LIO-RBIO-Referenzrahmen betrachtet. Durch diese Linse betrachtet, erscheinen die EU und Russland als polare Gegensätze, selbst in relativen Begriffen. Die Vereinigten Staaten bleiben, zumindest vorläufig, einer revidierten Version einer LIO verpflichtet, in deren Mittelpunkt die Förderung liberaler Normen, die Wahrung der Vorrangstellung der USA in der Weltordnung und die Aufrechterhaltung der Führungsrolle der USA innerhalb der westlichen Bündnisstruktur stehen. Wenn es jedoch um die RBIO geht, deuten Washingtons zahlreiche Übertretungen internationaler Regeln nach dem Kalten Krieg und seine selektive Anwendung normativer Diskurse darauf hin, dass die Haltung "Regeln für dich, aber nicht für mich" auch unter demokratischen Regierungen bis zu einem gewissen Grad fortbesteht. China seinerseits ist in gewisser Weise das Spiegelbild der USA: Peking lehnt den Hegemonismus und die liberalen Werte, die der LIO zugrunde liegen, ab, setzt aber weiterhin auf Multilateralismus und offene Märkte, auch wenn es sich nur selektiv an die Regeln hält, wie etwa bei seinen Bemühungen, im Südchinesischen Meer "Fakten zu schaffen". Was die EU und Russland betrifft, so ist die Kluft sogar noch größer. Die EU ist nach wie vor die weltweit führende Macht, die sowohl der LIO als auch der RBIO verpflichtet ist; Russland lehnt die LIO entschieden ab und hat sich seit seinem Einmarsch in die Ukraine im Jahr 2022 auch über international vereinbarte Regeln und Normen hinweggesetzt.

Die EU am Scheideweg zwischen Europa und Eurasien

Die EU wird durch die zunehmenden geopolitischen Spannungen in ihrer Nachbarschaft auf die Probe gestellt, die die RBIO vor immer größere Herausforderungen stellen. Brüssel ist in diesem Wettbewerb von vornherein im Nachteil. In der Außen- und Sicherheitspolitik ist die EU ein eigenartiges Gebilde. Gemeinsames Handeln hängt immer noch von der Einstimmigkeit der Mitgliedstaaten ab, was den Handlungsspielraum der EU behutsam einschränkt. Die Unterstützung für die ukrainische Armee ist ein Paradebeispiel für dieses Phänomen. Wir haben gemeinsame Schritte zur Versorgung Kiews mit Waffen über die Europäische Friedensfazilität beobachtet. Aber wir haben auch erlebt, dass Mitgliedstaaten aus dem ganzen Kontinent ihre eigenen Prioritäten betonten – manchmal koordiniert, manchmal eher unkoordiniert – wie z. B. Debatten über die Herkunft von militärischen Beschaffungsprogrammen. Infolgedessen scheint die Summe der Teile der EU gelegentlich kleiner zu sein als alle Teile zusammen. Der EU-Entscheidungsflickenteppich kann manchmal durch Krisen beschleunigt werden, aber unter normalen Umständen ist es ein ziemlich zeitaufwändiges Verfahren. Und wenn der Krieg in der Ukraine zur neuen Normalität wird und die heißeste Phase der Feindseligkeiten zur bloßen Glut wird, könnte die krisenähnliche Atmosphäre, die oft für eine mutige Entscheidungsfindung erforderlich ist, irgendwann verschwinden. Obwohl die doppelte Verpflichtung der EU auf die LIO und die RBIO ein Kernelement sowohl ihrer internen Funktionsweise als auch ihres internationalen Engagements darstellt, gab es in den letzten Jahren einige Risse in diesem Bild, vor allem, wenn es um die innenpolitische Bilanz von Mitgliedstaaten wie Polen oder Ungarn geht. Die offensichtliche Heuchelei oder Doppelmoral trägt zur Erosion der globalen Anziehungskraft der LIO bei und stellt gleichzeitig die Fähigkeit der EU in Frage, ihre besondere Auslegung der RBIO voranzutreiben. Die EU und ihre Mitgliedstaaten sehen sich heute mit einer geopolitischen und normativen Herausforderung in ihrer Nachbarschaft konfrontiert. Der Einmarsch Russlands in der Ukraine hat zu einem raschen Zerfall des Raums der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) in verschiedene Grade der Anfechtung geführt. Diese schamlose Missachtung zuvor vereinbarter Regeln und Grundsätze in Verbindung mit der Aushöhlung mehrerer Rüstungskontrollvereinbarungen, die das Vertrauen und die Vorhersehbarkeit im größeren euro-atlantischen Sicherheitsraum stärken sollten, hat die Vorstellung, dass eine europäische Sicherheitsarchitektur noch existiert, in Frage gestellt. Die Auswirkungen des Krieges haben zu einer Stärkung der NATO und zu einer verminderten Fähigkeit Russlands geführt, über Teile seines "nahen Auslands" zu bestimmen, was andere Akteure wie die Türkei im Kaukasus oder China in Zentralasien auf den Plan gerufen hat. Der Handel im eurasischen Raum – zwischen der EU und China – ist ebenfalls schwerfälliger geworden, da die riesige Landmasse Russlands aus der Gleichung herausfällt und eine Neukalibrierung der Handelsrouten erzwungen wird.

Für die EU hat die Dynamik der Integration der geopolitischen Räume in Eurasien und im indopazifischen Raum drei Fragen aufgeworfen.

Erstens: Verfügt die EU über ein Instrumentarium für ihre unmittelbare Nachbarschaft, das geeignet ist, die geopolitischen und normativen Konflikte zu bewältigen, die der multipolaren Welt von heute innewohnen? Erweiterungs- und Integrationsangebote beruhen immer noch auf der Logik, dass sich die Länder an die europäischen Regeln halten, da sie angeblich von ihrem eigenen Interesse getrieben werden, Zugang zu diesem attraktiven Block zu erhalten. Daher, so die Logik, sind sie wahrscheinlich bereit, sich einem langwierigen Prüfungsprozess zu unterziehen und wesentliche Teile der Ausübung ihrer Souveränität aufzugeben. Die Erweiterungsagenda der EU stellt zweifellos die am weitesten entwickelte Form der normativen Machtprojektion dar und hat in jüngster Zeit in der Ukraine, in Moldawien und auf dem westlichen Balkan neuen Schwung erhalten. Diese jüngsten Entwicklungen und die faktische Integration der Ukraine in die westliche politische und sicherheitspolitische Gemeinschaft zeigen, wie sehr Russlands normatives Angebot selbst in seiner historischen geopolitischen und kulturellen Einflusssphäre weitgehend gescheitert ist. Nichtsdestotrotz werfen der wahrscheinlich wachsende Einfluss Chinas in europäischen Angelegenheiten, Russlands anhaltende Entschlossenheit (und vorerst auch Fähigkeit), Krieg zu führen, und der normative Pluralismus, der der eurasischen Durchdringung des europäischen Raums innewohnt, die Frage auf, ob die Erweiterungsagenda der EU allein die Lücke schließen kann, die der Zusammenbruch der europäischen Sicherheitsordnung hinterlassen hat. Es ist auch noch zu früh, um die Auswirkungen der eher "geopolitischen" (weniger streng definierten) jüngsten Schritte der EU, wie die kollektive Militärhilfe für die Ukraine und ihre Bemühungen, ihre Abhängigkeit von russischer Energie zu verringern, auf ihre Fähigkeit zu beurteilen, das gesamteuropäische Sicherheitssystem nach ihren Präferenzen zu gestalten. Kurz gesagt, die gestärkte Rolle der EU innerhalb Europas sollte Brüssel und die Hauptstädte der Mitgliedstaaten nicht dazu verleiten, sich auf ihren Lorbeeren auszuruhen. Zweitens: Was kann die EU auf globaler Ebene anbieten, um in einer normativ pluralistischen Welt zu konkurrieren und andere Akteure zu ermutigen, sich den Zielen der EU anzuschließen? Zur Überraschung vieler in Europa haben sich wichtige nicht-westliche Mächte, darunter viele führende Demokratien, dafür entschieden, sich aus dem Krieg herauszuhalten und versuchen, sich abzusichern. Diejenigen, die sich entschieden haben, Friedenspläne wie den afrikanischen Zehn-Punkte-Plan und den indonesischen Vorschlag voranzutreiben, betonen eher die Notwendigkeit der Deeskalation als der Gerechtigkeit. Angesichts der zunehmenden Bedeutung dieser Pläne aus verschiedenen Ecken des "Globalen Südens" für den Krieg in der Ukraine ist diese Frage nicht nur für die globale Stellung der EU, sondern auch für die Zukunft der europäischen Sicherheitsordnung von Bedeutung. Universelle Normen – wie die der UN-Charta, die später entwickelt und in OSZE-Dokumenten verankert wurden – werden im europäisch-eurasischen Sicherheitsraum zunehmend in Frage gestellt. Und auch wenn die jüngsten Ereignisse der Fähigkeit der EU zur Normsetzung in Europa Auftrieb gegeben haben mögen, so bleibt doch ungewiss, inwieweit sie ihre Vision ohne globale Unterstützung vollständig durchsetzen kann. Während ein großer Teil des Kontinents enger zusammenwachsen mag, drohen diese Entwicklungen die Kernprinzipien der regionalen Sicherheitsordnung bestenfalls zu einem Wunschdenken zu machen, das der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte nicht unähnlich ist. Drittens: Wie unabhängig von den USA kann die EU handeln? Der Krieg hat einmal mehr die Abhängigkeit der europäischen Sicherheit von den USA deutlich gemacht. Das bringt implizite und manchmal auch explizite Erwartungen seitens der USA mit sich, dass Europa gegenüber China eine selbstbewusstere Haltung einnimmt, die sich an der US-Politik orientiert. Die Fähigkeit der EU, Eurasien und den indo-pazifischen Raum unterschiedlich zu behandeln und somit die Herausforderungen Russlands und Chinas getrennt zu bewältigen, wie es einige Mitgliedstaaten vorziehen würden, stößt nun auf eine von den USA unterstützte Integrationsdynamik des europäischen, eurasischen und indo-pazifischen Raums. So scheint das eurasische Theater zu einem Schlüssellabor für die neue Ordnung konkurrierender Konzepte, sich überschneidender Integrationsräume und unklarer Mechanismen für den Umgang mit den unvermeidlichen Spannungen zwischen antagonistischen Ansprüchen geworden zu sein.

Drei Empfehlungen

Was die normative Seite betrifft, so ist es unwahrscheinlich, dass die Aufgabe, eine stabile Ordnung in einer kulturell und politisch vielfältigen Welt zu schaffen, durch ein erneutes Bekenntnis zur LIO erreicht werden kann, da diese auf hegemonialen und ideologischen Grundlagen beruht. Und auf kontinentaler Ebene mag das LIO-Modell zwar die politischen Voraussetzungen für die Ausweitung des Einflussbereichs der EU schaffen, doch die Lehre aus der Zeit nach dem Kalten Krieg ist, dass dieser Bereich Russland nicht vollständig einschließen kann. Der Ansatz der EU ist heute eher darauf ausgerichtet, Russlands normatives Modell zu konfrontieren, anstatt Russland in eine Art gemeinsamen gesamteuropäischen Raum zu integrieren. Auch wenn es derzeit keine Strategie für den Umgang mit einem Russland nach Putin gibt, ist es schwer vorstellbar, dass das Land einen Platz in der NATO oder der EU finden wird, selbst wenn es sich schließlich wieder dem Westen zuwendet und relativ offener und demokratischer wird. Geografisch gesehen wird der Handlungsspielraum der EU im indo-pazifischen Raum auf absehbare Zeit durch die strukturellen Zwänge der Beziehungen zwischen den USA und China erheblich eingeschränkt. Die Situation auf dem europäisch-eurasischen Schauplatz ist jedoch potenziell unbeständiger. Auch wenn die Führungsstruktur des transatlantischen Bündnisses im Laufe des Krieges erneut deutlich geworden ist, kann sich vieles ändern, wenn ein neuer US-Präsident ins Amt kommt. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass ein europäischer Kontinent mit einer gestärkten NATO und einem zunehmend nationalistischen und revanchistischen Russland zu einem Rezept für einen weiteren Konflikt wird, sobald sich der Staub der aktuellen Phase der Feindseligkeiten in der Ukraine gelegt hat. Einfach ausgedrückt: Es ist keine Option, auf eine – möglicherweise jahrzehntelange – Transformation Russlands zu warten, bevor man sich an die Aufgabe macht, zu retten, was von der RBIO, die Europa und Eurasien verbindet, noch übrig ist. Auch wenn die Beziehungen nicht von heute auf morgen wiederhergestellt werden können und derzeit nicht die Voraussetzungen gegeben sind, um die Grundprinzipien der kontinentalen Ordnung zu bekräftigen (oder wiederherzustellen), kann die EU drei relativ unmittelbare Schritte unternehmen, um das Eintreten des schlimmsten Falles zu verhindern. Erstens läuft die OSZE, die 57 Teilnehmerländer umfasst, Gefahr, 2024 ohne Vorsitz und Haushalt dazustehen. Die EU wäre kaum in der Lage, sich glaubwürdig für eine gestärkte globale RBIO einzusetzen, wenn Europa selbst zu einem seltenen Kontinent ohne eine eigene inklusive und überregional funktionierende RBIO wird. Der Zusammenbruch der OSZE würde nicht nur die letzte große regionale Institution beseitigen, die Russland und das übrige Europa zusammenbringt, sondern auch die zentralasiatischen Länder in eine schwierigere Lage bringen, da ihnen ein Forum genommen würde, in dem sie zwischen dem europäischen und dem eurasischen Raum navigieren können. Wenn Estland den Vorsitz nicht übernehmen kann, sollten die EU-Mitgliedstaaten bereit sein, sich hinter einem Kompromisskandidaten zu versammeln, der sowohl Verbindungen zu Europa als auch zu Eurasien hat. Kasachstan ist eine natürliche Wahl und bietet der EU die Möglichkeit, auf ihrer kürzlich aktivierten strategischen Partnerschaft mit Astana aufzubauen. In Absprache mit Ottawa und Washington sollten sie sich auch darauf verständigen, eine Notfinanzierung bereitzustellen, um die Organisation notfalls über Wasser zu halten, und die Institutionalisierung von Geldern für den OSZE-Haushalt im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen in Erwägung ziehen. Obwohl die Mitgliedstaaten bereits mehr als zwei Drittel des Haupthaushalts der Organisation beisteuern, würde ein solcher Schritt das kollektive Engagement der EU für die Aufrechterhaltung einer kontinentalen RBIO demonstrieren, die über ihre eigenen Grenzen hinausreicht – eine Notwendigkeit angesichts der nun unvermeidlichen Überschneidung zwischen dem europäischen Raum und der pluralistischen eurasischen Megaregion. Russlands ursprünglicher Traum von einer gesamteuropäischen Sicherheitsordnung, in deren Mittelpunkt die OSZE steht, hat sich zerschlagen. Stattdessen haben sich die Aktivitäten des Gremiums zunehmend auf seinen humanitären "Korb" konzentriert, der sich größtenteils auf die postsowjetischen Staaten konzentriert. Als sich die NATO und die EU auf Mitteleuropa ausdehnten, kam Moskau immer mehr zu der Überzeugung, dass die OSZE zu einer zweitrangigen Institution für vermeintlich zweitklassige Länder geworden war, was für Moskau einen Anreiz darstellte, ihre Arbeit zu behindern, anstatt ihre Kapazitäten zu stärken. Dennoch sollte Brüssel gerade wegen des pluralistischen Charakters der eurasischen Megaregion und der Notwendigkeit für die EU, sie durch das Regelwerk zu navigieren, weiterhin in das Überleben der OSZE investieren, wie unvollkommen die Institution auch immer werden mag. In den jüngsten Schlussfolgerungen des Europäischen Rates wurde lobenswerterweise das fortgesetzte Engagement der EU für die OSZE zum Ausdruck gebracht, aber es muss noch ausdrücklich anerkannt werden, dass der faktische Schwerpunkt der Organisation möglicherweise eingeschränkt werden muss, wenn sie als ein Gremium überleben soll, in dem die Staaten Krisen bewältigen und Sicherheitsherausforderungen auf dem Kontinent erörtern können, selbst wenn ihre umfassenderen Aktivitäten nicht vollständig ausgehöhlt werden. Kurz gesagt, eine OSZE, die der schlankeren Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) der vorangegangenen Jahrzehnte ähnelt, ist besser als gar keine OSZE. Die ehrgeizigere politische Agenda der OSZE ist zum Teil ein Produkt der Ära eines sich verwestlichenden Russlands – einer Ära, die eindeutig vorbei ist. Um widerstandsfähig zu bleiben, müssen sich internationale Institutionen an die sich ändernden Umstände anpassen. Und in jedem Fall gibt es noch genügend andere Formate, mit denen die EU-Mitgliedstaaten ihre normative Agenda verfolgen können. Zweitens ist die gesamteuropäische Rüstungskontrollarchitektur nach dem Ausstieg der USA und Russlands aus dem Vertrag über den Offenen Himmel, dem Ende des INF-Vertrags (Intermediate-Range Nuclear Forces), der Aussetzung der Teilnahme Russlands an New START und dem formellen Ausstieg Russlands aus dem KSE-Vertrag (Conventional Armed Forces in Europe) in Scherben. Diese Regime werden nicht von heute auf morgen wiederhergestellt werden. In dem Versuch, einen verbleibenden Anschein von Unabhängigkeit vom Kreml zu demonstrieren, ist Belarus jedoch in den überlebenden Regimen aktiv geblieben und wird wahrscheinlich seine Mitgliedschaft im KSE-Vertrag beibehalten. Abgesehen von der Haltung der EU zur politischen Legitimität Alexander Lukaschenkos bietet die fortgesetzte Beteiligung Minsks an der Rüstungskontrolle in Verbindung mit der Lieferung russischer taktischer Nuklearwaffen an Weißrussland einen plausiblen Grund für bestimmte europäische Beamte, beginnend auf der Ebene der Mitgliedstaaten, im Interesse der kontinentalen Sicherheit in einen Dialog mit Minsk einzutreten – wenn auch zunächst nur im Stillen. Dieser Dialog könnte als Grundlage für die Ausarbeitung von Ideen dienen, inwieweit eine künftige kontinentale Rüstungskontrollarchitektur auf bestehenden oder neuen Mechanismen beruhen sollte. Mit der Zeit könnten die Mitgliedstaaten Einzelpersonen im Europäischen Auswärtigen Dienst benennen, um diesen Prozess voranzutreiben, wenn er Anzeichen von Fortschritten zeigt, und dabei sicherstellen, dass die ausgetauschten Perspektiven die Sicherheitsinteressen der EU27 als Ganzes widerspiegeln. In Anbetracht der engen Beziehungen zwischen Minsk und Moskau könnten die diskutierten Ideen schließlich auch in die russische Elite eindringen, wodurch ein Rückkanal erhalten bliebe, über den eine Dynamik für eine erneuerte Rüstungskontrolle aufgebaut werden könnte, und der Informationsmangel und die Voreingenommenheit, die derzeit das Sicherheitsdilemma zwischen Russland und dem Westen verschärfen, gemildert würden. Es sei daran erinnert, dass sich Russland zwar aus mehreren Rüstungskontrollregimen zurückgezogen hat, da sich seine Beziehungen zum Westen verschlechtert haben, Moskau aber die Nützlichkeit der Rüstungskontrolle nicht grundsätzlich abgelehnt hat. Weißrussland würde die Gelegenheit, einen solchen Dialog aufzunehmen und den Status einer Ost-West-Brücke, den es bis zu den Protesten im Jahr 2020 innehatte, zumindest wiederherzustellen, sehr begrüßen. Russland seinerseits hätte angesichts des derzeitigen Ausmaßes der belarussischen Abhängigkeit vom Kreml und der Tatsache, dass die politische Anerkennung Lukaschenkos durch die EU nicht unbedingt bevorsteht, wenig zu befürchten. Und schließlich soll die neu gegründete Europäische Politische Gemeinschaft (EPG) zwar angeblich eine Plattform für die gesamteuropäische Zusammenarbeit ohne Russland bilden, doch ist zum jetzigen Zeitpunkt noch unklar, inwieweit diese Daseinsberechtigung auch nach der heißesten Phase des Krieges noch gegeben sein wird. Sobald die Struktur und der Schwerpunkt des Gremiums jedoch weiter gefestigt sind, sollten die Staats- und Regierungschefs der EPZ Gespräche über einen möglichen Zeitplan und die Bedingungen führen, unter denen Russland als Teilnehmer aufgenommen werden könnte. Dies könnte auf einem EPG-Gipfel in einem Nicht-EU- und Nicht-NATO-Land wie Serbien oder der Schweiz im Jahr 2025 geschehen – zeitlich abgestimmt auf den fünfzigsten Jahrestag der Schlussakte von Helsinki. Jahrestag der Schlussakte von Helsinki – stattfinden. Auch wenn möglicherweise kein Konsens zwischen allen teilnehmenden Staaten erreicht wird, könnte allein der Akt der Beratung dieses Themas bestimmte Ideen hervorbringen, die sich letztendlich als lohnend und/oder realisierbar erweisen könnten.

Schlussfolgerungen

Die oben skizzierten Schritte werden nicht dort erfolgreich sein, wo alle Parteien in den letzten drei Jahrzehnten gescheitert sind – nämlich bei der Schaffung einer gesamteuropäischen Sicherheitsordnung, an deren Aufrechterhaltung Moskau ein Interesse hat, anstatt sie zu untergraben. Sie bieten jedoch die Möglichkeit, Plattformen und Wege für die politische Zusammenarbeit oder den Dialog zu erhalten oder zu schaffen, die die Idee einer kontinentalen RBIO unterstützen können. Sie bieten der EU auch die Möglichkeit, bei der Verfolgung kollektiver Ziele autonom zu handeln, ein umfassenderes Instrumentarium für die Bewältigung von Sicherheitsherausforderungen in ihrer Nachbarschaft zu entwickeln und ihr Image in der Welt als Akteur zu stärken, der sich für eine inklusive, regelbasierte Sicherheitsbildung einsetzt. Da sich ganz Europa westlich von Russland (mit Ausnahme von Weißrussland) nun in irgendeiner Form in einem Integrationsprozess mit der EU befindet, ist es sicherlich verlockend, den Brüssel-zentrierten Charakter der normativen Ordnung des Kontinents zu verstärken – wie in den Diskussionen darüber zu sehen ist, wie die Glaubwürdigkeit der Erweiterungsagenda für die Ukraine, Moldawien und den westlichen Balkan gestärkt werden kann und wie die entstehende EPZ diesen Prozess ergänzen könnte. Dies ist jedoch nur eine Seite der politischen Medaille, die die EU-Führer berücksichtigen müssen. Der Westen und Russland betreiben vielleicht kein gemeinsames Sicherheitssystem in Europa, aber das entbindet nicht von der Notwendigkeit, die integrierte Natur der Sicherheitsdynamik im gesamteuropäischen Raum zu berücksichtigen. In einer Welt der Megaregionen wird Europa mit Eurasien verflochten bleiben, unabhängig davon, inwieweit vereinbarte Normen operationalisiert werden können. Die Frage ist, ob die Verbindungen zwischen diesen beiden Räumen ein gewisses Maß an Ordnung bewahren werden. Auf globaler Ebene wurde die Expansion der LIO gestoppt, und die RBIO befindet sich im Übergang, auch wenn sie Elemente von Flexibilität und Widerstandsfähigkeit aufweist. Doch an der Schnittstelle zwischen Europa und Eurasien ist die Zukunft sowohl der LIO als auch der RBIO zutiefst ungewiss. Sowohl kurz- als auch langfristig kann es sich die EU nicht leisten, diese Herausforderung zu ignorieren.