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Resumen

El apoyo sin precedentes de la UE a Ucrania ha incluido medidas temporales de liberalización del comercio y las Vías de Solidaridad UE-Ucrania, que han reforzado la capacidad exportadora del país y la resistencia de la economía ucraniana en tiempos de guerra. Como reacción al bloqueo ruso del Mar Negro, la UE creó las Vías de Solidaridad UE-Ucrania como vía alternativa para que las mercancías salieran de Ucrania por ferrocarril, carretera y vías navegables interiores. Estas medidas han ayudado a Ucrania a mantener un ligero aumento de sus exportaciones totales de mercancías a la UE en comparación con el nivel anterior a la invasión. En cambio, las exportaciones ucranianas a otros mercados disminuyeron sustancialmente. Como resultado, muchos productores y exportadores ucranianos pudieron mantener sus operaciones durante el tiempo de guerra, recibir ingresos por exportación que necesitaban de forma crítica y profundizar su integración en las cadenas de suministro de la UE. 

Sin embargo, la insuficiente capacidad logística y la falta de coordinación y cooperación adecuadas durante el funcionamiento de las "rutas de la solidaridad" provocaron tensiones entre Ucrania y sus vecinos de Europa del Este. Sus prohibiciones unilaterales de importación de una amplia gama de productos agroalimentarios ucranianos en abril de 2023 violaron la legislación del mercado único de la UE. Como consecuencia, los flujos de exportación ucranianos se vieron inmediatamente interrumpidos, dado que el acceso de Ucrania a los mercados mundiales sigue siendo limitado. Aunque un compromiso de la Comisión Europea y los países de Europa del Este permitió prorrogar un año más las medidas temporales de liberalización del comercio para Ucrania, con lo que se resolvió la crisis inmediata, es necesario hacer más para garantizar su buen funcionamiento. 

Para evitar nuevas crisis e interrupciones de los flujos de tránsito, la UE debe seguir aumentando las inversiones en la capacidad de transporte y almacenamiento de los Carriles de Solidaridad y la conectividad entre los países vecinos de la UE y Ucrania, mejorar la transparencia y la supervisión periódica, el intercambio de datos y la coordinación de los flujos de tránsito, y llevar a cabo consultas trilaterales periódicas entre la Comisión Europea, los países de Europa del Este y Ucrania para evitar interrupciones repentinas e injustificadas de los Carriles de Solidaridad. Ante la nueva escalada de Rusia y su retirada de la Iniciativa del Mar Negro el 17 de julio, la comunidad internacional debe utilizar toda la influencia posible para presionar a Rusia, redoblar la protección de las rutas marítimas de exportación de Ucrania y dotar a este país de más capacidad de defensa para proteger sus infraestructuras críticas en el Mar Negro y el Danubio. Además, una mayor liberalización del comercio y la integración de Ucrania en el mercado único de la UE deberían ser prioritarias en la agenda UE-Ucrania lo antes posible, en línea con la senda de adhesión de Ucrania.

Las pérdidas comerciales de Ucrania en tiempos de guerra y la necesidad de más apoyo 

La carga económica de la guerra de Rusia contra Ucrania es enorme y no hace más que aumentar. La economía ucraniana se contrajo alrededor de un tercio, mientras que las exportaciones cayeron un 35,1%, lo que significa que Ucrania recibió 24.000 millones de dólares menos en ingresos en divisas en 2022 en comparación con 2021 (véase el gráfico 1). La industria siderúrgica fue la más afectada, con la mayor reducción de las exportaciones: un 67,5%, o 9.400 millones de dólares, en 2022 frente a 2021. También se registraron recortes significativos en las exportaciones de mineral (-56,7% o 4.000 millones de dólares), productos químicos (-54,3% o 1.500 millones de dólares), maquinaria y equipos electrónicos (-29% o 1.500 millones de dólares). 

Al mismo tiempo, la dependencia de la economía ucraniana de las exportaciones agrícolas y alimentarias aumentó en tiempos de guerra: los productos agrícolas y alimentarios generaron más de la mitad de todos los ingresos por exportaciones en situación crítica (53% en 2022 frente al 40% en 2021). Sin embargo, las exportaciones agrícolas y alimentarias totales disminuyeron un 15,5% o 4.300 millones de dólares en 2022. 

La capacidad de Ucrania para comerciar se ha visto significativamente obstaculizada por el bloqueo ruso de puertos clave del Mar Negro, interrumpiendo la principal ruta de exportación del país para cereales, aceites vegetales, metales y mineral de hierro. Por ejemplo, antes de la invasión a gran escala, alrededor del 90% del grano y las semillas oleaginosas se exportaban desde los puertos del Mar Negro. Además, las capacidades de exportación se vieron afectadas por la destrucción de instalaciones de producción e infraestructuras críticas (especialmente de transporte y energía), sobre todo en el sur y el este de Ucrania. Desde la invasión a gran escala de Ucrania por Rusia, al menos 426 grandes y medianas empresas y miles de pequeñas empresas han resultado dañadas o destruidas.

La interrupción de las cadenas de suministro internas y externas, la escasez de importaciones críticas y el aumento de los costes de producción y logística se han convertido en un gran reto para los productores ucranianos, socavando su rentabilidad y competitividad en los mercados mundiales. En la agricultura, la ocupación rusa de vastas extensiones de territorio, la explotación minera y los daños físicos causados a las tierras agrícolas, las instalaciones de almacenamiento, el ganado y la maquinaria agrícola han provocado importantes pérdidas. 

Muchos agricultores ucranianos se han visto abocados al borde de la bancarrota debido a la brusca caída de los ingresos nacionales y de exportación y al aumento de los costes de producción y logística (los costes de exportación del grano ucraniano pasaron de 30-40 dólares por tonelada antes de la guerra a 140-150 tras la invasión). La devastadora destrucción de la presa de Kakhovka, en el sur de Ucrania, el 6 de junio de 2023 (que dejó al menos 500.000 hectáreas de tierras de cultivo sin acceso al agua de riego) ha socavado aún más la producción y el potencial de exportación.

La Iniciativa de Cereales del Mar Negro y la importancia de las rutas portuarias marítimas

Asegurar y desbloquear las exportaciones agrícolas de Ucrania es vital para la seguridad alimentaria mundial. Ucrania es uno de los principales exportadores mundiales de maíz, trigo, cebada, colza y aceite de girasol, y suministra anualmente más de 45 millones de toneladas de grano al mercado mundial. El bloqueo ruso de los puertos ucranianos es una grave amenaza para la seguridad alimentaria mundial, especialmente para las regiones que dependen en gran medida de los envíos de Ucrania: el norte de África, Oriente Medio y el sur de Asia. Supuso una enorme presión sobre los precios de los alimentos en los mercados mundiales, que alcanzaron un máximo histórico tras la invasión.

La Iniciativa de Granos del Mar Negro, respaldada por la ONU y Turquía, ha permitido a Ucrania reanudar y aumentar significativamente los volúmenes de sus exportaciones agrícolas por vía marítima a los mercados mundiales desde agosto de 2022. Sin embargo, solo se desbloquearon tres puertos ucranianos del Mar Negro en Odesa, y únicamente para grano y semillas oleaginosas.

Rusia amenazó y saboteó constantemente la aplicación y prolongación de este acuerdo, provocando largas colas de buques y encareciendo y complicando los envíos por vía marítima. Además, la capacidad de exportación en el marco del acuerdo era limitada e inestable (2,9 millones de toneladas en enero, 3,9 millones de toneladas en marzo y 1,3 millones de toneladas en mayo de 2023) debido a que Rusia retrasaba la inspección de los buques en el Bósforo y su registro para participar en el acuerdo sobre cereales. Como consecuencia, la carga de trabajo de los puertos ucranianos se redujo al 30-35% a partir de abril de 2023, y los agricultores ucranianos se quedaron con grandes reservas de grano, enfrentándose así a la incertidumbre sobre las actividades de exportación, y sufriendo pérdidas significativas. 

Según la ONU, casi 33 millones de toneladas de productos agrícolas se exportaron a través del corredor de cereales del Mar Negro, alrededor del 50% de todo el grano y las semillas oleaginosas exportados desde su aplicación en agosto de 2022. Los acuerdos ayudaron a estabilizar los mercados mundiales de alimentos y a reducir la volatilidad, con una caída gradual de los precios mundiales de los alimentos a partir de marzo de 2022. 

Los principales destinos de las exportaciones de grano ucraniano a través de puertos marítimos fueron China, España, Türkiye, Italia, Países Bajos, Egipto y Bangladesh (el 57% de todos los envíos realizados en virtud del acuerdo fueron a países en desarrollo frente al 43% de países desarrollados). China fue el mayor comprador de grano ucraniano, importando casi un tercio de todos los envíos realizados en el marco del acuerdo (principalmente maíz). Al comprar grano ucraniano, China diversificaba sus suministros de alimentos y aumentaba su seguridad alimentaria. Al mismo tiempo, las empresas turcas, por ejemplo, se beneficiaban de la reexportación del grano ucraniano (procesado y sin procesar) a los mercados mundiales.

El acuerdo sobre el grano se prorrogó varias veces (la última, hasta el 18 de julio). Sin embargo, en cada ocasión, Rusia solía intensificar su presión sobre Ucrania antes de las negociaciones para su nueva prórroga: amenazando con rescindir el acuerdo unilateralmente, bloqueando las obras del corredor de cereales y exigiendo la retirada de algunas sanciones occidentales. En mayo-julio de 2023, la capacidad y la eficacia del acuerdo sobre cereales disminuyeron, ya que Rusia limitó significativamente el registro de buques en los puertos ucranianos necesarios "para superar los obstáculos a las exportaciones rusas de cereales y fertilizantes" (véase el gráfico 2). Como consecuencia, Ucrania ha ido reduciendo en los últimos meses su dependencia del corredor marítimo y cambiando a rutas alternativas. Sin embargo, el corredor marítimo es importante para Ucrania por su proximidad, su desarrollada infraestructura de transporte y almacenamiento y sus menores costes logísticos. 

El acuerdo sobre cereales nunca ha sido tan importante para Rusia como para Ucrania, sino más bien una herramienta de presión sobre Kiev y Occidente. En un intento de salvar el acuerdo sobre cereales, la ONU sugirió algunos compromisos, entre ellos la conexión de una filial del banco agrícola estatal a SWIFT. Sin embargo, Rusia se negó, exigiendo que se cumplieran todas sus exigencias, y se retiró del acuerdo el 17 de julio. Los ataques posteriores a las infraestructuras portuarias ucranianas de Odesa y el Danubio tenían el claro objetivo de obstaculizar aún más la capacidad exportadora de Ucrania y su acceso a los mercados mundiales, privando a Kiev de una importante fuente de ingresos en divisas (Ucrania recibió en total unos 13.000 millones de dólares por sus cereales y oleaginosas en 2022), así como aumentar la dependencia de los países en desarrollo de los suministros alimentarios rusos. La suspensión del acuerdo sobre cereales también aumenta la presión sobre los precios mundiales de los cereales (según el FMI, podrían subir entre un 10 y un 15%), además de hacer a los países en desarrollo más dependientes de los suministros de alimentos rusos, lo que agrava su inseguridad alimentaria.

Rutas de exportación alternativas para Ucrania a través de las Rutas de la Solidaridad UE-Ucrania

Iniciadas en mayo de 2022, las Rutas de la Solidaridad UE-Ucrania ofrecen rutas alternativas para las exportaciones ucranianas a través de los países de Europa del Este utilizando el transporte terrestre (trenes y camiones) y los puertos del río Danubio para enviar mercancías a los mercados mundiales y a los Estados miembros de la UE (a través de los puertos marítimos de Rumanía, Polonia y otros países de la UE). Según la Comisión Europea, los Carriles de Solidaridad permitieron a los exportadores ucranianos compensar en parte la pérdida de rutas marítimas y desbloquear unos 40 millones de toneladas a finales de julio de 2023, lo que supone más del 50% de las exportaciones ucranianas de cereales y oleaginosas desde el inicio de la invasión. Además, los Carriles de Solidaridad han sido la única opción para las exportaciones no agrícolas de Ucrania (metales, mineral de hierro, productos químicos) y la única opción para que Ucrania importe todas las mercancías. Los Carriles de Solidaridad también han ayudado a exportar más de 35 millones de toneladas de productos no agrícolas de Ucrania. La capacidad de los Carriles de Solidaridad superó los 3,5 millones de toneladas de cereales y semillas oleaginosas en marzo de 2023 (véase el gráfico 2). 

El río Danubio, con los puertos de Izmail, Reni y otros, se ha convertido en la ruta de exportación vital para el grano y otros productos ucranianos (transportó cerca del 30% de las exportaciones ucranianas de grano y semillas oleaginosas tras la invasión, cerca del 40% en junio de 2023). Su capacidad se ha ampliado a 2-2,2 millones de toneladas de grano al mes, con volúmenes en aumento. Para aliviar los obstáculos al comercio y aumentar el flujo de mercancías a través del Danubio, Ucrania ha ido aumentando la profundidad de los canales que conducen de los puertos del Danubio al Mar Negro y creando infraestructuras para el almacenamiento y la exportación de grano. En concreto, Ucrania ha aumentado la profundidad de su canal suroccidental de Bystre, en el río Danubio, de 3,9 a 6,5 metros y a 7 metros en algunas partes del canal.

Las rutas de exportación por ferrocarril y carretera han transportado alrededor de 1 millón y 600-700.000 toneladas de producto al mes, respectivamente. Sin embargo, las restricciones a la importación de grano ucraniano por parte de cinco países de Europa del Este redujeron el flujo de envíos en esta dirección durante los últimos meses (a unas 600.000 toneladas por ferrocarril y 200.000 toneladas por carretera).

Las rutas ferroviarias y por carretera también se han enfrentado a cuellos de botella logísticos, como anchos de vía incompatibles entre Ucrania y la UE, la limitada capacidad de transporte y almacenamiento de los países de Europa del Este, incluida la escasez de trenes y camiones adecuados, la lentitud de los procedimientos de despacho y los largos tiempos de espera en los pasos fronterizos. Los cuellos de botella logísticos limitan los volúmenes de exportación y elevan los costes logísticos de las rutas alternativas, que han sido considerablemente más elevados en comparación con las rutas marítimas. También ha habido problemas de organización y coordinación en la aplicación de la iniciativa "Solidarity Lanes".

Ucrania, la Comisión Europea y los Estados miembros de la UE han puesto en marcha varios proyectos de infraestructuras para paliar las limitaciones logísticas existentes, aumentar la capacidad de las "rutas de la solidaridad" y mejorar las conexiones transfronterizas entre Ucrania, Moldavia y la UE. La Comisión Europea ha movilizado mil millones de euros para financiar el desarrollo de las infraestructuras de los Carriles de Solidaridad durante 2022-2023, como el aumento del número de pasos fronterizos para camiones, la mejora de las carreteras, la rehabilitación de las infraestructuras ferroviarias y la logística multimodal en Rumanía y Moldavia hasta las fronteras de Ucrania, etc. Ucrania dispone de oportunidades de financiación adicionales tras su integración en el programa Mecanismo "Conectar Europa" en junio de 2023, lo que le permite solicitar financiación de la UE para proyectos en los ámbitos del transporte, la energía y lo digital. 

Los Carriles de Solidaridad han contribuido a diversificar y reducir la dependencia de Ucrania de una única ruta de exportación. Ante la continua obstrucción de los puertos marítimos por parte de Rusia y la suspensión del acuerdo sobre cereales, Ucrania necesita reorientar aún más sus exportaciones agroalimentarias, lo que supondría una mayor carga para las rutas alternativas a través de las Vías de Solidaridad y el riesgo de nuevas tensiones con los vecinos de la UE. Ucrania tiene previsto exportar la mayor parte de sus exportaciones previstas de cereales y semillas oleaginosas (hasta 40 - 42 millones de toneladas de los 48 millones de toneladas de exportaciones previstas) a través de las tres rutas de los Carriles de Solidaridad durante la próxima campaña. Por lo tanto, es esencial garantizar el buen funcionamiento y seguir ampliando la capacidad de las rutas de exportación alternativas: profundizando los canales fluviales, ampliando la red ferroviaria y construyendo terminales de transbordo. El uso de nuevas rutas y puertos marítimos de la UE, como los que ofrecen Croacia, los países bálticos y Grecia, también puede contribuir a ampliar la capacidad de las rutas de tránsito. Sin embargo, implican distancias más largas y costes logísticos más elevados, y requieren importantes inversiones en infraestructuras ferroviarias, viarias y de almacenamiento.

Medidas de liberalización del comercio de la UE para Ucrania en tiempos de guerra

Las relaciones comerciales entre la UE y Ucrania ya se habían liberalizado considerablemente en virtud del Acuerdo Profundo y Global UE-Ucrania (DCFTA, por sus siglas en inglés), que se aplica provisionalmente desde el 1 de enero de 2016. A principios de 2022, la mayoría de los aranceles para los productos industriales y agrícolas ya se habían suprimido en virtud del DCFTA. Sin embargo, la UE seguía aplicando medidas arancelarias a determinadas exportaciones ucranianas, las más restrictivas de las cuales eran los contingentes arancelarios. 

Los contingentes arancelarios permiten la importación libre de aranceles del volumen especificado de un producto, mientras que los suministros que superan los contingentes arancelarios son imponibles y están sujetos a los tipos arancelarios de la UE para terceros países. Los productores agroalimentarios ucranianos se quejaron de los volúmenes bajos y obsoletos de los contingentes arancelarios de la UE en el marco de la DCFTA, que no reflejaban el nivel actual de la capacidad de producción y exportación de Ucrania ni el nivel de las relaciones comerciales entre la UE y Ucrania. 

Ucrania utilizaba 31-32 de los 36 contingentes arancelarios de la UE en el marco de la DCFTA durante los últimos años, de los cuales los siguientes contingentes arancelarios solían estar totalmente agotados: miel, tomates procesados, zumos de manzana y de uva, granos de cereales procesados, azúcar, almidón, almidón procesado, huevos, maíz, harina y pellets de maíz, carne de aves de corral, etc. Para muchos de ellos, los suministros de Ucrania solían superar los volúmenes del contingente arancelario (por ejemplo, los suministros totales de miel de Ucrania a la UE solían superar entre 8 y 10 veces el volumen del contingente arancelario correspondiente). Sin embargo, los aranceles de importación fuera de contingente y los costes administrativos de los contingentes arancelarios seguían teniendo un efecto restrictivo sobre las exportaciones ucranianas.

Como principal socio comercial de Ucrania (representaba alrededor del 40% del comercio de Ucrania antes de la invasión), la UE ha estado apoyando la capacidad de recuperación de la economía ucraniana en tiempos de guerra mediante la restauración de la capacidad de Ucrania para comerciar y generar ingresos de exportación. 

La UE ha introducido medidas temporales de liberalización del comercio como las Medidas Comerciales Autónomas (MCA) desde el 4 de junio de 2022 durante un año (Reglamento MCA 2022/870), incluida la eliminación completa de: 

 Los derechos de importación restantes sobre los productos industriales; 

 Todos los contingentes arancelarios sobre productos agrícolas y alimentarios; 

 Los precios de entrada de frutas y hortalizas; 

 Todas las medidas de defensa comercial (derechos antidumping y salvaguardias aplicadas principalmente a los productos siderúrgicos).

La UE también ha tomado otras medidas para facilitar el transporte y el control fronterizo de las exportaciones ucranianas. Ha liberalizado temporalmente el transporte de mercancías por carretera entre la UE y Ucrania en relación con las operaciones bilaterales y el tránsito, suprimiendo la necesidad de permisos (el acuerdo se prorrogó recientemente por un año, hasta el 30 de junio de 2024). Además, en octubre de 2022, Ucrania se adhirió al Convenio de Tránsito Común, que simplificó los procedimientos de tránsito aduanero entre la UE y Ucrania.

Dinámica comercial UE-Ucrania tras la invasión rusa

Tras un importante descenso en los primeros meses de la invasión rusa, las exportaciones ucranianas a la UE incluso superaron ligeramente los niveles anteriores a la invasión a finales de 2022, mientras que las exportaciones a otros socios comerciales disminuyeron sustancialmente. En consecuencia, el papel de la UE como principal socio comercial de Ucrania aumentó al 63% en 2022 desde aproximadamente el 40% en 2021 (de 44.200 millones de dólares en exportaciones totales de bienes de Ucrania en 2022, alrededor de 28.000 millones de dólares se destinaron al mercado de la UE).

El factor impulsor de la recuperación de las exportaciones fue el rápido crecimiento de las exportaciones agroalimentarias a la UE: más de 5.200 millones de dólares o casi un 70% interanual en valor (cereales: 141,7%; aceites vegetales: 29,4%; semillas oleaginosas: 96,5%). Ello ayudó a compensar la importante caída de las exportaciones de hierro y acero (un 48,7%), mineral de hierro (un 21,0%) y maquinaria (un 10,0%) a la UE. 

El aumento de las exportaciones agroalimentarias a la UE en 2022 puede explicarse por varios factores, como la reorientación de los exportadores ucranianos hacia mercados más cercanos debido a los problemas logísticos y a los elevados costes de flete y seguros, el mejor acceso al mercado de la UE debido a las medidas de liberalización comercial de la UE y a las nuevas rutas de exportación, la mayor demanda de grano importado en la UE como consecuencia de una sequía que afectará a muchas regiones de Europa en 2022, así como el aumento de los precios de muchos productos agrícolas en la UE debido a la invasión de Rusia. 

Entre todas las medidas temporales de liberalización del comercio, la suspensión de los contingentes arancelarios ha sido la que más ha contribuido a facilitar las exportaciones de Ucrania a la UE. En concreto, las exportaciones de azúcares, zumo de manzana, carne de ave, huevos, leche en polvo, almidones, granos de cereales transformados y cereales, anteriormente sujetos a contingentes arancelarios, fueron las que experimentaron un mayor crecimiento (véase el cuadro 1). La suspensión de los derechos de importación por encima de los contingentes dio a estos productos ucranianos una ventaja competitiva en el mercado de la UE en comparación con los productos de otros terceros países, así como menores costes administrativos de los contingentes arancelarios para los exportadores ucranianos debido a la simplificación de los procedimientos de exportación. En cambio, a pesar de la liberalización del comercio, se produjo un descenso de las exportaciones de algunos productos como la miel y los tomates transformados. Sin embargo, esto puede explicarse por otros factores (por ejemplo, la pérdida de capacidades de producción debido a la guerra).

Medidas unilaterales de los países vecinos de la UE contra las importaciones ucranianas 

Polonia, Rumanía, Hungría, Eslovaquia y Bulgaria -los cinco países vecinos de Europa del Este (CEE) en primera línea de los "carriles de solidaridad"- se convirtieron en los principales mercados para la exportación de productos ucranianos en la UE. Su cuota conjunta en las exportaciones de bienes de Ucrania a la UE aumentó del 32% en 2021 al 56% en 2022. Las exportaciones ucranianas de bienes a estos países aumentaron un 54% interanual en 2022, hasta los 15.700 millones de dólares, siendo los productos agroalimentarios los que registraron un aumento significativo.

Las exportaciones agroalimentarias a cinco países vecinos se multiplicaron por 5,2 hasta alcanzar la cifra récord de 7.200 millones de dólares en 2022, de los que 2.400 millones correspondieron a cereales y 1.900 millones a oleaginosas. Cinco países de Europa del Este, que también son grandes productores agrícolas, aceptaron alrededor del 35% de las cuatro principales exportaciones agroalimentarias de Ucrania a la UE en 2022 frente al 1% en 2021 (Ver Figura 3).

Tanto los flujos de tránsito como las ventas de productos agroalimentarios a estos países han aumentado sustancialmente tras la invasión rusa. Debido a los problemas logísticos relacionados con los Carriles de Solidaridad (insuficientes infraestructuras de almacenamiento y transporte y elevados costes logísticos), se interrumpieron importantes flujos de tránsito de cereales y oleaginosas hacia los puertos de la UE y terceros mercados, y gran parte de la producción ucraniana se vendió en los mercados locales. Según las estadísticas de la UE, los volúmenes físicos de las importaciones ucranianas de trigo, maíz, colza y semillas de girasol se duplicaron en 2022: 19,3 millones de toneladas en 2022 frente a 9,5 millones de toneladas en 2021. De ellas, unos 8 millones de toneladas se vendieron a los cinco países de Europa del Este en 2022, frente a sólo 176.000 toneladas en 2021.

Las interrupciones del tránsito y las grandes cantidades de cosechas ucranianas que agotaron las capacidades de almacenamiento y transporte elevaron los costes logísticos de los agricultores locales y presionaron a la baja los precios de compra de los productos agroalimentarios locales. Además, los precios mundiales de los productos agrícolas básicos bajaron desde los máximos alcanzados a principios de 2022 debido a la mejora de las cosechas en los principales países productores de cereales, a la mejora de las condiciones de los cultivos en la UE y a la aplicación del acuerdo sobre cereales del Mar Negro. En medio de estos acontecimientos, los agricultores locales de estos países respondieron con protestas exigiendo que se les protegiera de las importaciones de Ucrania libres de impuestos. Estas tensiones también provocaron retrasos en la adopción del nuevo reglamento sobre la continuación del comercio libre de impuestos con Ucrania.

Los países de Europa del Este reprocharon a Bruselas la insuficiente ayuda que les presta. Los 56 millones de euros en subvenciones asignados por la Comisión Europea a los agricultores afectados en respuesta a sus protestas a principios de abril de 2023 no les satisficieron ni a ellos ni a sus gobiernos nacionales. Pidieron financiación adicional de la UE para acelerar el desarrollo de infraestructuras de tránsito, así como la introducción de compensaciones automáticas para los agricultores, la posibilidad de introducir rápidamente medidas de defensa comercial y la reintroducción de aranceles y contingentes arancelarios en las importaciones procedentes de Ucrania, y la compra de grano en el mercado de la UE con fines humanitarios.

La falta de coordinación y cooperación adecuadas entre los países de Europa del Este, la Comisión Europea y Ucrania en relación con el funcionamiento de los Carriles de Solidaridad provocó una crisis, y la CEE adoptó controvertidas restricciones unilaterales. El 15 de abril, el gobierno polaco prohibió unilateralmente la importación y el tránsito de productos agroalimentarios ucranianos hasta el 30 de junio (la prohibición de tránsito se suprimió el 21 de abril). Hungría, Eslovaquia y Bulgaria prohibieron a continuación la importación de algunos productos ucranianos (sin prohibición de tránsito), mientras que Rumanía también se planteó tomar medidas similares. 

Como consecuencia, las exportaciones ucranianas se vieron considerablemente restringidas, quedando bloqueadas en las fronteras occidentales durante unas dos semanas, lo que generó incertidumbre y pérdidas para los exportadores ucranianos. Las restricciones a la importación en los países vecinos de la UE, así como el aumento de la presión rusa y el sabotaje del acuerdo sobre los cereales del Mar Negro, fueron los principales factores del descenso de las exportaciones ucranianas de mercancías en abril y mayo de 2023 (3.000 y 3.100 millones de dólares, respectivamente) en comparación con marzo de 2023 (3.800 millones de dólares).

Estas decisiones nacionales suscitaron muchas críticas por parte de Ucrania y la Comisión Europea. Una de las principales preocupaciones era su incumplimiento de la legislación de la UE y de los compromisos internacionales y bilaterales. La legislación de la UE no permite las acciones unilaterales de los Estados miembros, dado que la política comercial es competencia exclusiva de la UE. La cláusula de salvaguardia de с 2022/870 sobre medidas temporales de liberalización comercial para Ucrania autoriza a la Comisión a supervisar y tomar las medidas necesarias. El bloqueo unilateral de las importaciones por uno o varios Estados miembros también socava los principios del mercado único de la UE, que establecen la libre circulación de mercancías dentro del territorio aduanero común. 

Además, estas decisiones no se ajustan a las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ni a las disposiciones del Acuerdo de Asociación UE-Ucrania sobre la libertad de tránsito y el uso de prohibiciones a la importación. Además, las prohibiciones se aplicaron inmediatamente y se adoptaron sin las debidas consultas bilaterales con la parte ucraniana.

Otro aspecto importante: las decisiones de la CEE no estaban respaldadas por un análisis sólido de la dinámica de importación de productos específicos y su impacto en el mercado de la UE. El ámbito de aplicación de las prohibiciones era demasiado amplio, y los criterios para la inclusión de determinados productos ucranianos en la lista de productos prohibidos no estaban claros en muchos casos. Por ejemplo, la lista polaca era la más larga e incluía una amplia gama de productos agroalimentarios: cereales, azúcar, carne, frutas, verduras, semillas oleaginosas, productos transformados a base de frutas y verduras, vinos, leche y productos lácteos, huevos, miel y otros. Estos productos mostraron diferentes dinámicas de importación tras la invasión rusa, influidas por distintos factores, cada uno de los cuales requiere un análisis detallado por separado. 

Aunque muchos de estos productos obtuvieron acceso libre de derechos al mercado de la UE tras el inicio de la invasión rusa en virtud del Reglamento 2022/870 de la ATM, no todos experimentaron un aumento significativo de las importaciones a la UE en 2022 frente a 2021 y 2020 (véase el cuadro 1). Por ejemplo, los volúmenes de importación de miel y tomates procesados de Ucrania a la UE incluso disminuyeron en 2022 (en el caso de Polonia, las importaciones de miel de Ucrania cayeron de 16,9 mil toneladas en 2021 a 10,6 mil toneladas en 2022). Al mismo tiempo, algunos de los productos ucranianos prohibidos, como las semillas oleaginosas, las frutas congeladas y el aceite de girasol, no estaban sujetos a ningún contingente arancelario o medida arancelaria en la UE antes de la invasión.

Además, aunque las importaciones de algunos productos sujetos a contingentes arancelarios antes de la invasión rusa (por ejemplo, leche en polvo, azúcares, almidones y carne de aves de corral) aumentaron considerablemente en 2022 en comparación con los años anteriores, el aumento de los volúmenes no constituyó una parte significativa de las extraimportaciones de la UE ni del comercio interior de la UE (véase el cuadro 1). Por ejemplo, las importaciones de la UE de leche en polvo procedente de Ucrania (dentro del contingente arancelario 09.4601) se multiplicaron por más de cinco en 2022, pasando de 2 000 a 11 300 toneladas. Sin embargo, la cuota de Ucrania en las extra-importaciones de la UE de estos productos fue de alrededor del 9% en 2022, y en las intra-importaciones de la UE - menos del 1%. Una parte considerable de estos productos se importó a Polonia (alrededor del 45%). Sin embargo, la cuota de Ucrania en las importaciones totales de Polonia de estos productos fue sólo de alrededor del 3%. 

En un contexto más amplio, las importaciones agroalimentarias ucranianas contribuyeron a aliviar la presión inflacionista sobre el mercado alimentario de la UE en un contexto de menor producción de cereales en la UE el año pasado. Los países de la CEE ampliaron sus exportaciones agroalimentarias reexportando productos ucranianos a otros países de la UE y a todo el mundo, así como produciendo y vendiendo en el extranjero productos agroalimentarios transformados a partir de cosechas ucranianas (como aceite de girasol, cereales transformados, harina, carne y productos lácteos, etc.). Por ejemplo, las exportaciones agroalimentarias de Polonia alcanzaron un nivel récord de 47.600 millones de euros en 2022, y su balanza comercial agroalimentaria positiva ascendió a 15.500 millones de euros, es decir, un 23% más que en 2021.

Las posturas de los gobiernos nacionales también se vieron influidas por los desafiantes contextos políticos nacionales, especialmente teniendo en cuenta las próximas elecciones parlamentarias en Polonia y Eslovaquia en 2023. La narrativa del Gobierno polaco se centró principalmente en los agricultores locales, cuyos votos son cruciales para el partido gobernante.46 Los grupos de presión agrícolas intentaron aprovechar esta oportunidad para restringir de forma desproporcionada el acceso a sus mercados de una serie de productos agroalimentarios ucranianos.

Es importante reconocer las reservas de los agricultores locales ante el aumento significativo de las importaciones de algunos productos agrícolas procedentes de Ucrania y su derecho a plantear estas preocupaciones. Aun así, las respuestas unilaterales de estos países se consideran poco constructivas y socavan la unidad y la cooperación de los miembros de la UE. Las prohibiciones inmediatas contra los productos ucranianos no estaban en consonancia con los esfuerzos de solidaridad emprendidos por Polonia y otros países vecinos de la UE en favor de Ucrania. Esta situación también puso de manifiesto posibles retos para el futuro de las negociaciones de adhesión de Ucrania a la UE y su apoyo a una mayor liberalización del comercio entre la UE y Ucrania y a la integración de este país en el mercado único de la UE.

Una solución de compromiso entre la Comisión y los cinco países de la UE

Al adoptar medidas unilaterales, la CEE presionó a la Comisión para que acordara un compromiso urgente: introducir medidas preventivas excepcionales y temporales en virtud del artículo 4(9) del Reglamento 2022/870 de la ATM, a saber, la prohibición de las importaciones de cuatro productos ucranianos (trigo, maíz, colza y semillas de girasol, que revelan el mayor efecto sobre los mercados locales) a cinco países entre el 2 de mayo y el 5 de junio de 2023, mientras que los países de la CEE acordaron abolir todas sus restricciones unilaterales sobre todos los productos ucranianos. A petición de cinco países de la CEE, estas salvaguardias se prorrogaron hasta el 15 de septiembre de 2023. Además, se asignarán otros 100 millones de euros para apoyar y aliviar la presión sobre los agricultores locales de cereales y oleaginosas afectados en estos países.

Esta decisión ha permitido restricciones más selectivas en comparación con las anteriores medidas unilaterales y ha garantizado el tránsito libre e ilimitado de todos los productos ucranianos por el territorio de la UE y su importación a todos los países de la UE, excepto los fronterizos con Ucrania. También ha permitido la adopción del nuevo Reglamento de Medidas Comerciales Autónomas (Reglamento 2023/1077 de la ATM) sobre la continuación de la liberalización comercial temporal para Ucrania durante un año más (hasta el 6 de junio de 2024).

Además, se ha modificado el texto del Reglamento 2023/1077 sobre la gestión del tránsito aéreo para cambiar la cláusula de salvaguardia para la reintroducción acelerada de los derechos de aduana aplicables de otro modo en virtud del Acuerdo de Asociación UE-Ucrania (a saber, los contingentes arancelarios y el sistema de precios de entrada) sobre las importaciones ucranianas en caso de que afecten negativamente al mercado de la UE. En concreto, los Estados miembros tienen que aportar suficientes indicios razonables de los efectos adversos de las importaciones ucranianas en el mercado de la UE para solicitar a la Comisión Europea que inicie dicha evaluación, que debe concluir en un plazo de tres meses a partir de su puesta en marcha. Estas modificaciones acortan los plazos del procedimiento de salvaguardia y explican mejor los requisitos para iniciar una evaluación, lo que debería evitar reclamaciones injustificadas de restricciones a la importación por parte de los Estados miembros. La cláusula de salvaguardia implica normas de procedimiento claras con una evaluación previa basada en pruebas antes de la adopción de cualquier restricción. 

Además, el nuevo Reglamento permite a la Comisión aplicar medidas preventivas inmediatas en circunstancias excepcionales, como ocurrió con la prohibición de cuatro productos ucranianos en virtud del anterior Reglamento 2022/870 sobre la gestión del tráfico aéreo. El Reglamento ATM no define los criterios para la adopción de medidas preventivas inmediatas, ni los plazos para su posible aplicación. No obstante, dado que estas medidas se adoptan para hacer frente a una situación que requiere una actuación inmediata, deben tener carácter excepcional y temporal.

El acuerdo alcanzado y las medidas aplicadas proporcionaron una solución a corto plazo para una crisis. Sin embargo, sigue socavando la integridad del mercado único de la UE y crea un precedente para nuevas violaciones de la legislación de la UE al permitir a los Estados miembros negociar con la Comisión para conseguir medidas de apoyo adicionales, debilitando así la aplicación de las normas del mercado único en todos los países de la UE.

Aunque las decisiones de la UE señalan su continuo apoyo comercial a Ucrania, existen riesgos de prolongación o de introducción de nuevas restricciones a la importación en la UE. Polonia y Hungría amenazan de nuevo con cerrar sus fronteras a menos que Bruselas prorrogue las restricciones temporales contra el grano y las semillas oleaginosas ucranianas hasta al menos finales de 2023 y garantice que ninguno de los productos permanezca en estos países. Además, los países de Europa del Este pueden solicitar a la Comisión que imponga medidas preventivas para otros productos agroalimentarios sensibles procedentes de Ucrania, como la carne de ave, el azúcar, los huevos, la miel, las frutas, etc., en virtud del actual Reglamento ATM. Estos riesgos crean una presión e incertidumbre adicionales para los productores agroalimentarios ucranianos.

Conclusiones y recomendaciones

Durante el primer año de la guerra de Rusia contra Ucrania, las medidas de liberalización del comercio de la UE y las rutas de solidaridad UE-Ucrania proporcionaron a Ucrania rutas de exportación alternativas. Permitieron al país reorientar parte de sus exportaciones hacia el mercado de la UE, facilitando la recuperación gradual de las exportaciones ucranianas tras el primer choque profundo de la guerra. 

La Comisión Europea, los Estados miembros de la UE y el gobierno ucraniano deberían intensificar aún más su diálogo y sus esfuerzos para encontrar una solución al actual conflicto comercial sobre las prohibiciones a la importación de cereales y oleaginosas ucranianos, facilitar los flujos comerciales de Ucrania y evitar interrupciones y restricciones comerciales repentinas. Esto ha adquirido una importancia crítica, especialmente tras la retirada de Rusia del acuerdo sobre cereales y los ataques a las infraestructuras portuarias y de exportación de Ucrania. 

Al mismo tiempo, la crisis de los países del Este también ha puesto de manifiesto los cuellos de botella logísticos y de conectividad existentes entre Ucrania y la UE. Su rápida resolución debe ser una prioridad de la UE, junto con la ayuda financiera internacional a Ucrania.

Además, el precedente creado por la aplicación de medidas unilaterales en violación de la legislación de la UE puso de manifiesto importantes problemas en la aplicación de la legislación de la UE por parte de los Estados miembros de la UE. Esto no augura nada bueno para las futuras negociaciones de ampliación de Ucrania. 

Para abordar los retos actuales y evitar que se repita la crisis de este año, deberían darse los siguientes pasos: 

 Mejorar la alineación estratégica y la conectividad entre Ucrania y la UE.

Garantizar el buen funcionamiento y aumentar la capacidad de los Carriles de la Solidaridad es de vital importancia para el tránsito de las exportaciones agrícolas y no agrícolas de Ucrania tanto a los mercados mundiales como a los Estados miembros de la UE en tiempos de guerra. 

Esto debe incluir el aumento urgente de la inversión en las conexiones por carretera, ferrocarril y fluviales entre la UE y Ucrania, la profundización de los canales fluviales, el aumento del material de transporte disponible, la mejora de las infraestructuras fronterizas entre la UE y Ucrania, la construcción de terminales de transbordo, el aumento de las instalaciones de almacenamiento de cereales y alimentos en los países de Europa del Este, así como una mayor optimización de las operaciones aduaneras y una mejor coordinación del tránsito a través de estos países.

Aunque las rutas alternativas no pueden sustituir totalmente a los puertos marítimos ucranianos ocupados por Rusia, han ayudado a diversificar las rutas de exportación de Ucrania, han reducido la dependencia de Kiev del acuerdo sobre cereales y de las rutas marítimas, y han reducido la influencia de Rusia en el transporte de las exportaciones ucranianas. Tras la retirada de Rusia del acuerdo sobre cereales, la importancia de las "rutas de la solidaridad" es cada vez mayor para el comercio ucraniano.

Aunque las rutas alternativas no pueden sustituir totalmente a los puertos marítimos ucranianos ocupados por Rusia, han ayudado a diversificar las rutas de exportación de Ucrania, han reducido la dependencia de Kiev del acuerdo sobre cereales y de las rutas marítimas, y han reducido la influencia de Rusia en el transporte de las exportaciones ucranianas. Tras la retirada de Rusia del acuerdo sobre cereales, la importancia de las "rutas de la solidaridad" es cada vez mayor para el comercio ucraniano. 

La ampliación de las Rutas de la Solidaridad, la extensión de los corredores europeos de transporte (RTE-T) al territorio de Ucrania y el desarrollo de la parte ucraniana de la red RTE-T, así como la mejora de la conectividad y la interoperabilidad de los sistemas de transporte de Ucrania y la UE, también son importantes con vistas a la recuperación de Ucrania tras la guerra y a su mayor integración económica en el mercado único de la UE, así como a la participación de Ucrania en las cadenas de valor europeas. Esto también mejorará el rendimiento y la resistencia de las cadenas de suministro de alimentos de la UE y redundará en beneficio de Ucrania, la UE y la seguridad alimentaria mundial.

 Garantizar la seguridad y aumentar la capacidad de los corredores de los puertos marítimos

No se puede sobrestimar la importancia del acuerdo sobre el grano del Mar Negro y las exportaciones de los puertos marítimos para Ucrania y el mundo. Ucrania no puede alcanzar los mismos niveles de exportación sin puertos marítimos operativos, por lo que debe explorarse cualquier posibilidad y mecanismo que garantice la libre navegación en el Mar Negro. 

Ucrania necesita un mayor apoyo de la UE y de la comunidad internacional para mantener los envíos a través de los puertos del Mar Negro, resucitar el acuerdo sobre el grano y abrir nuevos corredores marítimos, comprar grano ucraniano en cooperación con el Programa Mundial de Alimentos (PMA) de la ONU y transportarlo a los países en desarrollo.

Las principales partes interesadas, incluidos los mayores compradores de productos agroalimentarios ucranianos (China, Türkiye, los países de Oriente Medio, así como muchas naciones africanas), deberían utilizar su influencia y aumentar la presión sobre Moscú para que resucite el acuerdo y salvaguarde los corredores de los puertos marítimos. A medida que Rusia trata de reforzar su posición en África, el fortalecimiento del diálogo con los países africanos es aún más crucial por su posible influencia en la posición de Rusia sobre el bloqueo de la navegación por el Mar Negro y el acceso de Ucrania a los mercados mundiales de alimentos por mar. Muchas naciones africanas expresaron su decepción por el hecho de que Rusia se retirara del acuerdo en la Cumbre Rusia-África.

 Mejorar la coordinación y la unidad entre la Comisión, los Estados miembros de la UE y Ucrania.

Los Estados miembros de la UE deben evitar la violación de la ley de la UE y la unidad, y deben participar en una "cooperación sincera como piedra angular del orden legal de la UE". Las acciones drásticas unilaterales no facilitan la unidad y la coordinación entre la Comisión, los Estados miembros y Ucrania, y socavan posibles soluciones.

La Comisión Europea debe asegurar la aplicación coherente de la ley de la UE y prevenir una posible repetición de casos que utilicen las mismas tácticas políticas con medidas unilaterales que violen la ley de la UE.

Para evitar la repetición de situaciones de crisis, se deben intensificar los esfuerzos de todas las partes para mejorar el funcionamiento de los "Solidarity Lanes", incluido el intercambio de datos, las notificaciones de volúmenes comerciales y cambios de política, el monitoreo y la supervisión de flujos de tránsito, operaciones aduaneras y prácticas comerciales en Ucrania y los países de la UE. En este sentido, la Plataforma de Coordinación Conjunta recientemente establecida, dirigida por el Vicepresidente Ejecutivo Valdis Dombrovskis, debería fomentar consultas regulares y coordinación entre la Comisión, los países de Europa del Este y Ucrania para abordar las preocupaciones de todas las partes. Los socios estratégicos, Ucrania y los países vecinos de la UE, deberían mostrar disposición para coordinar posturas y apoyarse mutuamente en áreas importantes.

-Evitar interrupciones repentinas e injustificadas en las "Solidarity Lanes"

La UE y sus Estados miembros deben evitar la imposición repentina de prohibiciones u otras restricciones a las importaciones ucranianas o al tránsito desde Ucrania. Tales acciones son las más perjudiciales para los exportadores, causando pérdidas e incertidumbre. Esto es especialmente cierto en tiempos de guerra, cuando los productores ucranianos ya sufren los impactos de shocks en la producción y la logística.

La Comisión Europea debe asegurarse de que todas las decisiones se tomen después de consultas adecuadas con el lado ucraniano y se basen en evaluaciones fundamentadas del impacto de los productos ucranianos en el mercado de la UE.

En junio, la Comisión extendió medidas preventivas inmediatas en forma de prohibiciones de importación de cuatro productos ucranianos de grano y oleaginosas hasta el 15 de septiembre. Dado que estas medidas preventivas inmediatas son excepcionales y temporales, deberían ser reemplazadas por decisiones y procedimientos bien justificados. Dadas las graves dificultades enfrentadas por Ucrania y sus vecinos de la UE debido a la agresión rusa, debería encontrarse una solución de compromiso entre Ucrania y estos países. Esto podría implicar, por ejemplo, levantar las prohibiciones de importación contra los productos ucranianos y, al mismo tiempo, que Ucrania se comprometa a no superar la cantidad acordada de volúmenes de exportación a los países vecinos de la UE (basados en la evaluación de la situación del mercado, las capacidades de almacenamiento y las previsiones de cosecha). Al mismo tiempo, los miembros de la UE que no son vecinos de Ucrania también deberían estar preparados para absorber mayores volúmenes de flujos agroalimentarios de Ucrania reorientados.

Para aumentar la transparencia de este proceso tanto como sea posible, la Comisión debería implementar un seguimiento y análisis exhaustivos de los flujos de tránsito, el estado de las capacidades de almacenamiento y transporte, y los precios basados en evidencia de todas las partes interesadas y los implicados.

-Proteger la infraestructura portuaria y de exportación crítica de los ataques de Rusia

Los ataques de Rusia contra la infraestructura portuaria del Mar Negro y el Danubio, así como posibles interrupciones de este tráfico, podrían socavar significativamente el potencial de exportación de Ucrania y el suministro internacional de granos, así como la seguridad alimentaria global. Ucrania necesita con urgencia una mayor capacidad de defensa para proteger su infraestructura crítica en el Mar Negro y el Danubio de los ataques de Rusia.

- Facilitar la liberalización del comercio entre la UE y Ucrania y la integración de Ucrania en el Mercado Único de la UE

Los Estados miembros de la UE deben seguir demostrando una sólida solidaridad consistente con Ucrania, que se ha reforzado después de que Ucrania obtuvo el estatus de país candidato. Su solidaridad y apoyo también son de vital importancia para el comercio de Ucrania y su integración en el Mercado Único de la UE.

Se espera que los volúmenes comerciales entre la UE y Ucrania y la integración de Ucrania en las cadenas de suministro de la UE aumenten a medida que Ucrania avance en su camino hacia la UE. Por lo tanto, una mayor liberalización del comercio y la gradual integración en el mercado interno de la UE son parte inevitable de este proceso. Incluso antes de la guerra y las medidas comerciales temporales, la liberalización del comercio adicional estaba en la agenda de las relaciones entre la UE y Ucrania. En 2021, la UE y Ucrania iniciaron negociaciones para liberalizar aún más y aumentar el comercio bilateral libre de aranceles desde ambos lados, incluida la revisión de las cuotas arancelarias (hasta la fecha, estas negociaciones están en pausa).

La posibilidad de una mayor liberalización del comercio está prevista en el Acuerdo de Asociación UE-Ucrania (Artículo 29). Se espera que después de la terminación de las medidas comerciales temporales, Ucrania inicie una revisión de estas negociaciones para lograr que el comercio entre la UE y Ucrania sea más liberalizado de manera permanente, hasta la adhesión de Ucrania a la UE. En este sentido, Ucrania está interesada en garantizar el acceso al Mercado Único de la UE para sus productos agroalimentarios procesados, aumentar la capacidad de procesamiento de alimentos e integrarse en las cadenas de valor de procesamiento de alimentos de la UE.