Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

ملخص تنفيذي

وقد شمل الدعم غير المسبوق الذي قدمه الاتحاد الأوروبي لأوكرانيا تدابير مؤقتة لتحرير التجارة وممرات التضامن بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا، والتي عززت قدرات البلاد التصديرية وقدرة صمود الاقتصاد الأوكراني في وقت الحرب. وفي رد فعل على الحصار الذي فرضته روسيا على البحر الأسود، أنشأ الاتحاد الأوروبي ممرات التضامن بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا كوسيلة بديلة لخروج البضائع من أوكرانيا عن طريق السكك الحديدية والطرق والممرات المائية الداخلية. وقد ساعدت هذه التدابير أوكرانيا في الحفاظ على زيادة طفيفة في إجمالي صادراتها السلعية إلى الاتحاد الأوروبي مقارنة بمستوى ما قبل الغزو. وفي المقابل، انخفضت صادرات أوكرانيا إلى الأسواق الأخرى بشكل ملحوظ. ونتيجة لذلك، تمكن العديد من المنتجين والمصدرين الأوكرانيين من الحفاظ على عملياتهم في وقت الحرب، والحصول على عائدات التصدير التي هم في أمس الحاجة إليها، وتعميق اندماجهم في سلاسل التوريد في الاتحاد الأوروبي. ومع ذلك، فإن عدم كفاية القدرة اللوجستية والافتقار إلى التنسيق والتعاون المناسبين أثناء تشغيل ممرات التضامن أدى إلى توترات بين أوكرانيا وجيرانها في أوروبا الشرقية. إن حظر الاستيراد الأحادي الجانب على مجموعة واسعة من منتجات الأغذية الزراعية الأوكرانية في أبريل/نيسان 2023 ينتهك تشريعات السوق الموحد للاتحاد الأوروبي. ونتيجة لذلك، تعطلت تدفقات الصادرات الأوكرانية على الفور، نظرا لأن قدرة أوكرانيا على الوصول إلى الأسواق العالمية تظل محدودة. ورغم أن حل الوسط الذي توصلت إليه المفوضية الأوروبية ودول أوروبا الشرقية سمح بتمديد تدابير تحرير التجارة المؤقتة بالنسبة لأوكرانيا لمدة عام آخر، الأمر الذي أدى إلى حل الأزمة المباشرة، فإن الأمر يتطلب بذل المزيد من الجهود لضمان تشغيل هذه العملية بسلاسة. ولمنع المزيد من الأزمات واضطرابات تدفقات العبور، يجب على الاتحاد الأوروبي زيادة الاستثمارات في قدرة النقل والتخزين لممرات التضامن والاتصال بين الدول المجاورة في الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا، وتعزيز الشفافية والمراقبة المنتظمة، وتبادل البيانات، وتنسيق تدفقات العبور، وإجراء مشاورات ثلاثية منتظمة بين المفوضية الأوروبية ودول أوروبا الشرقية وأوكرانيا لتجنب الاضطرابات المفاجئة وغير المبررة في ممرات التضامن. في خضم التصعيد الروسي الجديد وانسحابها من مبادرة البحر الأسود في 17 يوليو/تموز، يجب على المجتمع الدولي استخدام كل نفوذ ممكن للضغط على روسيا، ومضاعفة جهودها في حماية طرق التصدير البحرية لأوكرانيا، وتزويد أوكرانيا بمزيد من القدرة الدفاعية لحماية بنيتها التحتية الحيوية في البحر الأسود ونهر الدانوب. وبالإضافة إلى ذلك، فإن المزيد من تحرير التجارة واندماج أوكرانيا في السوق الموحد للاتحاد الأوروبي لابد أن يكون أولوية في جدول أعمال الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا في أقرب وقت ممكن، بما يتماشى مع مسار انضمام أوكرانيا.

خسائر أوكرانيا التجارية في وقت الحرب والحاجة إلى مزيد من الدعم

إن العبء الاقتصادي الذي خلفته حرب روسيا على أوكرانيا هائل ويستمر في التزايد. وانكمش اقتصاد أوكرانيا بنحو الثلث، بينما انخفضت الصادرات بنسبة 35.1٪، مما يعني أن أوكرانيا تلقت إيرادات أقل من العملات الأجنبية بمقدار 24 مليار دولار في عام 2022 مقارنة بعام 2021 (انظر الشكل 1). كانت صناعة الحديد والصلب هي الأكثر تضررا، مما أدى إلى أكبر انخفاض في إمدادات التصدير - 67.5٪ أو 9.4 مليار دولار، في عام 2022 مقابل 2021. كما شهدت انخفاضات كبيرة في صادرات الخام (-56.7٪ أو 4 مليار دولار)، والمواد الكيميائية (- 54.3٪ أو 1.5 مليار دولار)، والآلات والمعدات الإلكترونية (-29٪ أو 1.5 مليار دولار). وفي نفس الوقت، زاد اعتماد الاقتصاد الأوكراني على الصادرات الزراعية والغذائية في وقت الحرب - فقد حققت المنتجات الزراعية والغذائية أكثر من نصف جميع عائدات التصدير التي تشتد الحاجة إليها (53٪ في عام 2022 مقابل 40٪ في عام 2021). ومع ذلك، انخفض إجمالي الصادرات الزراعية والغذائية بنسبة 15.5٪ أو 4.3 مليار دولار في عام 2022. وقد تعرقلت قدرة أوكرانيا على التجارة بشكل كبير بسبب الحصار الذي فرضته روسيا على موانئ البحر الأسود الرئيسية، مما أدى إلى تعطيل طريق التصدير الرئيسي للبلاد للحبوب والزيوت النباتية والمعادن وخام الحديد. على سبيل المثال، قبل الغزو واسع النطاق، تم تصدير حوالي 90٪ من الحبوب والبذور الزيتية من موانئ البحر الأسود. وبالإضافة إلى ذلك، تضررت قدرات التصدير بسبب تدمير مرافق الإنتاج والبنية التحتية الحيوية (وخاصة النقل والطاقة)، لاسيما في جنوب وشرق أوكرانيا. منذ الغزو الروسي الشامل لأوكرانيا، تضررت أو دُمرت ما لا يقل عن 426 شركة كبيرة ومتوسطة الحجم وآلاف الشركات الصغيرة. لقد أصبح تعطيل سلاسل التوريد الداخلية والخارجية، ونقص الواردات الحيوية، وارتفاع تكاليف الإنتاج والخدمات اللوجستية تحديا كبيرا للمنتجين الأوكرانيين، مما يقوض ربحيتهم وقدرتهم التنافسية في الأسواق العالمية. وفي الزراعة، حدثت خسائر كبيرة نتيجة لاحتلال روسيا لمساحات شاسعة من الأراضي، والتعدين، والأضرار المادية التي لحقت بالأراضي الزراعية، ومرافق التخزين، والماشية، والآلات الزراعية. لقد تم دفع العديد من المزارعين الأوكرانيين إلى حافة الإفلاس بسبب الانخفاض الحاد في عائدات التصدير والعائدات المحلية وزيادة تكاليف الإنتاج والخدمات اللوجستية (ارتفعت تكاليف تصدير الحبوب الأوكرانية من 30 إلى 40 دولارا للطن قبل الحرب إلى 140 إلى 150 دولارا عند الغزو). وقد أدى التدمير الوخيم الذي تعرض له سد كاخوفكا في جنوب أوكرانيا في 6 يونيو/حزيران 2023 (مما ترك ما لا يقل عن 500 ألف هكتار من الأراضي الزراعية دون إمكانية الوصول إلى مياه الري) إلى تقويض إمكانات الإنتاج والتصدير أكثر.

مبادرة حبوب البحر الأسود وأهمية طرق الموانئ البحرية

إن تأمين الصادرات الزراعية الأوكرانية وإطلاق العنان لها أمر بالغ الأهمية لتحقيق الأمن الغذائي العالمي. أوكرانيا هي مصدر عالمي رئيسي للذرة والقمح والشعير وبذور اللفت وزيت عباد الشمس، حيث تزود السوق العالمي بأكثر من 45 مليون طن من الحبوب كل عام. ويشكل الحصار الذي تفرضه روسيا على الموانئ البحرية الأوكرانية تهديدا كبيرا للأمن الغذائي العالمي، وخاصة بالنسبة للمناطق التي تعتمد بشكل كبير على الشحنات القادمة من أوكرانيا - شمال أفريقيا، والشرق الأوسط، وجنوب آسيا. وشكل ضغطا هائلا على أسعار المواد الغذائية في الأسواق العالمية، والتي وصلت إلى مستوى قياسي بعد الغزو. سمحت مبادرة حبوب البحر الأسود المدعومة من الأمم المتحدة وتركيا لأوكرانيا باستئناف وزيادة حجم صادراتها الزراعية من موانئها البحرية إلى الأسواق العالمية منذ أغسطس/آب 2022. ومع ذلك، لم يتم فتح سوى ثلاثة موانئ أوكرانية على البحر الأسود في أوديسا، وذلك فقط للحبوب والبذور الزيتية. وكانت روسيا تهدد وتخرب باستمرار تنفيذ هذه الصفقة وإطالة أمدها، مما تسبب في طوابير طويلة للسفن وجعل شحنات الموانئ البحرية أكثر تكلفة وتعقيدا. علاوة على ذلك، كانت القدرة التصديرية بموجب الصفقة محدودة وغير مستقرة (2.9 مليون طن في يناير/كانون الثاني، و3.9 مليون طن في مارس/آذار، و1.3 مليون طن في مايو/أيار 2023) بسبب تأخير روسيا في تفتيش السفن في مضيق البوسفور وتسجيلها للمشاركة في اتفاق الحبوب. ونتيجة لذلك، انخفض عبء العمل في الموانئ الأوكرانية إلى 30٪ - 35٪ اعتبارا من أبريل/نيسان 2023، وتُرك المزارعون الأوكرانيون بمخزون كبير من الحبوب، وبالتالي يواجهون حالة من عدم اليقين بشأن أنشطة التصدير، ويعانون من خسائر كبيرة. وفقا للأمم المتحدة، تم تصدير ما يقرب من 33 مليون طن من المنتجات الزراعية عبر ممر الحبوب في البحر الأسود، أي حوالي 50٪ من إجمالي الحبوب والبذور الزيتية المصدرة منذ تطبيقها في أغسطس/آب 2022. وساعدت الاتفاقيات على استقرار أسواق الغذاء العالمية والحد من التقلبات، مع تفاقم انخفاض أسعار المواد الغذائية العالمية تدريجيا اعتبارا من مارس/آذار 2022. وشملت وجهات التصدير الرئيسية للحبوب الأوكرانية عبر الموانئ البحرية الصين وإسبانيا وتركيا وإيطاليا وهولندا ومصر وبنغلاديش (57٪ من جميع الشحنات بموجب الاتفاق ذهبت إلى البلدان النامية مقابل 43٪ إلى البلدان المتقدمة). وكانت الصين أكبر مشتر للحبوب الأوكرانية، حيث استوردت ما يقرب من ثلث جميع الشحنات بموجب اتفاقية الحبوب (الذرة بشكل رئيسي). ومن خلال شراء الحبوب الأوكرانية، كانت الصين تعمل على تنويع إمداداتها الغذائية وتعزيز أمنها الغذائي. وفي نفس الوقت، استفادت الشركات التركية، على سبيل المثال، من إعادة تصدير الحبوب الأوكرانية (المعالجة وغير المعالجة على حد سواء) إلى الأسواق العالمية. وتم تمديد صفقة الحبوب عدة مرات (آخر مرة – حتى 18 يوليو/تموز). ومع ذلك، في كل مناسبة، كانت روسيا تكثف عادة ضغوطها على أوكرانيا قبل المفاوضات بشأن تمديدها الإضافي ــ من خلال التهديد بإنهاء الاتفاق من جانب واحد، وعرقلة عمل ممر الحبوب، والمطالبة برفع بعض العقوبات الغربية. في الفترة من مايو/أيار إلى يوليو/تموز 2023، تراجعت قدرة وفعالية اتفاقية الحبوب حيث قامت روسيا بالحد بشكل كبير من تسجيل السفن في الموانئ الأوكرانية المطلوبة "للتغلب على العقبات التي تعترض صادرات الحبوب والأسمدة الروسية" (انظر الشكل 2). ونتيجة لذلك، خفضت أوكرانيا اعتمادها على الممر البحري خلال الأشهر القليلة الماضية وتحولت إلى طرق بديلة. ومع ذلك، فإن ممر الميناء البحري مهم بالنسبة لأوكرانيا لقربه، والبنية التحتية المتطورة للنقل والتخزين، وانخفاض التكاليف اللوجستية. ولم يكن اتفاق الحبوب على الإطلاق بالنسبة لروسيا على القدر نفسه من الأهمية بالنسبة لأوكرانيا، بل كان بمثابة أداة للضغط على كييف والغرب. وفي محاولة لإنقاذ اتفاق الحبوب، اقترحت الأمم المتحدة بعض التنازلات، بما في ذلك ربط إحدى الشركات التابعة للبنك الزراعي الحكومي بشركة سويفت. لكن روسيا رفضت وطالبت بتلبية كافة مطالبها، وانسحبت من الاتفاق في 17 يوليو/تموز. من الواضح أن الهجمات اللاحقة على البنية التحتية لميناء أوديسا والدانوب في أوكرانيا كانت تهدف إلى زيادة إعاقة قدرة أوكرانيا التصديرية والوصول إلى الأسواق العالمية، مما يحرم كييف من مصدر رئيسي لعائدات العملات الأجنبية (تلقت أوكرانيا حوالي 13 مليار دولار مقابل الحبوب والبذور الزيتية في عام 2022 بشكل إجمالي)، فضلا عن زيادة اعتماد الدول النامية على الإمدادات الغذائية الروسية. كما يؤدي تعليق اتفاقية الحبوب إلى زيادة الضغوط على أسعار الحبوب العالمية (وفقا لصندوق النقد الدولي، فإنها قد ترتفع بنسبة 10٪ - 15٪)، فضلا عن جعل الدول النامية أكثر اعتمادا على الإمدادات الغذائية الروسية، وبالتالي تعميق انعدام الأمن الغذائي لديها.

طرق التصدير البديلة لأوكرانيا عبر ممرات التضامن بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا

تم إطلاق ممرات التضامن بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا في مايو/أيار 2022، التي توفر طرقا بديلة لصادرات أوكرانيا عبر دول أوروبا الشرقية باستخدام النقل البري (القطارات والشاحنات) وموانئ نهر الدانوب لشحن البضائع إلى الأسواق العالمية والدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي (من خلال الموانئ البحرية في رومانيا وبولندا ودول الاتحاد الأوروبي الأخرى). وفقا للمفوضية الأوروبية، سمحت ممرات التضامن للمصدرين الأوكرانيين بالتعويض جزئيا عن فقدان الطرق البحرية وتحرير حوالي 40 مليون طن حتى نهاية يوليو/تموز 2023، وهو ما يمثل أكثر من 50٪ من صادرات الحبوب والبذور الزيتية الأوكرانية منذ بداية الغزو. بالإضافة إلى ذلك، كانت ممرات التضامن هي الخيار الوحيد لصادرات أوكرانيا غير الزراعية (المعادن وخام الحديد والمواد الكيميائية) والخيار الوحيد لأوكرانيا لاستيراد جميع السلع. وساعدت ممرات التضامن أيضا في تصدير أكثر من 35 مليون طن من المنتجات غير الزراعية من أوكرانيا. تجاوزت قدرة ممرات التضامن 3.5 مليون طن من الحبوب والبذور الزيتية في مارس/آذار 2023 (انظر الشكل 2). وأصبح نهر الدانوب، بموانئ إيزمائيل وريني وغيرها، طريق التصدير الحيوي للحبوب الأوكرانية وغيرها من المنتجات (لقد شحن حوالي 30٪ من صادرات الحبوب والبذور الزيتية الأوكرانية بعد الغزو، وحوالي 40٪ في يونيو/حزيران 2023). وتم توسيع طاقته إلى 2-2.2 مليون طن من الحبوب شهريا، مع زيادة الكميات. ولتخفيف العقبات أمام التجارة وزيادة تدفق البضائع عبر نهر الدانوب، عملت أوكرانيا على زيادة عمق القنوات المؤدية من موانئ الدانوب إلى البحر الأسود وإنشاء البنية التحتية لتخزين الحبوب وتصديرها. وعلى وجه الخصوص، قامت أوكرانيا بزيادة عمق قناتها الجنوبية الغربية قناة Bystre على نهر الدانوب من 3.9 إلى 6.5 متر و7 أمتار في بعض أجزاء القناة. وقد تعاملت طرق التصدير بالسكك الحديدية والطرق مع حوالي مليون و600-700 ألف طن من المنتجات شهريا، على التوالي. ومع ذلك، أدت القيود المفروضة على استيراد الحبوب الأوكرانية من قبل خمس دول في أوروبا الشرقية إلى خفض تدفق الشحنات في هذا الاتجاه خلال الأشهر القليلة الماضية (إلى حوالي 600 ألف طن عن طريق السكك الحديدية و200 ألف طن عن طريق البر). واجهت طرق السكك الحديدية والطرق أيضا اختناقات لوجستية، مثل عدم توافق عرض شريط السكك الحديدية بين أوكرانيا والاتحاد الأوروبي، وقدرة النقل والتخزين المحدودة لدول أوروبا الشرقية، بما في ذلك نقص القطارات والشاحنات المناسبة، وبُطء إجراءات التخليص، وطول أوقات الانتظار في نقاط العبور الحدودية. وتحد الاختناقات اللوجستية من حجم الصادرات وترفع التكاليف اللوجستية للطرق البديلة، والتي كانت أعلى بكثير مقارنة بطرق الموانئ البحرية. وكانت هناك أيضا مشاكل تنظيمية وتنسيقية في تنفيذ مبادرة ممرات التضامن.

وتقوم أوكرانيا والمفوضية الأوروبية والدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي بتنفيذ العديد من مشاريع البنية التحتية لتخفيف القيود اللوجستية القائمة، وزيادة قدرة ممرات التضامن وتحسين الاتصالات عبر الحدود بين أوكرانيا ومولدوفا والاتحاد الأوروبي. قامت المفوضية الأوروبية بحشد مليار يورو لتمويل تطوير البنية التحتية لممرات التضامن خلال الفترة 2022-2023، مثل زيادة عدد نقاط العبور الحدودية للشاحنات، وتحسين الطرق، وإعادة تأهيل البنية التحتية للسكك الحديدية والخدمات اللوجستية متعددة الوسائط في رومانيا ومولدوفا إلى حدود أوكرانيا، وما إلى ذلك. وأصبحت فرص التمويل الإضافية متاحة لأوكرانيا بعد اندماجها في برنامج مرفق التواصل الأوروبي في يونيو/حزيران 2023، مما مكن أوكرانيا من التقدم بطلب للحصول على تمويل من الاتحاد الأوروبي لمشاريع في مجالات النقل والطاقة والمجالات الرقمية. وقد ساعدت ممرات التضامن في تنويع وتقليل اعتماد أوكرانيا على طريق تصدير واحد. وسط استمرار روسيا في تعطيل الموانئ البحرية وتعليق صفقة الحبوب، تحتاج أوكرانيا إلى إعادة توجيه صادراتها من الأغذية الزراعية أكثر، مما يضع عبئا أكبر على الطرق البديلة عبر ممرات التضامن والمخاطرة بنشوء توترات جديدة مع جيران الاتحاد الأوروبي. وتخطط أوكرانيا لتصدير الجزء الأكبر من صادراتها المتوقعة من الحبوب والبذور الزيتية (ما يصل إلى 40-42 مليون طن من الصادرات المتوقعة البالغة 48 مليون طن) عبر الطرق الثلاثة لممرات التضامن خلال الموسم المقبل. ولذلك فمن الضروري ضمان التشغيل السلس وزيادة توسيع قدرة طرق التصدير البديلة ــ تعميق قنوات الأنهار، وتوسيع شبكة السكك الحديدية، وبناء مرافئ إعادة الشحن. ومن الممكن أن يساعد استخدام الطرق الجديدة والموانئ البحرية للاتحاد الأوروبي، كما قدمتها كرواتيا، ودول البلطيق، واليونان، في توسيع قدرة طرق العبور. ومع ذلك، فإنها تنطوي على مسافات أطول وتكاليف لوجستية أعلى، وتتطلب استثمارات كبيرة في البنية التحتية للسكك الحديدية والطرق والتخزين.

تدابير الاتحاد الأوروبي لتحرير التجارة لأوكرانيا في وقت الحرب

تم بالفعل تحرير العلاقات التجارية بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا بشكل كبير بموجب اتفاق التبادل الحر الشامل والمعمق (DCFTA) بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا، والذي تم تطبيقه مؤقتا منذ 1 يناير/كانون الثاني 2016. واعتبارا من بداية عام 2022، تم بالفعل إلغاء معظم التعريفات الجمركية على المنتجات الصناعية والزراعية بموجب اتفاق التبادل الحر الشامل والمعمق (DCFTA). ومع ذلك، لا يزال الاتحاد الأوروبي يطبق تدابير التعريفة الجمركية على بعض الصادرات الأوكرانية، وأكثرها تقييدا هي حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs). تسمح حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) باستيراد حجم محدد من المنتج بدون رسوم جمركية، في حين أن الإمدادات خارج حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) تكون خاضعة للرسوم الجمركية وتخضع لمعدلات التعريفة الجمركية للاتحاد الأوروبي بالنسبة للدول الثالثة. اشتكى منتجو الأغذية الزراعية الأوكرانيون من الأحجام المنخفضة والقديمة لحصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) للاتحاد الأوروبي بموجب اتفاق التبادل الحر الشامل والمعمق (DCFTA) الذي لا يعكس المستوى الحالي لقدرات الإنتاج والتصدير في أوكرانيا ومستوى العلاقات التجارية بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا. كانت أوكرانيا تستخدم 31-32 من أصل 36 حصة من حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) للاتحاد الأوروبي بموجب اتفاق التبادل الحر الشامل والمعمق (DCFTA) خلال السنوات الأخيرة، والتي عادة ما يتم استنفاد حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) التالية بالكامل منها: العسل، والطماطم المصنعة، وعصير التفاح والعنب، والحبوب المعالجة، والسكر، والنشا، والنشا المعالجة، والبيض والذرة ودقيق الذرة وحبوبها ولحوم الدواجن، وما إلى ذلك. بالنسبة للعديد منها، تجاوزت إمدادات أوكرانيا عادة أحجام حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) (على سبيل المثال، إجمالي إمدادات العسل من أوكرانيا إلى الاتحاد الأوروبي عادة ما يتجاوز حجم حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) ذات الصلة بمقدار 8-10 مرات). ومع ذلك، خارج حصص معدلات التعريفة الجمركية على الواردات وتكاليف إدارة حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) ما زال هناك تأثير مقيد على الصادرات الأوكرانية. وباعتباره الشريك التجاري الرئيسي لأوكرانيا (وهو ما يمثل نحو 40٪ من تجارة أوكرانيا قبل الغزو)، كان الاتحاد الأوروبي يدعم قدرة صمود الاقتصاد الأوكراني في وقت الحرب من خلال استعادة قدرة أوكرانيا على التجارة وتوليد عائدات التصدير. أدخل الاتحاد الأوروبي تدابير مؤقتة لتحرير التجارة مثل تدابير التجارة المستقلة (ATMs) منذ 4 يونيو/حزيران 2022 لمدة عام واحد (لائحة ATM 2022/870) بما في ذلك الإلغاء الكامل لما يلي: ● باقي رسوم الاستيراد على المنتجات الصناعية؛ ● جميع حصص التعريفة الجمركية على المنتجات الزراعية والغذائية؛ ● أسعار الدخول على الفواكه والخضروات؛ ● جميع تدابير الدفاع التجاري (رسوم مكافحة الإغراق والضمانات المطبقة في الغالب على منتجات الصلب). كما نفذ الاتحاد الأوروبي خطوات أخرى لتسهيل النقل ومراقبة الحدود لصادرات أوكرانيا. لقد حرر مؤقتا نقل البضائع عن طريق البر بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا فيما يتعلق بالعمليات الثنائية والعبور من خلال إلغاء الحاجة إلى التصاريح (تم تمديد الاتفاقية مؤخرا لمدة عام واحد - حتى 30 يونيو/حزيران 2024). إلى جانب ذلك، انضمت أوكرانيا في أكتوبر/تشرين الأول 2022 إلى اتفاقية العبور المشتركة التي سهّلت إجراءات العبور الجمركي بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا.

ديناميكيات التجارة بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا بعد غزو روسيا

وبعد تدهور كبير في الأشهر الأولى من الغزو الروسي، تجاوزت الصادرات الأوكرانية إلى الاتحاد الأوروبي مستويات ما قبل الغزو بشكل طفيف بحلول نهاية عام 2022، في حين انخفضت الصادرات إلى الشركاء التجاريين الآخرين بشكل كبير. وبناء على ذلك، زاد دور الاتحاد الأوروبي باعتباره الشريك التجاري الرئيسي لأوكرانيا إلى 63٪ في عام 2022 من حوالي 40٪ في عام 2021 (من أصل 44.2 مليار دولار من إجمالي صادرات أوكرانيا من السلع في عام 2022، تم تخصيص حوالي 28 مليار دولار لسوق الاتحاد الأوروبي). كان العامل الدافع وراء انتعاش الصادرات هو النمو السريع لصادرات الأغذية الزراعية إلى الاتحاد الأوروبي - بأكثر من 5.2 مليار دولار أو ما يقرب من 70٪ على أساس سنوي من حيث القيمة (بما في ذلك الحبوب - بنسبة 141.7٪؛ والزيوت النباتية - بنسبة 29.4٪؛ البذور الزيتية - بنسبة 96.5٪). وقد ساعد ذلك في تعويض الهبوط الكبير في صادرات الحديد والصلب (بنسبة 48.7٪)، وخام الحديد (بنسبة 21.0٪)، ومعدات الآلات (بنسبة 10.0٪) إلى الاتحاد الأوروبي. يمكن تفسير زيادة صادرات الأغذية الزراعية إلى الاتحاد الأوروبي في عام 2022 بعدة عوامل، بما في ذلك إعادة توجيه المصدرين الأوكرانيين نحو أسواق أقرب بسبب المشاكل اللوجستية وارتفاع تكاليف الشحن والتأمين، وتحسين الوصول إلى سوق الاتحاد الأوروبي بسبب تدابير تحرير التجارة في الاتحاد الأوروبي وطرق الصادرات الجديدة، وزيادة الطلب على الحبوب المستوردة في الاتحاد الأوروبي نتيجة للجفاف الذي أثر على العديد من المناطق في أوروبا في عام 2022، فضلا عن ارتفاع أسعار العديد من المنتجات الزراعية في الاتحاد الأوروبي بسبب الغزو الروسي. ومن بين جميع تدابير تحرير التجارة المؤقتة، كان تعليق حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) هو الأكثر تأثيرا ــ في تسهيل صادرات أوكرانيا إلى الاتحاد الأوروبي. وعلى وجه التحديد، شهدت صادرات السكر وعصير التفاح ولحوم الدواجن والبيض والحليب المجفف والنشويات والحبوب المعالجة والحبوب، التي كانت تخضع سابقا لحصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs)، أكبر نمو (انظر الجدول 1). أعطى تعليق رسوم الاستيراد الزائدة عن الحصص لهذه المنتجات الأوكرانية ميزة تنافسية في سوق الاتحاد الأوروبي بالمقارنة مع المنتجات من بلدان ثالثة أخرى، فضلا عن انخفاض التكاليف الإدارية لحصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) للمصدرين الأوكرانيين بسبب تبسيط إجراءات التصدير. وفي المقابل، وعلى الرغم من تحرير التجارة، فقد حدث هبوط في صادرات بعض المنتجات مثل العسل والطماطم المصنعة. لكن يمكن تفسير ذلك بعوامل أخرى (مثل فقدان القدرات الإنتاجية بسبب الحرب).

التدابير أحادية الجانب التي اتخذتها دول الاتحاد الأوروبي المجاورة ضد واردات أوكرانيا

وأصبحت بولندا ورومانيا والمجر وسلوفاكيا وبلغاريا - دول أوروبا الشرقية الخمس المجاورة (EEC) في الخطوط الأمامية لممرات التضامن - الأسواق الرئيسية لتصدير البضائع الأوكرانية في الاتحاد الأوروبي. وارتفعت حصتها المشتركة في صادرات أوكرانيا من السلع إلى الاتحاد الأوروبي من 32٪ في عام 2021 إلى 56٪ في عام 2022. وزادت صادرات أوكرانيا من السلع إلى هذه الدول بنسبة 54٪ على أساس سنوي في عام 2022 - إلى 15.7 مليار دولار، حيث تمثل منتجات الأغذية الزراعية الزيادة الملحوظة. وزادت صادرات الأغذية الزراعية إلى الدول الخمس المجاورة بمقدار 5.2 مرة لتصل إلى مستوى قياسي قدره 7.2 مليار دولار في عام 2022، منها 2.4 مليار دولار تم توليدها من الحبوب و1.9 مليار دولار من البذور الزيتية. وقبلت دول أوروبا الشرقية الخمس، وهي أيضا منتجة زراعية كبيرة، حوالي 35٪ من أربع صادرات من الأغذية الزراعية الرئيسية من أوكرانيا إلى الاتحاد الأوروبي في عام 2022 مقابل 1٪ في عام 2021 (انظر الشكل 3). وقد زادت بشكل كبير تدفقات العبور ومبيعات منتجات الأغذية الزراعية على حد سواء إلى هذه الدول بعد غزو روسيا. وبسبب المشاكل اللوجستية المرتبطة بممرات التضامن (عدم كفاية البنية التحتية للتخزين وللنقل وارتفاع التكاليف اللوجستية)، تعطلت تدفقات العبور الكبيرة من الحبوب والبذور الزيتية إلى موانئ الاتحاد الأوروبي والأسواق الثالثة، وتم بيع قدر كبير من المنتجات الأوكرانية في الأسواق المحلية. وفقا لإحصاءات الاتحاد الأوروبي، تضاعفت الأحجام المادية لواردات القمح والذرة وبذور اللفت وبذور عباد الشمس الأوكرانية في عام 2022 – 19.3 مليون طن في عام 2022 مقابل 9.5 مليون طن في عام 2021. ومن هذا، تم بيع حوالي 8 ملايين طن إلى دول أوروبا الشرقية الخمس في عام 2022 مقابل 176 ألف طن فقط في عام 2021. أدت اضطرابات العبور واستنفاد كميات كبيرة من المحاصيل الأوكرانية لقدرات التخزين والنقل إلى زيادة التكاليف اللوجستية للمزارعين المحليين وفرضت ضغوطا هبوطية على أسعار شراء المنتجات الأغذية الزراعية المحلية. بالإضافة إلى ذلك، انخفضت أسعار السلع الزراعية العالمية من الذروة التي بلغتها في أوائل عام 2022 بسبب تحسن المحاصيل في الدول الرئيسية المنتجة للحبوب، وتحسن ظروف المحاصيل في الاتحاد الأوروبي، وتنفيذ اتفاقية حبوب البحر الأسود. وفي خضم هذه التطورات، رد المزارعون المحليون في هذه الدول باحتجاجات تطالب بحمايتهم من إعفاء الواردات الأوكرانية من الرسوم الجمركية. وتسببت هذه التوترات أيضا في تأخير اعتماد اللائحة الجديدة بشأن استمرار التجارة المعفاة من الرسوم الجمركية مع أوكرانيا.

 وألقت دول أوروبا الشرقية باللوم على بروكسل لعدم كفاية المساعدة لدعمها. إن الإعانات البالغة 56 مليون يورو التي خصصتها المفوضية الأوروبية للمزارعين المتضررين ردًا على احتجاجاتهم في أوائل أبريل/نيسان 2023، فشلت في إرضائهم وفي إرضاء حكوماتهم الوطنية. ودعوا إلى تمويل إضافي من الاتحاد الأوروبي لتسريع تطوير البنية التحتية للعبور، فضلا عن تقديم التعويض التلقائي للمزارعين، وإمكانية الإدخال السريع لتدابير الدفاع التجاري وإعادة إدخال التعريفات الجمركية وحصص التعريفات الجمركية على الواردات من أوكرانيا، وشراء الحبوب من أسواق الاتحاد الأوروبي لأغراض إنسانية. أدى الافتقار إلى التنسيق والتعاون الكافي بين دول أوروبا الشرقية والمفوضية الأوروبية وأوكرانيا فيما يتعلق بتشغيل ممرات التضامن إلى أزمة، حيث فرضت دول أوروبا الشرقية الخمس المجاورة (EEC) قيودا أحادية مثيرة للجدل. في 15 أبريل/نيسان، فرضت الحكومة البولندية من جانب واحد حظرا على واردات وعبور المنتجات الأغذية الزراعية الأوكرانية حتى 30 يونيو/حزيران (تم إلغاء حظر العبور في 21 أبريل/نيسان). وتبعتها المجر وسلوفاكيا وبلغاريا بفرض حظر على استيراد بعض المنتجات الأوكرانية (بدون حظر العبور)، في حين فكرت رومانيا أيضا في اتخاذ خطوات مماثلة. ونتيجة لذلك، تم تقييد الصادرات الأوكرانية بشكل كبير، وأصبحت عالقة على الحدود الغربية لمدة أسبوعين تقريبا، مما خلق حالة من عدم اليقين وخسائر للمصدرين الأوكرانيين. كانت القيود المفروضة على الواردات في الدول المجاورة في الاتحاد الأوروبي، فضلا عن الضغوط الروسية المتزايدة وتخريب اتفاقية حبوب البحر الأسود، هي العوامل الرئيسية لانخفاض صادرات أوكرانيا من السلع في أبريل/نيسان ومايو/أيار 2023 (3 مليارات دولار و3.1 مليار دولار على التوالي) مقارنة مع مارس/آذار 2023 (3.8 مليار دولار). وأثارت هذه القرارات الوطنية الكثير من الانتقادات من أوكرانيا والمفوضية الأوروبية. وكان مصدر القلق الرئيسي هو عدم امتثالها لتشريعات الاتحاد الأوروبي والالتزامات الدولية والثنائية. إن الإجراءات الأحادية من جانب الدول الأعضاء غير مسموح بها بموجب قانون الاتحاد الأوروبي، نظرا لأن السياسة التجارية هي صلاحية حصرية للاتحاد الأوروبي. إن بند الضمان في لائحة تدابير التجارة المستقلة (ATMs) رقم 2022/870 بشأن تدابير تحرير التجارة المؤقتة لأوكرانيا يمنح المفوضية الحق في المراقبة واتخاذ الخطوات اللازمة. كما أن الحظر الأحادي الجانب للواردات من قبل دولة عضو واحدة أو عدة دول أعضاء يقوض أيضا مبادئ السوق الموحد للاتحاد الأوروبي، والتي تنص على حرية حركة البضائع داخل المنطقة الجمركية المشتركة. بالإضافة إلى ذلك، لا تتماشى هذه القرارات مع قواعد منظمة التجارة العالمية أو أحكام اتفاقية الشراكة بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا بشأن حرية العبور واستخدام حظر الاستيراد. بالإضافة إلى ذلك، تم تطبيق الحظر على الفور وتم اعتماده دون إجراء مشاورات ثنائية مناسبة مع الجانب الأوكراني. جانب آخر مهم - لم تكن قرارات دول أوروبا الشرقية الخمس المجاورة (EEC) مدعومة بتحليل قوي لديناميكيات الاستيراد لمنتجات معينة وتأثيرها على سوق الاتحاد الأوروبي. وكان نطاق تطبيق الحظر واسعا للغاية، وكانت معايير إدراج بعض المنتجات الأوكرانية في قائمة المنتجات المحظورة غير واضحة في كثير من الحالات. على سبيل المثال، كانت القائمة البولندية هي الأطول وتضمنت مجموعة واسعة من منتجات الأغذية الزراعية - الحبوب والسكر واللحوم والفواكه والخضروات والبذور الزيتية والفواكه المصنعة ومنتجات الخضروات والنبيذ والحليب ومنتجات الألبان والبيض والعسل وغيرها. أظهرت هذه المنتجات ديناميكيات استيراد مختلفة بعد الغزو الروسي، متأثرة بعوامل مختلفة، يتطلب كل منها تحليلا منفصلا مفصلا. في حين أن العديد من هذه المنتجات حصلت على إمكانية الوصول إلى سوق الاتحاد الأوروبي معفاة من الرسوم الجمركية بعد بدء الغزو الروسي بموجب لائحة تدابير التجارة المستقلة (ATMs) 2022/870، لم تشهد جميعها زيادة كبيرة في الواردات إلى الاتحاد الأوروبي في عام 2022 مقابل عامي 2021 و2020 (انظر الجدول 1). على سبيل المثال، انخفضت أحجام واردات العسل والطماطم المصنعة من أوكرانيا إلى الاتحاد الأوروبي في عام 2022 (في حالة بولندا، انخفضت واردات العسل من أوكرانيا من 16.9 ألف طن في عام 2021 إلى 10.6 ألف طن في عام 2022). وفي نفس الوقت، لم تكن بعض المنتجات الأوكرانية المحظورة، مثل البذور الزيتية والفواكه المجمدة وزيت عباد الشمس، خاضعة لأي حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) أو تدابير جمركية في الاتحاد الأوروبي قبل الغزو. علاوة على ذلك، على الرغم من أن واردات بعض المنتجات الخاضعة لحصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) قبل الغزو الروسي (مثل الحليب المجفف والسكريات والنشويات ولحوم الدواجن) نمت بشكل كبير في عام 2022 مقارنة بالسنوات السابقة، إلا أن الكميات المتزايدة لا تزال لا تشكل جزء كبيرا من واردات الاتحاد الأوروبي الإضافية أو التجارة الداخلية في الاتحاد الأوروبي (انظر الجدول 1). على سبيل المثال، زادت واردات الاتحاد الأوروبي من الحليب المجفف من أوكرانيا (بموجب حصة معدلات التعريفة الجمركية (TRQ) 09.4601) أكثر من خمس مرات في عام 2022 - من 2,000 إلى 11,300 طن. ومع ذلك، بلغت حصة أوكرانيا في واردات الاتحاد الأوروبي الإضافية من هذه المنتجات حوالي 9٪ في عام 2022، وفي الواردات الداخلية للاتحاد الأوروبي - أقل من 1٪. تم استيراد جزء كبير من هذه المنتجات إلى بولندا (حوالي 45٪). إلا أن حصة أوكرانيا في إجمالي واردات بولندا من هذه المنتجات كانت حوالي 3٪ فقط. وفي سياق أوسع، ساعدت واردات الأغذية الزراعية الأوكرانية في تخفيف الضغط التضخمي على سوق المواد الغذائية في الاتحاد الأوروبي وسط انخفاض إنتاج الحبوب في الاتحاد الأوروبي العام الماضي. قامت دول أوروبا الشرقية الخمس المجاورة (EEC) بتوسيع صادرات الأغذية الزراعية من خلال إعادة تصدير المنتجات الأوكرانية إلى دول الاتحاد الأوروبي الأخرى وإلى جميع أنحاء العالم، بالإضافة إلى إنتاج وبيع في الخارج منتجات الأغذية الزراعية المجهزة من المحاصيل الأوكرانية (مثل زيت عباد الشمس والحبوب المعالجة والدقيق واللحوم ومنتجات الألبان، إلخ). على سبيل المثال، وصلت صادرات بولندا من الأغذية الزراعية إلى مستوى قياسي بلغ 47.6 مليار يورو في عام 2022، وبلغ ميزانها التجاري الإيجابي للأغذية الزراعية 15.5 مليار يورو، أو أعلى بنسبة 23٪ عما كانت عليه في عام 2021. وتأثرت مواقف الحكومات الوطنية أيضا بالسياقات السياسية المحلية الصعبة، خاصة بالنظر إلى الانتخابات البرلمانية المقبلة في بولندا وسلوفاكيا في عام 2023. وركز خطاب الحكومة البولندية في المقام الأول على المزارعين المحليين، الذين تعتبر أصواتهم حيوية بالنسبة للحزب الحاكم. وحاولت جماعات الضغط الزراعية استغلال هذه الفرصة لتقييد الوصول إلى أسواقها لمجموعة من المنتجات الأغذية الزراعية الأوكرانية بشكل غير متناسب. ومن المهم الاعتراف بتحفظات المزارعين المحليين بشأن الزيادة الكبيرة في واردات بعض المنتجات الزراعية من أوكرانيا وحقوقهم في إثارة هذه المخاوف. ومع ذلك، يُنظر إلى الردود الأحادية الجانب من جانب هذه الدول على أنها غير بناءة على الإطلاق وتقوض وحدة وتعاون أعضاء الاتحاد الأوروبي. لم يكن الحظر الفوري على المنتجات الأوكرانية متماشيا مع جهود التضامن التي بذلتها بولندا وغيرها من الدول المجاورة في الاتحاد الأوروبي لصالح أوكرانيا. وكشف هذا الوضع أيضا عن التحديات المحتملة لمستقبل مفاوضات انضمام أوكرانيا إلى الاتحاد الأوروبي ودعمه لمزيد من تحرير التجارة بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا واندماج أوكرانيا في السوق الموحد للاتحاد الأوروبي. 

حل وسط بين المفوضية ودول الاتحاد الأوروبي الخمس

من خلال اعتماد تدابير أحادية، مارست دول أوروبا الشرقية الخمس المجاورة (EEC) ضغوطا على المفوضية للاتفاق على حل وسط عاجل: تقديم تدابير وقائية استثنائية ومؤقتة بموجب المادة 4 (9) من لائحة تدابير التجارة المستقلة (ATM) رقم 870/2022، وهي فرض حظر على واردات أربع منتجات أوكرانية (القمح والذرة وبذور اللفت وبذور عباد الشمس، مما يكشف عن التأثير الأقوى على الأسواق المحلية) في الدول الخمس في الفترة من 2 مايو/أيار إلى 5 يونيو/حزيران 2023، بينما وافقت دول أوروبا الشرقية الخمس المجاورة (EEC) على إلغاء جميع قيودها الأحادية الجانب على جميع المنتجات الأوكرانية. بناء على طلب دول أوروبا الشرقية الخمس المجاورة (EEC)، تم تمديد هذه الضمانات حتى 15 سبتمبر/أيلول 2023. بالإضافة إلى ذلك، سيتم تخصيص 100 مليون يورو أخرى لدعم وتخفيف الضغط على مزارعي الحبوب والبذور الزيتية المحليين المتضررين في هذه الدول. سمح هذا القرار بفرض قيود أكثر استهدافا مقارنة بالإجراءات الأحادية الجانب السابقة، كما ضمن العبور الحر وغير المحدود لجميع المنتجات الأوكرانية داخل أراضي الاتحاد الأوروبي واستيرادها إلى جميع دول الاتحاد الأوروبي باستثناء تلك لتي على حدود أوكرانيا. كما سمح باعتماد لائحة تدابير التجارة المستقلة الجديدة (ATM Regulation 2023/1077) بشأن استمرار تحرير التجارة المؤقت لأوكرانيا لمدة عام آخر (حتى 6 يونيو/حزيران 2024). علاوة على ذلك، تم تعديل نص لائحة تدابير التجارة المستقلة (ATM) رقم 1077/2023 لتغيير بند الضمان الخاص بإعادة فرض الرسوم الجمركية بشكل عاجل المطبقة بخلاف ذلك بموجب اتفاقية الشراكة بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا (أي حصص معدلات التعريفة الجمركية ونظام سعر الدخول) على الواردات الأوكرانية في حال أنها تؤثر سلبا على سوق الاتحاد الأوروبي. وبشكل خاص، يتعين على الدول الأعضاء أن تقدم ما يكفي من الأدلة الظاهرة على التأثيرات السلبية للواردات الأوكرانية على سوق الاتحاد الأوروبي لمطالبة المفوضية الأوروبية بالشروع في مثل هذا التقييم، والذي يجب الانتهاء منه في غضون ثلاثة أشهر من إطلاقه. تعمل هذه التعديلات على تقصير الجداول الزمنية لإجراءات الحماية وتشرح بشكل أفضل متطلبات إطلاق التقييم، والذي ينبغي أن يمنع المطالبات غير المبررة بفرض قيود على الاستيراد من الدول الأعضاء. وينطوي بند الضمان على قواعد إجرائية واضحة مع تقييم مسبق قائم على الأدلة قبل اعتماد أي قيد. بالإضافة إلى ذلك، تسمح اللائحة الجديدة للمفوضية بتنفيذ تدابير وقائية فورية في ظل ظروف استثنائية، كما كان الحال مع الحظر المفروض على أربع منتجات أوكرانية بموجب لائحة تدابير التجارة المستقلة (ATM) رقم 870/2022. لا تحدد لائحة تدابير التجارة المستقلة (ATM) معايير اتخاذ تدابير وقائية فورية، ولا الحدود الزمنية لتطبيقها المحتمل. ومع ذلك، بما أن هذه التدابير يتم اتخاذها لمعالجة حالة تتطلب اتخاذ إجراءات فورية، فيجب أن تكون ذات طبيعة استثنائية ومؤقتة. وقد وفر الاتفاق الذي تم التوصل إليه والتدابير المطبقة حلا قصير الأمد للأزمة. ومع ذلك، فإنه لا يزال يقوض سلامة السوق الموحد للاتحاد الأوروبي ويخلق سابقة لمزيد من الانتهاكات لقانون الاتحاد الأوروبي من خلال السماح للدول الأعضاء بالمساومة مع المفوضية للحصول على تدابير دعم إضافية، وبالتالي إضعاف تطبيق قواعد السوق الموحد عبر دول الاتحاد الأوروبي. وفي حين تشير قرارات الاتحاد الأوروبي إلى دعمه التجاري المستمر لأوكرانيا، هناك مخاطر إطالة أمد أو فرض قيود جديدة على الواردات في الاتحاد الأوروبي. تهدد بولندا والمجر مرة أخرى بإغلاق حدودهما ما لم تمدد بروكسل القيود المؤقتة ضد الحبوب والبذور الزيتية الأوكرانية حتى نهاية عام 2023 على الأقل، وتضمن عدم بقاء أي من المنتجات في هذه الدول. بالإضافة إلى ذلك، قد تطلب دول أوروبا الشرقية من المفوضية فرض تدابير وقائية على منتجات الأغذية الزراعية الحساسة الأخرى من أوكرانيا مثل لحوم الدواجن والسكر والبيض والعسل والفواكه وغيرها، بموجب لائحة تدابير التجارة المستقلة (ATM) الحالية. وتخلق هذه المخاطر ضغوطا إضافية وعدم اليقين بالنسبة لمنتجي الأغذية الزراعية في أوكرانيا.

الاستنتاجات والتوصيات

خلال العام الأول من حرب روسيا على أوكرانيا، زودت تدابير تحرير التجارة للاتحاد الأوروبي وممرات التضامن بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا، أوكرانيا بطرق تصدير بديلة. وسمحت للبلاد بإعادة توجيه جزء من صادراتها إلى سوق الاتحاد الأوروبي، مما سهل التعافي التدريجي لصادرات أوكرانيا بعد الصدمة العميقة الأولى للحرب. ويتعين على المفوضية الأوروبية والدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي والحكومة الأوكرانية تكثيف حوارها وجهودها لإيجاد حل للنزاع التجاري الحالي بشأن حظر استيراد الحبوب والبذور الزيتية الأوكرانية، وتسهيل التدفقات التجارية لأوكرانيا ومنع الاضطرابات والقيود التجارية المفاجئة. وقد أصبح هذا الأمر بالغ الأهمية، وخاصة بعد انسحاب روسيا من اتفاقية الحبوب والهجمات على الموانئ والبنية التحتية للتصدير في أوكرانيا. وفي نفس الوقت، سلطت الأزمة في دول أوروبا الشرقية الضوء أيضا على الاختناقات اللوجستية واختناقات الاتصال القائمة بين أوكرانيا والاتحاد الأوروبي. ولابد أن يكون حلها السريع هو أولوية الاتحاد الأوروبي، إلى جانب الدعم المالي الدولي لأوكرانيا. بالإضافة إلى ذلك، كشفت السابقة التي خلقها تطبيق التدابير الأحادية الجانب التي تنتهك قانون الاتحاد الأوروبي عن تحديات كبيرة فيما يتعلق بتطبيق قانون الاتحاد الأوروبي من قبل الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي. وهذا لا يبشر بالخير بالنسبة لمفاوضات التوسيع المستقبلية لأوكرانيا. ولمواجهة التحديات الحالية ومنع تكرار أزمة هذا العام، ينبغي اتخاذ الخطوات التالية:

●   تعزيز المواءمة الاستراتيجية والاتصال بين أوكرانيا والاتحاد الأوروبي

إن ضمان التشغيل السلس وزيادة قدرة ممرات التضامن أمر بالغ الأهمية لعبور الصادرات الزراعية وغير الزراعية الأوكرانية إلى الأسواق العالمية وإلى الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي في وقت الحرب. ويجب أن يشمل هذا زيادة الاستثمار بشكل عاجل في الطرق والسكك الحديدية والوصلات النهرية بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا، وتعميق القنوات النهرية، وزيادة مواد النقل المتاحة، وتعزيز البنية التحتية على الحدود بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا، وبناء مرافئ الشحن، وزيادة مرافق تخزين الحبوب والمواد الغذائية في دول أوروبا الشرقية، فضلا عن تحسين إضافي للعمليات الجمركية وتحسين تنسيق العبور عبر هذه الدول. وعلى الرغم من أن الطرق البديلة لا يمكن أن تحل بالكامل محل الموانئ البحرية الأوكرانية التي تحتلها روسيا، إلا أنها ساعدت في تنويع طرق التصدير في أوكرانيا، وخفضت اعتماد كييف على اتفاقية الحبوب وطرق الموانئ البحرية، وقللت من نفوذ روسيا على شحن صادرات أوكرانيا. وبعد انسحاب روسيا من اتفاقية الحبوب، أصبحت أهمية ممرات التضامن بالغة الأهمية بشكل متزايد بالنسبة لتجارة أوكرانيا. إن توسيع ممرات التضامن، وتوسيع ممرات النقل الأوروبية (TEN-T) إلى أراضي أوكرانيا، وتطوير الجزء الأوكراني من شبكة TEN-T، وتحسين الاتصال وقابلية التشغيل المتبادل لأنظمة النقل في أوكرانيا والاتحاد الأوروبي أمر مهم أيضا في ضوء تطلعات أوكرانيا للتعافي بعد الحرب ومواصلة الاندماج الاقتصادي في السوق الموحد للاتحاد الأوروبي، ومشاركة أوكرانيا في سلاسل القيمة الأوروبية. سيؤدي ذلك أيضا إلى تعزيز أداء وقدرة صمود سلاسل الإمداد الغذائي في الاتحاد الأوروبي وسيعمل لصالح أوكرانيا والاتحاد الأوروبي والأمن الغذائي العالمي.

●   توفير الضمانات الأمنية وزيادة الطاقة الاستيعابية لممرات الموانئ البحرية

ولا يمكن المبالغة في تقدير أهمية اتفاقية حبوب البحر الأسود وصادرات الموانئ البحرية بالنسبة لأوكرانيا وللعالم. ولا يمكن لأوكرانيا أن تصل إلى نفس مستويات التصدير دون وجود موانئ بحرية عاملة، لذا ينبغي استكشاف أي إمكانية وآليات لضمان حرية الملاحة في البحر الأسود. تحتاج أوكرانيا إلى دعم أكبر من الاتحاد الأوروبي والمجتمع الدولي في الحفاظ على الشحنات عبر موانئ البحر الأسود، وإحياء اتفاقية الحبوب وفتح ممرات بحرية جديدة، وشراء الحبوب الأوكرانية بالتعاون مع برنامج الغذاء العالمي (WFP) التابع للأمم المتحدة ونقلها إلى الدول النامية. ينبغي على أصحاب المصلحة الرئيسيين، بما في ذلك أكبر المشترين لمنتجات الأغذية الزراعية الأوكرانية (الصين وتركيا ودول الشرق الأوسط، بالإضافة إلى العديد من الدول الإفريقية)، استخدام نفوذهم وزيادة الضغط على موسكو لإحياء الصفقة وحماية ممرات الموانئ البحرية. وبينما تسعى روسيا إلى تعزيز موقفها في أفريقيا، فإن تعزيز الحوار مع الدول الإفريقية يشكل أهمية أكبر من حيث تأثيرها المحتمل على موقف روسيا بشأن الحصار المفروض على الملاحة في البحر الأسود وإمكانية وصول أوكرانيا إلى أسواق الغذاء العالمية عن طريق البحر. وأعربت العديد من الدول الإفريقية عن خيبة أملها إزاء انسحاب روسيا من الصفقة في القمة الروسية الأفريقية.

●   تعزيز التنسيق والوحدة بين المفوضية والدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا

يجب على الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي تجنب انتهاك قانون الاتحاد الأوروبي ووحدته، ويجب عليها الانخراط في "التعاون الصادق باعتباره حجر الزاوية في النظام القانوني للاتحاد الأوروبي". إن الإجراءات الصارمة الأحادية الجانب لا تعمل على تسهيل الوحدة والتنسيق بين المفوضية والدول الأعضاء وأوكرانيا وتقوض الحلول المحتملة. ويتعين على المفوضية الأوروبية ضمان التطبيق المتسق لقانون الاتحاد الأوروبي ومنع تكرار الحالات باستخدام نفس التكتيكات السياسية مع التدابير الأحادية الجانب التي تنتهك قانون الاتحاد الأوروبي. لتجنب تكرار حالات الأزمات، ينبغي تكثيف الجهود من جميع الأطراف لتحسين تشغيل ممرات التضامن، بما في ذلك تبادل البيانات، والإخطارات بحجم التجارة وتغييرات السياسة، ومراقبة تدفقات العبور والإشراف عليها، والعمليات الجمركية، والممارسات التجارية في أوكرانيا ودول الاتحاد الأوروبي. وفي هذا الصدد، ينبغي على منصة التنسيق المشتركة التي تم إنشاؤها مؤخرا بقيادة نائب الرئيس التنفيذي فالديس دومبروفسكيس أن تعمل على تعزيز المشاورات المنتظمة والتنسيق بين المفوضية ودول أوروبا الشرقية وأوكرانيا لمعالجة مخاوف كافة الأطراف. وينبغي على الشركاء الاستراتيجيين لأوكرانيا والدول المجاورة في الاتحاد الأوروبي أن يظهروا استعدادهم لتنسيق المواقف ودعم بعضهم البعض في المجالات المهمة.

●   تجنب تعطيل الممرات التضامنية المفاجئة وغير المبررة

يتعين على الاتحاد الأوروبي والدول الأعضاء فيه تجنب تطبيق الحظر المفاجئ أو القيود الأخرى على الواردات الأوكرانية أو العبور من أوكرانيا. مثل هذه الإجراءات هي الأكثر ضررا للمصدرين، مما يسبب الخسائر وعدم اليقين. وهذا هو الحال بشكل خاص في وقت الحرب عندما يعاني المنتجون الأوكرانيون بالفعل من صدمات الإنتاج واللوجستيات. وينبغي على المفوضية الأوروبية ضمان أن جميع القرارات يتم اتخاذها بعد المشاورات المناسبة مع الجانب الأوكراني، وأن يتم اتخاذها بناء على تقييمات قائمة على الأدلة لتأثير المنتجات الأوكرانية في سوق الاتحاد الأوروبي. وفي يونيو/حزيران، مددت المفوضية التدابير الوقائية الفورية في شكل حظر على واردات أربع منتجات من الحبوب والبذور الزيتية الأوكرانية حتى 15 سبتمبر/أيلول. وبما أن التدابير الوقائية الفورية استثنائية ومؤقتة، فلابد من الاستعاضة عنها بقرارات وإجراءات سياسة مبررة. ونظرا للتحديات الخطيرة التي تواجهها أوكرانيا وجيرانها في الاتحاد الأوروبي بسبب العدوان الروسي، فلابد من إيجاد حل وسط بين أوكرانيا وهذه الدول. يمكن أن يعني ذلك، على سبيل المثال، رفع حظر الاستيراد المفروض على المنتجات الأوكرانية، وفي نفس الوقت، أخذ التزامات من أوكرانيا بعدم تجاوز الكمية المتفق عليها من حجم الصادرات إلى الدول المجاورة في الاتحاد الأوروبي (استنادا إلى تقييم وضع السوق وقدرات التخزين وتوقعات الحصاد). وفي نفس الوقت، يتعين على دول الاتحاد الأوروبي غير المجاورة أن تكون مستعدة لاستيعاب أحجام أكبر من تدفقات الأغذية الزراعية الخاصة بأوكرانيا المعاد توجيهها. ولزيادة شفافية هذه العملية قدر الإمكان، يتعين على المفوضية تنفيذ مراقبة وتحليل شاملين لتدفقات العبور، وحالة قدرات التخزين والنقل، والأسعار بناء على أدلة من جميع الأطراف وأصحاب المصلحة.

●   حماية البنية التحتية الحيوية للموانئ والتصدير من هجمات روسيا

إن هجمات روسيا على البنية التحتية لميناء البحر الأسود ونهر الدانوب والانقطاع المحتمل لهذه الحركة قد يؤدي إلى تقويض بشكل كبير إمكانات التصدير لأوكرانيا ولإمدادات الحبوب الدولية وللأمن الغذائي العالمي. وتحتاج أوكرانيا بشكل عاجل إلى المزيد من القدرات الدفاعية لحماية بنيتها التحتية الحيوية في البحر الأسود ونهر الدانوب من هجمات روسيا.

●   تسهيل تحرير التجارة بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا واندماج أوكرانيا في السوق الموحد للاتحاد الأوروبي

ويتعين على الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي أن تستمر في إظهار التضامن الثابت والقوي مع أوكرانيا، والذي تم تعزيزه بعد حصول أوكرانيا على وضع الدولة المرشحة. كما يعد تضامنها ودعمها أمرا بالغ الأهمية بالنسبة لتجارة أوكرانيا واندماجها في السوق الموحد للاتحاد الأوروبي. ومن المتوقع أن يزداد حجم التجارة بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا واندماج أوكرانيا في سلاسل التوريد للاتحاد الأوروبي بشكل أكبر مع تقدم أوكرانيا في مسار انضمامها إلى الاتحاد الأوروبي. وعلى هذا فإن المزيد من تحرير التجارة والاندماج التدريجي في السوق الداخلي للاتحاد الأوروبي يشكل جزءا لا مفر منه من هذه العملية. وحتى قبل الحرب وتدابير التجارة المستقلة (ATMs) المؤقتة، كان المزيد من تحرير التجارة على جدول أعمال العلاقات بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا. في عام 2021، بدأ الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا مفاوضات لزيادة تحرير وزيادة التجارة الثنائية المعفاة من الرسوم الجمركية من كلا الجانبين، بما في ذلك مراجعة حصص معدلات التعريفة الجمركية (TRQs) لاتفاق التبادل الحر الشامل والمعمق (DCFTA) (حتى الآن، هذه المفاوضات متوقفة). إن إمكانية المزيد من تحرير التجارة منصوص عليها في اتفاقية الشراكة بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا (المادة 29). ومن المتوقع أنه بعد إنهاء العمل بتدابير التجارة المستقلة (ATMs)، ستبدأ أوكرانيا في إصلاح شامل لهذه المفاوضات لجعل التجارة بين الاتحاد الأوروبي وأوكرانيا أكثر تحريرا على أساس دائم - حتى انضمام أوكرانيا إلى الاتحاد الأوروبي. وفي هذا الصدد، تهتم أوكرانيا بضمان الوصول إلى السوق الموحد للاتحاد الأوروبي لمنتجاتها من الأغذية الزراعية المصنعة، وزيادة قدرات معالجة الأغذية والاندماج في سلاسل قيمة معالجة الأغذية في الاتحاد الأوروبي.