Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

Арабо-израильское урегулирование остается одной из важных задач во внешнеполитической деятельности администрации Дж. Байдена, стратегия которой, следуя логике преемственности традиционного курса поддержки Израиля, направлена на преодоление непоследовательности в американской политике на этом направлении и на поиск подходов для нейтрализации угроз со стороны других акторов, стремящихся расширить своё влияние в регионе.

На пути поддержания американского лидерства на Ближнем Востоке США сталкиваются как с внутренними, так и с внешними вызовами. Одним из главных внешних вызовов остается Иран, который воспринимается Вашингтоном в качестве основной угрозы на Ближнем Востоке и за его пределами1, занимая также центральное место во внешнеполитической стратегии Израиля2.

При общей приоритетной важности иранской темы для обеих стран позиции текущей администрации США и израильского правительства расходятся относительно степени доверия к заявлениям иранского руководства3 и готовности выйти на прежний уровень переговоров, нарушенных резким демаршем Д. Трампа. В то же время, являясь опорной точкой взаимопонимания, иранская повестка может «приглушить» разногласия сторон по палестинскому вопросу и отодвинуть направление арабо-израильского урегулирования – Израилю удается использовать чувствительную для США тему иранского влияния в регионе, чтобы продвигать свои интересы, акцентируя проблему безопасности в ближневосточном регионе.

Вторым внешним вызовом для сохранения лидерства США в процессе мирного урегулирования становится растущая роль Китая, главного стратегического конкурента США, как мирного посредника в международных делах (в Афганистане, Ираке, Украине, в ирано-саудовских отношениях) и в контексте увеличивающегося китайско-израильского экономического сотрудничества. Китай имеет преимущественные позиции в импорте Израиля в 2021–2022 гг.4 и является третьим по величине инвестором Израиля5. Диверсификация Израилем партнерских связей в конечном итоге позволит если не сократить роль США на Ближнем Востоке в целом, то реализовать свои внешнеполитические интересы без необходимости принимать нежелательные компромиссные шаги по палестинскому вопросу.

Основным внутренним вызовом для США остается партийный раскол, который дает повод другим участникам процесса арабо-израильского урегулирования ставить под сомнение исключительную роль Вашингтона в нем. Непоследовательность американской политики на этом направлении во многом вытекает из разницы в подходах демократов и республиканцев к достижению одной цели – поддержанию и укреплению безопасности в регионе. Если приверженность американо-израильскому сотрудничеству в области безопасности остается неизменной вне зависимости от того, какая партия находится у власти, то безоговорочная поддержка Израиля остается предметом споров между двумя партиями.

Традиционно демократы более критичны в оценке внутренней политики Израиля, в частности в вопросе строительства новых поселений на спорных территориях. Один из наиболее ярких случаев проявления подобных межпартийных противоречий произошел в ходе поездки Б. Обамы на Ближний Восток весной 2013 г. Тогда Б. Обама предложил формулу углубленного регионального сотрудничества с равным учетом интересов обеих сторон конфликта, признав право палестинцев на самоопределение и создание собственного национального государства, осудив при этом расширение израильских поселений на Западном берегу6.

Между тем, несмотря на межпартийные разногласия, Израиль сохраняет место уникального и приоритетного союзника и партнера США, и суть их «особых» отношений не подвергается системным изменениям. Так, под конец президентства Б. Обамы был подписан третий Меморандум о взаимопонимании (МОВ) между США и Израилем. Десятилетний военно-экономический план, впервые принятый администрацией Б. Клинтона и поддержанный Б. Обамой, предполагает на период 2018–2028 гг. выделение 3,3 млрд долл. на военное финансирование7 и 500 млн долл. на совместные программы ПРО8.

В период президентства Д. Трампа хрупкий баланс американской политики в регионе опять качнулся в сторону исключительной поддержки Израиля. За прогрессивной политической риторикой президента-демократа в поддержку палестинцев последовал не менее неожиданный символический жест президента-республиканца в сторону Израиля: в 2017 г. Д. Трамп сделал то, на что не решался ни один американский президент – заявил о переносе американского посольства из Тель-Авива в Иерусалим. Решение о переносе посольства было раскритиковано мировым сообществом, а ХАМАС вновь объявил интифаду Израилю. И хотя госсекретарь М. Помпео поспешил сгладить эффект широкого жеста своего президента, заявив, что решение о переносе посольства никак не меняет статус Иерусалима9, новое посольство все же открыли в мае 2018 г.  Впоследствиии этот шаг поддержала и Демократическая партия. При этом администрация Д. Трампа продолжила региональный формат решения ближневосточных противоречий, подписав «Соглашения Авраама». Параллельно М. Помпео объявил, что подход, зафиксированный США в 1978 г., о несоответствии международному праву строительства израильских поселений на Западом берегу, не способствует развитию переговоров10. Этим он фактически дал сигнал о поддержке Вашингтоном новых планов Израиля по строительству поселений, который в свою очередь не замедлил приступить к их реализации11. А представленный Д. Трампом ультимативный план «Мир к процветанию» (Peace to prosperity)12 и вовсе высмеял претензии палестинцев на построение государства в границах до 1967 г. и был расценен СПЧ ООН как попрание международного права и прав палестинцев, находящихся под оккупацией13.

Такая позиция республиканской администрации вызывала критику у демократов. Как и ожидалось, после смены партийного контроля над федеральной властью в 2021 г. в Палате Представителей прогрессистским демократическим крылом был предложен законопроект по урегулированию конфликта на основе принципа «двух государств» (Two-State Solution Act)14, в котором отразились опасения в связи с израильской политикой в отношении строительства поселений на Западном берегу, в Восточном Иерусалиме и секторе Газа. Законопроект предполагает осуществление контроля за средствами, выделенными в рамках десятилетнего плана (МОВ) и другой финансовой помощью, чтобы они не использовались израильскими властями для дальнейшей аннексии спорных территорий. Также в документе отдельное внимание уделяется термину «оккупированные территории», предлагается упоминать такую формулировку во всех официальных сообщениях и документах в отношении территории Западного берега, Восточного Иерусалима и сектора Газа. При этом изменения в американо-израильской политике в области безопасности законопроектом не поддерживаются15.

В отличие от своих предшественников Дж. Байден с самого начала своего президентства старался избегать таких шагов, которые могли бы еще больше дестабилизировать ситуацию между конфликтными сторонами. Администрация вернулась к традиционным для Демократической партии основам ближневосточной политики – принципу неприемлемости расширения поселений16, продолжению курса по обеспечению безопасности Израиля и вовлечению этой страны в региональное сотрудничество с арабскими странами в духе «Соглашений Авраама», защите прав в равной степени как израильтян, так и палестинцев, а также сохранению жизнеспособности согласованного решения израильско-палестинского конфликта на основе создания двух государств. Эта позиция не раз подчеркивалась президентом США в сентябре–октябре 2022 г., а также госсекретарем Э. Блинкеном в ходе встреч в 2023 г. В рамках предпринятых усилий были восстановлены контакты между США и БАПОР ООН, возобновлено финансирование программ.

Прошедшие осенью 2022 г. выборы премьер-министра Израиля привели к неоднозначным, с точки зрения некоторых американских экспертов, результатам и явились новым проблемным фактором в вопросе урегулирования. Победа партии «Ликуд» под руководством Б. Нетаньяху и сформированное им коалиционное правительство с правым крылом в лице «Религиозного сионизма», ШАС и «Яхадут ха-Тора» вызвали опасения среди представителей обеих партий США и лоббистских организаций17.

Прежде всего американское руководство насторожила связь нынешних членов коалиции с организацией, признанной в США террористической18. Организация «Кахане Хай» официально считалась в Вашингтоне террористической организацией с октября 1997 г. по май 2022 г.19, а начиная с прошлого года она является «специально обозначенной глобальной террористической организацией»20. Критично воспринимается и то, что часть нового правительства призывала сократить полномочия Верховного суда Израиля, вернуть смертную казнь для обвиняемых в терроризме, некоторые поддержали российскую политику в отношении Украины21.

Несмотря на то, что итоги выборов 2022 г. воспринимаются в Вашингтоне как серьезный урон для израильской демократии22, они полностью отражают общественные настроения. Судя по опросам, подавляющее большинство израильских избирателей (62%) относят себя к правым23. Это означает, что американцам так или иначе придется считаться с данным фактором и начать устойчивый диалог с этой политической силой. В целом США приветствовали победу Б. Нетаньяху на выборах24, но подчеркивая особый статус отношений с Израилем, общие интересы и ценности и намерение сотрудничать с новым правительством, ориентируясь на его политику, а не на отдельные личности25, четко заявляют о готовности препятствовать любым попыткам подорвать усилия по стабилизации обстановки на уязвимых территориях.

По сути, несмотря на существующие опасения и даже неприятие отдельных позиций нового израильского правительства, США готовы принять их правоконсервативную риторику как часть израильского демократического выбора. Текущая формула американской политики на этом направлении заключается в том, что Соединенные Штаты будут и дальше продвигать свое видение решения арабо-израильского конфликта, основанное на защите интересов обеих сторон конфликта, но безопасность Израиля останется американским приоритетом и будет определять сдержанную реакцию на политику Тель-Авива в отношении спорных территорий. Причиной такой двойственности, помимо традиционных межпартийных разногласий, может быть также смещение фокуса в диалоге по безопасности с палестинской проблемы на иранскую угрозу.

Обозначенные контуры проблем сигнализируют о том, что сама непоследовательность американской политики в отношении урегулирования арабо-израильского конфликта и иранской проблемы становится фактором, отдаляющим перспективу реализации Вашингтоном роли главного регионального посредника и миротворца. В этой связи следует считать закономерным появление новых подходов со стороны других держав и изменение расстановки сил в регионе, что и составляет основу вызова для администрации Дж. Байдена.

Тем не менее последовательность Белого дома в отношении обеспечения израильской безопасности является основным стабильным звеном, которое, во-первых, гарантирует американское присутствие на Ближнем Востоке, а, во-вторых, сглаживает углы возникающих противоречий в американо-израильских отношениях. Таким образом, главной задачей для Вашингтона остается восстановление традиционного для демократов сбалансированного подхода к ближневосточной политике и преодоление угроз и проблем, исходящих от Ирана, нового коалиционного правительства Израиля, а также Китая как нового весомого актора на Ближнем Востоке.