Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

Краткое вступление

Беспрецедентная поддержка ЕС Украины включала временные меры по либерализации торговли и «Линии солидарности ЕС-Украина», которые укрепили экспортный потенциал страны и устойчивость украинской экономики во время войны. В ответ на российскую блокаду Черного моря ЕС создал «Линии солидарности ЕС-Украина» в качестве альтернативного способа вывоза товаров из Украины по железной дороге, автомобильным и внутренним водным путям. Эти меры помогли Украине сохранить небольшой рост общего экспорта товаров в ЕС по сравнению с уровнем до вторжения. Напротив, экспорт Украины на другие рынки существенно сократился. В результате многие украинские производители и экспортеры смогли продолжить свою деятельность во время войны, получить критически необходимые доходы от экспорта и углубить свою интеграцию в цепочки поставок ЕС.

Однако недостаточные логистические мощности и отсутствие адекватной координации и сотрудничества во время работы «Линий Солидарности» привели к напряженности между Украиной и ее восточноевропейскими соседями. Их односторонние запреты на импорт широкого спектра украинской агропродовольственной продукции в апреле 2023 года нарушили законодательство ЕС о едином рынке. В результате украинские экспортные потоки были немедленно нарушены, учитывая, что доступ Украины к мировым рынкам остается ограниченным. Несмотря на то, что компромисс между Европейской комиссией и странами Восточной Европы позволил продлить временные меры по либерализации торговли для Украины еще на год, разрешив непосредственный кризис, необходимо сделать больше для обеспечения ее бесперебойной работы.

Чтобы предотвратить дальнейшие кризисы и нарушения транзитных потоков, ЕС должен и дальше увеличивать инвестиции в транспортные и складские мощности «Линий Солидарности» и связь между соседними странами ЕС и Украиной, повышать прозрачность и регулярный мониторинг, обмен данными и координацию транзитных потоков, а также проводить регулярные трехсторонние консультации между Европейской Комиссией, странами Восточной Европы и Украиной, чтобы избежать внезапных и неоправданных сбоев в работе «Линий Солидарности». На фоне новой эскалации ситуации и выхода России из Черноморской инициативы 17 июля международное сообщество должно использовать все возможные рычаги давления на Россию, удвоить усилия по защите морских экспортных маршрутов Украины и предоставить Украине больше оборонного потенциала для защиты ее критически важной инфраструктуры в регионе Черного моря и Дуная. Кроме того, дальнейшая либерализация торговли и интеграция Украины в единый рынок ЕС должны стать приоритетом в повестке дня ЕС-Украина как можно скорее, в соответствии с путем вступления Украины.

Торговые потери Украины во время войны и необходимость дальнейшей поддержки

Экономическое бремя войны России с Украиной огромно и продолжает только увеличиваться. Экономика Украины сократилась примерно на треть, а экспорт упал на 35,1%, а это означает, что Украина получила на 24 миллиарда долларов меньше валютных поступлений в 2022 году по сравнению с 2021 годом (см. Рисунок 1). Сильнее всего пострадала металлургическая промышленность, что привело к наибольшему сокращению экспортных поставок - на 67,5% или $9,4 млрд в 2022 году по сравнению с 2021 годом. Значительные сокращения наблюдались также в экспорте руды (-56,7% или $4 млрд), химической продукции (- 54,3% или $1,5 млрд), машин и электронного оборудования (-29% или $1,5 млрд).

В то же время в военное время возросла зависимость экономики Украины от экспорта сельскохозяйственной и пищевой продукции - продукция сельского хозяйства и продовольствия давала более половины всех критически необходимых доходов от экспорта (53% в 2022 году против 40% в 2021 году). Тем не менее, общий объем экспорта сельскохозяйственной и пищевой продукции в 2022 году сократился на 15,5%, или на 4,3 миллиарда долларов.

Возможности Украины в торговле значительно ограничены блокадой Россией ключевых черноморских портов, что нарушило основной экспортный маршрут страны для зерна, растительных масел, металлов и железной руды. Например, до полномасштабного вторжения около 90% зерна и масличных культур вывозилось из черноморских портов. Кроме того, экспортный потенциал пострадал из-за разрушения производственных объектов и критически важной инфраструктуры (особенно транспорта и энергетики), особенно на юге и востоке Украины. С момента полномасштабного вторжения России в Украину по меньшей мере 426 крупных и средних предприятий и тысячи малых предприятий были повреждены или уничтожены.

Нарушение внутренних и внешних цепочек поставок, нехватка критически важного импорта, а также растущие производственные и логистические затраты стали большим вызовом для украинских производителей, подрывая их прибыльность и конкурентоспособность на мировых рынках. В сельском хозяйстве значительные потери были причинены оккупацией Россией обширных территорий, добычей полезных ископаемых, физическим повреждением сельскохозяйственных угодий, складских помещений, скота и сельскохозяйственной техники.

Многие украинские фермеры оказались на грани банкротства из-за резкого снижения экспортных и внутренних доходов, а также увеличения производственных и логистических затрат (затраты на экспорт украинского зерна выросли с 30-40 долларов за тонну до войны до 140-150 долларов после вторжения). Катастрофическое разрушение Каховской плотины на юге Украины 6 июня 2023 года (оставившее не менее 500 000 гектаров сельскохозяйственных угодий без доступа к оросительной воде) еще больше подорвало производственный и экспортный потенциал.

Черноморская зерновая инициатива и важность морских портовых маршрутов

Обеспечение и разблокирование экспорта сельскохозяйственной продукции Украины имеет жизненно важное значение для глобальной продовольственной безопасности. Украина является крупным мировым экспортером кукурузы, пшеницы, ячменя, рапса и подсолнечного масла, ежегодно поставляя на мировой рынок более 45 миллионов тонн зерна. Блокада Россией украинских морских портов представляет собой серьезную угрозу глобальной продовольственной безопасности, особенно для регионов, сильно зависящих от поставок из Украины – Северной Африки, Ближнего Востока и Южной Азии. Это оказало огромное давление на цены на продукты питания на мировых рынках, которые после вторжения достигли рекордного уровня.

Черноморская зерновая инициатива, поддержанная ООН-Турцией, позволила Украине возобновить и значительно увеличить объемы экспорта сельскохозяйственной продукции из морских портов на мировые рынки с августа 2022 года. Однако только три украинских черноморских порта в Одессе были разблокированы, и только для зерна и масличных культур.

Россия постоянно угрожала и саботировала реализацию и продление этой сделки, вызывая длинные очереди судов и делая морские портовые перевозки более дорогими и сложными. Кроме того, экспортные мощности по сделке были ограниченными и нестабильными (2,9 млн тонн в январе, 3,9 млн тонн в марте и 1,3 млн тонн в мае 2023 года) из-за задержки Россией осмотра судов в Босфоре и их регистрации для участия в зерновом договоре. В результате загруженность украинских портов снизилась до 30-35% по состоянию на апрель 2023 года, а украинские фермеры остались с большими запасами зерна, тем самым столкнувшись с неопределенностью в отношении экспортной деятельности и понеся значительные убытки.

По данным ООН, через Черноморский зерновой коридор было экспортировано почти 33 миллиона тонн сельскохозяйственной продукции, что составляет около 50% всего экспортированного зерна и масличных культур с момента его применения в августе 2022 года. Данные соглашения помогли стабилизировать мировые продовольственные рынки и снизить волатильность, и с марта 2022 года глобальные цены на продукты питания постепенно снижаются.

Основными направлениями экспорта украинского зерна через морские порты стали Китай, Испания, Турция, Италия, Нидерланды, Египет и Бангладеш (57% всех поставок по соглашению пошли в развивающиеся страны против 43% в развитые страны). Китай был крупнейшим покупателем украинского зерна, импортировав почти треть всех поставок по зерновому соглашению (в основном кукурузу). Покупая украинское зерно, Китай диверсифицировал свои поставки продовольствия и повышал свою продовольственную безопасность. В то же время турецкие компании, например, выиграли от реэкспорта украинского зерна (как переработанного, так и непереработанного) на мировые рынки.

Зерновую сделку продлевали несколько раз (последний раз – до 18 июля). Однако в каждом случае Россия обычно усиливала давление на Украину перед переговорами о его дальнейшем продлении – угрожая расторгнуть соглашение в одностороннем порядке, блокируя работу зернового коридора и требуя снятия некоторых западных санкций. В мае-июле 2023 года мощность и эффективность зернового соглашения снизились, поскольку Россия существенно ограничила регистрацию судов в украинских портах, необходимую «для преодоления препятствий на пути российского экспорта зерна и удобрений» (см. рисунок 2). В результате за последние несколько месяцев Украина снизила свою зависимость от морского коридора и перешла на альтернативные маршруты. Однако морской портовый коридор важен для Украины своей близостью, развитой транспортной и складской инфраструктурой, а также меньшими затратами на логистику.

Зерновое соглашение никогда не было таким важным для России, как для Украины, а скорее инструментом давления на Киев и Запад. В попытке спасти зерновое соглашение ООН предложила некоторые компромиссы, в том числе подключение дочерней компании государственного сельскохозяйственного банка к SWIFT. Однако Россия отказалась, потребовав выполнения всех ее требований, и 17 июля вышла из соглашения. Последующие атаки на украинскую портовую инфраструктуру Одессы и Дуная были явно направлены на дальнейшее ограничение экспортных возможностей Украины и доступа к мировым рынкам, лишив Киев основного источника валютных доходов (всего в 2022 году Украина получила около 13 миллиардов долларов за зерно и масличные культуры), а также усиление зависимости развивающихся стран от поставок российского продовольствия. Приостановление действия зернового соглашения также увеличивает давление на мировые цены на зерно (по оценкам МВФ, они могут вырасти на 10-15%), а также делает развивающиеся страны более зависимыми от российских поставок продовольствия, тем самым усугубляя их продовольственную безопасность.

Альтернативные экспортные маршруты для Украины через «Линии Солидарности ЕС-Украина»

«Линии солидарности ЕС-Украина», инициированные в мае 2022 года, обеспечивают альтернативные маршруты для экспорта Украины через страны Восточной Европы с использованием наземного транспорта (поезда и грузовые автомобили) и порты реки Дунай для доставки товаров на мировые рынки и в страны-члены ЕС (через морские порты в Румынии, Польше и других стран ЕС). По данным Еврокомиссии, «Линии солидарности» позволили украинским экспортерам частично компенсировать потерю морских путей и разблокировать около 40 млн тонн по состоянию на конец июля 2023 года, что составляет более 50% украинского экспорта зерна и масличных культур с момента начала вторжения. Кроме того, «Линии солидарности» были единственным вариантом несельскохозяйственного экспорта Украины (металлы, железная руда, химикаты) и единственным вариантом для Украины импортировать все товары. «Линии солидарности» также помогли экспортировать из Украины более 35 миллионов тонн несельскохозяйственной продукции. В марте 2023 года мощность «Линий Солидарности» превысила 3,5 млн тонн зерновых и масличных культур (см. рисунок 2).

Река Дунай с портами Измаил, Рени и другими стала жизненно важным маршрутом экспорта украинского зерна и другой продукции (после вторжения по ней было отправлено около 30% украинского экспорта зерна и масличных культур, в июне 2023 года — около 40%). Мощность увеличена до 2-2,2 млн тонн зерна в месяц, при этом объемы растут. Чтобы облегчить торговлю и увеличить грузопоток через Дунай, Украина увеличивает глубину каналов, ведущих от дунайских портов к Черному морю, и создает инфраструктуру для хранения и экспорта зерна. В частности, Украина увеличила глубину Юго-Западного Быстроводного канала на реке Дунай с 3,9 до 6,5 метров, а на некоторых участках канала - до 7 метров.

По железнодорожным и автомобильным экспортным маршрутам переваливается около 1 миллиона и 600-700 тысяч тонн продукции в месяц соответственно. Однако ограничения на импорт украинского зерна со стороны пяти стран Восточной Европы сократили поток поставок в этом направлении за последние несколько месяцев (около 600 тысяч тонн по железной дороге и 200 тысяч тонн по автодорогам).

Железнодорожные и автомобильные маршруты также столкнулись с логистическими узкими местами, такими как несовместимая ширина колеи между Украиной и ЕС, ограниченные транспортные и складские мощности стран Восточной Европы, включая нехватку соответствующих поездов и грузовиков, медленные процедуры оформления и длительное время ожидания в пунктах пересечения границы. Узкие места в логистике ограничивают объемы экспорта и повышают затраты на логистику альтернативных маршрутов, которые значительно выше, чем маршруты через морские порты. При реализации инициативы «Линий солидарности» также возникли организационные и координационные проблемы.

Украина, Европейская комиссия и государства-члены ЕС реализуют несколько инфраструктурных проектов для облегчения существующих логистических ограничений, увеличения пропускной способности «Линий солидарности» и улучшения трансграничных связей между Украиной, Молдовой и ЕС. Европейская комиссия мобилизовала один миллиард евро для финансирования развития инфраструктуры «Линий Солидарности» в 2022-2023 годах, таких как увеличение количества пунктов пересечения границы для грузовых автомобилей, улучшение дорог, восстановление железнодорожной инфраструктуры и мультимодальная логистика из Румынии и Молдовы в Украину и т. д. Дополнительные возможности финансирования стали доступны для Украины после ее интеграции в программу Connecting Europe Facility в июне 2023 года, что позволило Украине подать заявку на финансирование ЕС для проектов в транспортной, энергетической и цифровой сферах.

«Линии солидарности» помогли диверсифицировать и снизить зависимость Украины от единого экспортного маршрута. На фоне продолжающихся препятствий со стороны России в отношении морских портов и приостановки сделки по зерну Украине необходимо еще больше переориентировать свой экспорт агропродовольственной продукции, создавая дополнительную нагрузку на альтернативные маршруты через «Линии солидарности» и рискуя новой напряженностью в отношениях с соседями по ЕС. В течение следующего сезона Украина планирует экспортировать большую часть ожидаемого экспорта зерновых и масличных культур (до 40-42 млн тонн из ожидаемых 48 млн тонн экспорта) по трем маршрутам «Линий Солидарности». Поэтому крайне важно обеспечить бесперебойную работу и дальнейшее расширение пропускной способности альтернативных экспортных маршрутов – углубление речных каналов, расширение железнодорожной сети, строительство перевалочных терминалов. Использование новых маршрутов и морских портов ЕС, которые предлагают Хорватия, страны Балтии и Греция, также может помочь расширить пропускную способность транзитных маршрутов. Однако они предполагают большие расстояния и более высокие затраты на логистику, а также требуют значительных инвестиций в железнодорожную, автомобильную и складскую инфраструктуру.

Меры ЕС по либерализации торговли для Украины во время войны

Торговые отношения ЕС-Украина уже были существенно либерализованы в рамках Углубленного и всеобъемлющего соглашения ЕС-Украина (DCFTA), которое временно применяется с 1 января 2016 года. По состоянию на начало 2022 года большинство тарифов на промышленную и сельскохозяйственную продукцию уже были отменены в соответствии с DCFTA. Однако ЕС по-прежнему применял тарифные меры к некоторым видам украинского экспорта, наиболее ограничительными из которых были тарифные квоты (TRQ).

TRQ позволяют беспошлинно импортировать указанный объем продукта, в то время как поставки за пределами TRQ облагаются пошлиной и подлежат тарифным ставкам ЕС для третьих стран. Украинские производители агропродовольственной продукции жаловались на низкие и устаревшие объемы ТК ЕС в рамках DCFTA, которые не отражают текущий уровень производственных и экспортных возможностей Украины, а также уровень торговых отношений ЕС-Украина.

В последние годы Украина использовала 31-32 из 36 ТК ЕС в рамках DCFTA, из которых обычно были полностью исчерпаны следующие ТК: мед, обработанные томаты, яблочный и виноградный соки, обработанные зерновые, сахар, крахмал , обработанный крахмал, яйца. , кукуруза, кукурузная мука и гранулы, мясо птицы и т.д. По многим из них поставки в Украину обычно превышали объемы ТК (например, общий объем поставок меда из Украины в ЕС обычно превышал объем соответствующей ТК в 8-10 раз). Однако ставки импортных тарифов вне квоты и административные расходы по тарифам по-прежнему оказывали ограничительное воздействие на украинский экспорт.

Будучи основным торговым партнером Украины (на долю которого приходилось около 40% торговли Украины до вторжения), ЕС поддерживал устойчивость экономики Украины во время войны, восстанавливая способность Украины торговать и генерировать доходы от экспорта.

ЕС ввел временные меры по либерализации торговли, такие как Автономные торговые меры (АТМ), с 4 июня 2022 года сроком на один год (Регламент ОрВД 2022/870), включая полную отмену:

●Остальные импортные пошлины на промышленную продукцию; 

●Все тарифные квоты на сельскохозяйственную и продовольственную продукцию; 

●    Входные цены на фрукты и овощи; 

●    Все меры торговой защиты (антидемпинговые пошлины и защитные меры, в основном применяемые к стальной продукции).

ЕС также предпринял другие шаги для облегчения транспортировки и пограничного контроля украинского экспорта. Он временно либерализовал перевозки грузов автомобильным транспортом между ЕС и Украиной в отношении двусторонних 8 операций и транзита, отменив необходимость получения разрешений (недавно соглашение было продлено на один год – до 30 июня 2024 года). Кроме того, в октябре 2022 года Украина присоединилась к Конвенции об общем транзите, которая упростила процедуры таможенного транзита между ЕС и Украиной.

Динамика торговли ЕС-Украина после российского вторжения

После значительного снижения в первые месяцы российского вторжения украинский экспорт в ЕС даже немного превысил уровень до вторжения к концу 2022 года, в то время как экспорт в другие торговые страны-партнеры существенно снизился. Следовательно, роль ЕС как основного торгового партнера Украины выросла до 63% в 2022 году с примерно 40% в 2021 году (из 44,2 млрд долларов в общем объеме экспорта товаров Украины в 2022 году около 28 млрд долларов предназначались для рынка ЕС).

Движущим фактором восстановления экспорта стал быстрый рост экспорта агропродовольственной продукции в ЕС – более чем на $5,2 млрд или почти на 70% в годовом исчислении в стоимостном выражении (в том числе зерновых – на 141,7%; растительных масел – на 29,4%; масличные – на 96,5%). Это помогло компенсировать значительное падение экспорта железа и стали (на 48,7%), железной руды (на 21,0%) и машиностроительного оборудования (на 10,0%) в ЕС.

Увеличение экспорта агропродовольственной продукции в ЕС в 2022 году можно объяснить несколькими факторами, в том числе переориентацией украинских экспортеров на более близкие рынки из-за проблем с логистикой и высокими затратами на фрахт и страхование, улучшением доступа на рынок ЕС благодаря мерам ЕС по либерализации торговли и новым экспортным маршрутам, росту спроса на импортируемое зерно в ЕС в результате засухи, поразившей многие регионы Европы в 2022 году, а также росту цен на многие сельскохозяйственные продукты в ЕС из-за вторжения России.

Среди всех временных мер по либерализации торговли приостановка тарифных квот оказалась наиболее эффективной – она способствовала экспорту Украины в ЕС. В частности, наибольший рост наблюдался в экспорте сахара, яблочного сока, мяса птицы, яиц, сухого молока, крахмала, переработанных зерновых культур и круп, ранее облагавшихся тарифными квотами (см. табл. 1). Приостановление действия сверхквотных импортных пошлин дало этой украинской продукции конкурентное преимущество на рынке ЕС по сравнению с продукцией из других третьих стран, а также снизило административные издержки TRQ для украинских экспортеров за счет упрощения экспортных процедур. Напротив, несмотря на либерализацию торговли, экспорт некоторых продуктов, таких как мед и переработанные помидоры, снизился. Однако это можно объяснить и другими факторами (например, потерей производственных мощностей из-за войны).

Односторонние меры соседних стран ЕС против украинского импорта

Польша, Румыния, Венгрия, Словакия и Болгария - пять соседних восточноевропейских стран (СВЕ) на передовой линии "Линий солидарности" - стали основными рынками для экспорта украинских товаров в ЕС. Их совместная доля в экспорте товаров Украины в ЕС увеличилась с 32% в 2021 году до 56% в 2022 году. Экспорт товаров Украины в эти страны увеличился на 54% г/г в 2022 году - до $15,7 млрд, при этом на долю агропродовольственной продукции приходится за значительное увеличение.

Экспорт агропродовольственной продукции в пять соседних стран увеличился в 5,2 раза до рекордных $7,2 млрд в 2022 году, из которых $2,4 млрд пришлось на зерновые и $1,9 млрд на масличные культуры. Пять восточноевропейских стран, которые также являются крупными производителями сельскохозяйственной продукции, приняли около 35% четырех основных видов экспорта агропродовольственной продукции из Украины в ЕС в 2022 году против 1% в 2021 году (см. рисунок 3).

После вторжения России как транзитные потоки, так и продажи сельскохозяйственно-продовольственной продукции в эти страны значительно увеличились. Из-за логистических проблем, связанных с «Линиями солидарности» (недостаточная складская и транспортная инфраструктура, высокие затраты на логистику), были нарушены значительные транзитные потоки зерна и масличных культур в порты ЕС и на третьи рынки, а большая часть украинской продукции продавалась на местных рынках. Согласно статистике ЕС, физические объемы импорта украинской пшеницы, кукурузы, рапса и семян подсолнечника в 2022 году выросли вдвое – 19,3 млн тонн в 2022 году против 9,5 млн тонн в 2021 году. Из них около 8 млн тонн было продано в пять восточноевропейских стран в 2022 году против всего лишь 176 000 тонн в 2021 году.

Перебои в транзите и истощение складских и транспортных мощностей большого количества украинского урожая увеличили логистические затраты для местных фермеров и оказали понижательное давление на закупочные цены на местную агропродовольственную продукцию. Кроме того, мировые цены на сельскохозяйственную продукцию снизились с пиковых значений начала 2022 года благодаря улучшению урожаев в основных странах-производителях зерна, улучшению условий посевов в ЕС и реализации Черноморского соглашения по зерну. На фоне этих событий местные фермеры в этих странах ответили протестами с требованием защитить их от беспошлинного импорта из Украины. Эта напряженность также стала причиной задержек с принятием нового постановления о продолжении беспошлинной торговли с Украиной.

Страны Восточной Европы обвинили Брюссель в недостаточной помощи для их поддержки. Субсидии в размере 56 миллионов евро, выделенные Европейской комиссией пострадавшим фермерам в ответ на их протесты в начале апреля 2023 года, не удовлетворили их и их национальные правительства. Они призвали к дополнительному финансированию ЕС для ускорения развития транзитной инфраструктуры, а также к введению автоматических компенсаций для фермеров, возможности быстрого введения мер торговой защиты и повторного введения тарифов и тарифных квот на импорт. из Украины и закупка зерна на рынке ЕС в гуманитарных целях.

Отсутствие адекватной координации и сотрудничества между восточноевропейскими странами, Европейской комиссией и Украиной в связи с работой «Линий солидарности» привело к кризису, когда СВЕ приняли спорные односторонние ограничения. 15 апреля правительство Польши в одностороннем порядке ввело запрет на ввоз и транзит украинской агропродовольственной продукции до 30 июня (запрет на транзит был отменен 21 апреля). Венгрия, Словакия и Болгария последовали примеру запрета на импорт некоторых украинских товаров (без запрета на транзит), а Румыния также рассматривала возможность принятия аналогичных шагов.

В результате украинский экспорт был существенно ограничен и застрял на западных границах примерно на две недели, что создало неопределенность и убытки для украинских экспортеров. Ограничения на импорт в странах-соседях ЕС, а также усиление давления со стороны России и саботаж Черноморского зернового соглашения стали основными факторами снижения экспорта товаров Украины в апреле и мае 2023 года ($3 млрд и $3,1 млрд соответственно) по сравнению с Март 2023 г. (3,8 млрд долларов).

Эти национальные решения вызвали много критики со стороны Украины и Европейской комиссии. Основной проблемой было несоблюдение ими законодательства ЕС, а также международных и двусторонних обязательств. Односторонние действия государств-членов не допускаются законодательством ЕС, поскольку торговая политика является исключительной компетенцией ЕС. Защитное положение Регламента ОрВД 2022/870 о временных мерах по либерализации торговли для Украины дает Комиссии право осуществлять мониторинг и предпринимать необходимые шаги. Односторонняя блокировка импорта одним или несколькими государствами-членами также подрывает принципы Единого рынка ЕС, которые предусматривают свободу перемещения товаров в пределах общей таможенной территории.

Кроме того, эти решения не соответствуют правилам Всемирной торговой организации (ВТО) или положениям Соглашения об ассоциации ЕС-Украина о свободе транзита и использовании запретов на импорт. Кроме того, запреты были применены немедленно и приняты без надлежащих двусторонних консультаций с украинской стороной.

Еще один важный аспект – решения стран СВЕ не были подкреплены основательным анализом динамики импорта конкретных товаров и их влияния на рынок ЕС. Сфера применения запретов была слишком широкой, а критерии включения отдельных украинских товаров в список запрещенных во многих случаях были неясными. Например, польский список был самым длинным и включал широкий спектр агропродовольственной продукции - зерно, сахар, мясо, фрукты, овощи, семена масличных культур, переработанные плодоовощные продукты, вина, молоко и молочные продукты, яйца, мед и другие. Эти продукты продемонстрировали различную динамику импорта после российского вторжения под влиянием различных факторов, каждый из которых требует отдельного детального анализа.

Хотя многие из этих продуктов получили беспошлинный доступ на рынок ЕС после начала российского вторжения в соответствии с Регламентом ОрВД 2022/870, не для всех из них наблюдался значительный рост импорта в ЕС в 2022 году по сравнению с 2021 и 2020 годами (см. Таблицу 1). Например, объемы импорта украинского меда и переработанных томатов в ЕС в 2022 году даже сократились (в случае Польши импорт меда из Украины упал с 16,9 тыс. тонн в 2021 году до 10,6 тыс. тонн в 2022 году). При этом Некоторые из запрещенных украинских продуктов, такие как масличные культуры, замороженные фрукты и подсолнечное масло, до вторжения не подпадали под действие каких-либо тарифных квот или тарифных мер в ЕС.

Более того, хотя импорт некоторых продуктов, подпадающих под тарифные квоты до вторжения России (например, сухое молоко, сахар, крахмал, мясо птицы) значительно вырос в 2022 году по сравнению с предыдущими годами, возросшие объемы все еще не составляли значительной части импорта в ЕС или внутриевропейской торговли (см. Таблицу 1). Например, импорт сухого молока в ЕС из Украины (по TRQ 09.4601) в 2022 году вырос более чем в пять раз – с 2 000 до 11 300 тонн. Однако доля Украины во внеимпорте этой продукции в ЕС составила около 9% в 2022 году, а во внутриимпорте ЕС - менее 1%. Значительная часть этой продукции импортировалась в Польшу (около 45%). Однако доля Украины в общем импорте этой продукции в Польшу составила лишь около 3%.

В более широком контексте украинский импорт агропродовольственной продукции помог ослабить инфляционное давление на продовольственный рынок ЕС на фоне снижения производства зерна в ЕС в прошлом году. Страны ЕЭС расширили экспорт агропродовольственной продукции за счет реэкспорта украинской продукции в другие страны ЕС и по всему миру, а также производства и продажи за рубежом агропродовольственной продукции, переработанной из украинских культур (таких как подсолнечное масло, переработанные крупы, мука, мясная и молочная продукция). продукты и др.). Например, экспорт агропродовольственной продукции Польши достиг рекордного уровня в 47,6 млрд евро в 2022 году, а положительный торговый баланс агропродовольственной продукции составил 15,5 млрд евро, что на 23% выше, чем в 2021 году.

На позиции национальных правительств также повлиял сложный внутриполитический контекст, особенно с учетом предстоящих парламентских выборов в Польше и Словакии в 2023 году. Позиция польского правительства была в первую очередь сосредоточена на местных фермерах, чьи голоса имеют решающее значение для правящей партии.46 Фермерские лобби. попытались использовать эту возможность, чтобы непропорционально ограничить доступ на свои рынки ряда украинских агропродовольственных товаров.

Важно признать опасения местных фермеров относительно значительного увеличения импорта некоторых сельскохозяйственных продуктов из Украины и их права выражать эту обеспокоенность. Тем не менее, односторонние ответы этих стран рассматриваются как весьма неконструктивные и подрывающие единство и сотрудничество членов ЕС. Немедленные запреты на украинскую продукцию не соответствовали усилиям солидарности, предпринятым Польшей и другими странами-соседями ЕС в отношении Украины. Эта ситуация также выявила возможные проблемы в будущем переговоров о вступлении Украины в ЕС и их поддержку большей либерализации торговли между ЕС и Украиной и интеграции Украины в единый рынок ЕС.

Компромиссное решение между Комиссией и пятью странами ЕС

Приняв односторонние меры, СВЕ оказали давление на Комиссию, чтобы она согласилась на срочный компромисс: ввести исключительные и временные превентивные меры согласно статье 4(9) Регламента ОрВД 2022/870, а именно запрет на импорт четырех украинских товаров (пшеница , кукурузы, рапса и семян подсолнечника, демонстрируя сильнейшее влияние на местные рынки) в пять стран в период со 2 мая по 5 июня 2023 года, в то время как страны ЕЭС согласились отменить все свои односторонние ограничения на всю украинскую продукцию. По просьбе пяти стран СВЕ эти гарантии были продлены до 15 сентября 2023 года. Кроме того, еще 100 миллионов евро будут выделены на поддержку и смягчение давления на пострадавших местных фермеров, выращивающих зерновые и масличные культуры в этих странах.

Это решение позволило ввести более целенаправленные ограничения по сравнению с ранее принятыми односторонними мерами и обеспечило свободный и неограниченный транзит всей украинской продукции по территории ЕС и ее импорт во все страны ЕС, кроме тех, которые граничат с Украиной. Это также позволило принять новое Постановление об автономных торговых мерах (Регламент ОрВД 2023/1077) о продолжении временной либерализации торговли для Украины еще на год (до 6 июня 2024 года).

Кроме того, в текст Регламента ОрВД 2023/1077 были внесены поправки, изменяющие положение о гарантиях ускоренного повторного введения таможенных пошлин, которые в противном случае применимы в соответствии с Соглашением об ассоциации между ЕС и Украиной (а именно, тарифные квоты и система входных цен) на Украинский импорт на случай, если он негативно повлияет на рынок ЕС. В частности, государства-члены должны предоставить достаточные доказательства prima facie неблагоприятного воздействия украинского импорта на рынок ЕС, чтобы попросить Европейскую комиссию инициировать такую оценку, которая должна быть завершена в течение трех месяцев с момента ее запуска. Эти поправки сокращают сроки защитной процедуры и лучше объясняют требования к запуску оценки, что должно предотвратить необоснованные претензии стран-членов ЕС об ограничениях импорта. Оговорка о гарантиях подразумевает четкие процессуальные правила с предварительной оценкой, основанной на доказательствах, прежде чем принимать какие-либо ограничения.

Кроме того, новый регламент позволяет Комиссии применять немедленные превентивные меры в исключительных обстоятельствах, как это было в случае с запретом на четыре украинских продукта в соответствии с предыдущим Регламентом ОрВД 2022/870. Регламент ОрВД не определяет ни критериев принятия немедленных превентивных мер, ни сроков их возможного применения. Однако, поскольку эти меры принимаются для разрешения ситуации, требующей немедленных действий, они должны носить исключительный и временный характер.

Достигнутое соглашение и принятые меры обеспечили краткосрочное решение кризиса. Однако это по-прежнему подрывает целостность единого рынка ЕС и создает прецедент для дальнейших нарушений законодательства ЕС, позволяя государствам-членам торговаться с Комиссией для достижения дополнительных мер поддержки, тем самым ослабляя соблюдение правил единого рынка в странах ЕС.

Хотя решения ЕС сигнализируют о продолжающейся торговой поддержке Украины, существуют риски продления или введения новых ограничений на импорт в ЕС. Польша и Венгрия снова угрожают закрыть свои границы, если Брюссель не продлит временные ограничения в отношении украинского зерна и масличных культур как минимум до конца 2023 года и не обеспечит, чтобы ни один из продуктов не остался в этих странах. Кроме того, страны Восточной Европы могут попросить Комиссию ввести превентивные меры в отношении других чувствительных агропродовольственных товаров из Украины, таких как мясо птицы, сахар, яйца, мед, фрукты и т. д., в соответствии с действующим Регламентом ОрВД. Эти риски создают дополнительное давление и неопределенность для украинских производителей агропродовольственной продукции.

Выводы и Рекомендации

В течение первого года войны России с Украиной меры ЕС по либерализации торговли и линии солидарности ЕС-Украина предоставили Украине альтернативные экспортные маршруты. Они позволили стране переориентировать часть своего экспорта на рынок ЕС, способствуя постепенному восстановлению экспорта Украины после первого глубокого потрясения войны.

Европейская комиссия, государства-члены ЕС и правительство Украины должны и дальше активизировать свой диалог и усилия, чтобы найти решение текущего торгового спора о запретах на импорт украинского зерна и масличных культур, облегчить торговые потоки Украины и предотвратить внезапные торговые сбои и ограничения. Это стало критически важным, особенно после выхода России из зернового соглашения и атак на портовую и экспортную инфраструктуру Украины.

В то же время кризис в странах Восточной Европы также выявил существующие узкие места в логистике и связях между Украиной и ЕС. Их быстрое решение должно быть приоритетом ЕС наряду с международной финансовой поддержкой Украины.

Кроме того, прецедент, созданный применением односторонних мер в нарушение законодательства ЕС, выявил серьезные проблемы с соблюдением законодательства ЕС государствами-членами ЕС. Это не сулит ничего хорошего для будущих переговоров о расширении Украины.

Для решения текущих проблем и предотвращения повторения кризиса этого года необходимо предпринять следующие шаги:

● Укрепить стратегическое выравнивание и связность между Украиной и ЕС.

Обеспечение бесперебойной работы и увеличение пропускной способности «Лос Солидарности» имеет решающее значение для транзита сельскохозяйственного и несельскохозяйственного экспорта Украины как на мировые рынки, так и в страны-члены ЕС во время войны.

Это должно включать в себя срочное увеличение инвестиций в автомобильное, железнодорожное и речное сообщение ЕС-Украина, углубление речных каналов, увеличение имеющихся транспортных материалов, улучшение пограничной инфраструктуры ЕС-Украина, строительство перевалочных терминалов, увеличение мощностей по хранению зерна и продуктов питания в восточноевропейских странах, а также дальнейшую оптимизацию таможенных операций и лучшую координацию транзита через эти страны.

Хотя альтернативные маршруты не могут полностью заменить украинские морские порты, оккупированные Россией, они помогли диверсифицировать экспортные маршруты Украины, снизили зависимость Киева от зернового соглашения и морских портовых маршрутов, а также уменьшили влияние России на доставку украинского экспорта. После выхода России из зернового соглашения значение «Линий Солидарности» становится все более критическим для торговли Украины.

Расширение «Линий солидарности», продление европейских транспортных коридоров (TEN-T) на территорию Украины и развитие украинской части сети TEN-T, улучшение связности и совместимости транспортных систем в Украине и ЕС также важно с учетом ситуации Украины. послевоенное восстановление и дальнейшая экономическая интеграция в единый рынок ЕС, а также вовлечение Украины в европейские цепочки создания стоимости. Это также повысит производительность и устойчивость цепочек поставок продовольствия в ЕС и пойдет на пользу Украине, ЕС и глобальной продовольственной безопасности.

● Обеспечить гарантии безопасности и увеличить пропускную способность портовых коридоров

Важность Черноморского зернового соглашения и морского экспорта для Украины и мира невозможно переоценить. Украина не может достичь того же уровня экспорта без функционирующих морских портов, поэтому необходимо изучить любые возможности и механизмы обеспечения свободного судоходства в Черном море.

Украина нуждается в большей поддержке со стороны ЕС и международного сообщества в обеспечении поставок через порты Черного моря, возобновлении зернового соглашения и открытии новых морских коридоров, закупке украинского зерна в сотрудничестве с Всемирной продовольственной программой ООН (ВПП) и его транспортировке в развивающиеся страны.

Основные заинтересованные стороны, в том числе крупнейшие покупатели украинской агропродовольственной продукции (Китай, Турция, страны Ближнего Востока, а также многие африканские страны), должны использовать свои рычаги влияния и усилить давление на Москву, чтобы возобновить сделку и защитить морские портовые коридоры. Поскольку Россия стремится укрепить свои позиции в Африке, усиление диалога с африканскими странами становится еще более важным с точки зрения их возможного влияния на позицию России по поводу блокады черноморского судоходства и доступа Украины к мировым продовольственным рынкам по морю. Многие африканские страны выразили разочарование по поводу выхода России из соглашения на саммите Россия-Африка.

● Укрепить координацию и единство между Комиссией, государствами-членами ЕС и Украиной.

Государства-члены ЕС должны избегать нарушения законодательства и единства ЕС и участвовать в «искреннем сотрудничестве как краеугольном камне правового порядка ЕС». Односторонние радикальные действия не способствуют единству и координации между Еврокомиссией, государствами-членами и Украиной и подрывают потенциальные решения.

Европейская комиссия должна обеспечить последовательное соблюдение законодательства ЕС и предотвратить возможное повторение случаев использования той же политической тактики с односторонними мерами, нарушающими законодательство ЕС.

Чтобы избежать повторения кризисных ситуаций, необходимо активизировать усилия всех сторон по улучшению работы «Лос Солидарности», включая обмен данными, уведомления об объемах торговли и изменениях политики, мониторинг и надзор за транзитными потоками, таможенными операциями и торговой практикой в Украине. и стран ЕС. В этом отношении недавно созданная Совместная координационная платформа, возглавляемая исполнительным вице-президентом Валдисом Домбровскисом, должна способствовать регулярным консультациям и координации между Комиссией, странами Восточной Европы и Украиной для решения проблем всех сторон. Стратегические партнеры Украина и страны-соседи ЕС должны продемонстрировать готовность координировать позиции и поддерживать друг друга в важных областях.

● Избегайте внезапных и неоправданных сбоев в работе «Планов солидарности»

ЕС и его государства-члены должны избегать применения внезапных запретов или других ограничений на украинский импорт или транзит из Украины. Такие действия являются наиболее вредными для экспортеров, вызывая убытки и неопределенность. Это особенно актуально во время войны, когда украинские производители уже страдают от производственных и логистических потрясений.

Европейская комиссия должна обеспечить, чтобы все решения принимались после надлежащих консультаций с украинской стороной и основывались на научно обоснованных оценках влияния украинской продукции на рынок ЕС.

В июне Комиссия продлила немедленные превентивные меры в виде запрета на импорт четырех украинских зерновых и масличных культур до 15 сентября. Поскольку немедленные профилактические меры носят исключительный и временный характер, их следует заменить хорошо обоснованными политическими решениями и процедурами. Учитывая серьезные проблемы, с которыми столкнулась Украина и ее соседи по ЕС из-за российской агрессии, между Украиной и этими странами необходимо найти компромиссное решение. Это может подразумевать, например, снятие запретов на импорт украинской продукции и одновременно принятие Украиной на себя обязательств не превышать согласованные объемы экспорта в страны-соседи ЕС (на основе оценки ситуации на рынке, мощностей хранения и прогноз урожая). В то же время, страны, не являющиеся соседями ЕС, также должны быть готовы принять большие объемы переориентированных украинских агропродовольственных потоков.

Чтобы максимально повысить прозрачность этого процесса, Комиссия должна осуществлять комплексный мониторинг и анализ транзитных потоков, состояния складских и транспортных мощностей, а также цен на основе данных всех сторон и заинтересованных сторон.

● Защитить критически важную портовую и экспортную инфраструктуру от атак России

Нападения России на портовую инфраструктуру Черного моря и Дуная и возможные перебои в этом сообщении могут существенно подорвать экспортный потенциал Украины, международные поставки зерна и глобальную продовольственную безопасность. Украина срочно нуждается в увеличении оборонного потенциала для защиты своей критически важной инфраструктуры в Черном море и на Дунае от атак России.

● Содействовать либерализации торговли между ЕС и Украиной и интеграции Украины в единый рынок ЕС.

Государства-члены ЕС должны продолжать демонстрировать последовательную и твердую солидарность с Украиной, которая усилилась после того, как Украина получила статус страны-кандидата. Их солидарность и поддержка также имеют решающее значение для торговли Украины и ее интеграции в единый рынок ЕС.

Ожидается, что объемы торговли между ЕС и Украиной и интеграция Украины в цепочки поставок ЕС будут и дальше увеличиваться по мере продвижения Украины по пути ЕС. Таким образом, дальнейшая либерализация торговли и постепенная интеграция во внутренний рынок ЕС являются неизбежной частью этого процесса. Еще до войны и временных банкоматов дальнейшая либерализация торговли стояла на повестке дня отношений между ЕС и Украиной. В 2021 году ЕС и Украина начали переговоры о дальнейшей либерализации и увеличении беспошлинной двусторонней торговли с обеих сторон, включая пересмотр тарифных ставок DCFTA (на данный момент эти переговоры приостановлены).

Возможность дальнейшей либерализации торговли предусмотрена Соглашением об ассоциации между ЕС и Украиной (статья 29). Ожидается, что после прекращения действия банкоматов Украина инициирует пересмотр этих переговоров, чтобы добиться большей либерализации торговли между ЕС и Украиной на постоянной основе - вплоть до вступления Украины в ЕС. В связи с этим Украина заинтересована в обеспечении доступа к единому рынку ЕС для своей переработанной агропродовольственной продукции, увеличении мощностей пищевой промышленности и интеграции в цепочки добавленной стоимости пищевой промышленности ЕС.