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Los pasos tomados por las partes después de la suspensión del Nuevo START por parte de Rusia, firmado en Praga en 2010, así como las declaraciones realizadas por altos funcionarios, permiten hacer un pronóstico cauteloso sobre el futuro a medio plazo del control de armas entre las dos principales superpotencias nucleares. 

Febrero congelado

A finales de febrero, la constante degradación de las relaciones entre Moscú y Washington también afectó la limitación de armas nucleares estratégicas: durante su discurso ante la Asamblea Federal, Vladimir Putin anunció su decisión de suspender el Nuevo START, que se implementó de inmediato con una ley respectiva que entró en vigor el 28 de febrero. Ironicamente, casi exactamente dos años antes, se formalizó la prórroga del tratado (incluso un poco más rápido). No fue posible llegar a un acuerdo sobre la prórroga del tratado con la administración Trump, por lo que después de la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca, el vencimiento del Nuevo START estaba a solo un par de semanas de distancia. Como resultado de la decisión tomada, la vigencia del tratado se extendió hasta el 5 de febrero de 2026. Sin embargo, a pesar de un comienzo tan optimista del diálogo con la nueva administración, nunca se emprendió un trabajo activo sobre el futuro del control de armas estratégicas post-START. La razón fue tanto el tiempo bastante significativo especificado en el tratado (que expiraría durante los próximos mandatos presidenciales en Estados Unidos y Rusia) como la larga lista de problemas acumulados en el campo de la estabilidad estratégica.

Rusia estaba cada vez más preocupada por limitaciones adicionales en armas nucleares estratégicas, señalando las capacidades de misiles nucleares de los aliados de la OTAN de Estados Unidos, el Reino Unido y Francia, así como las crecientes capacidades contrarias (destinadas a derrotar la tríada nuclear y los centros de control) de armas no nucleares de precisión de largo alcance. De la mano con esto estaba la expansión de la OTAN y la propagación de su infraestructura militar aún más cerca de las fronteras de Rusia. Otra preocupación seria era el desarrollo no controlado de la defensa global contra misiles balísticos (BMD), incluso en un futuro lejano. En caso de nuevas reducciones en las fuerzas estratégicas de Rusia, estos factores podrían socavar seriamente su confianza en la capacidad de lanzar un ataque de represalia garantizado con una fuerza suficiente para asegurar una disuasión confiable.

Por otro lado, Estados Unidos se mostraba reacio a ver más reducciones en armas nucleares estratégicas sin que estuvieran vinculadas a otros temas. En primer lugar, Washington estaba preocupado por el crecimiento radical de las capacidades nucleares de China; bajo la presidencia de Trump, la inclusión de Pekín en el control de armas estratégicas fue, durante un tiempo, una condición obligatoria para extender el Nuevo START. Bajo la administración Biden, este asunto todavía estaba en sus etapas iniciales, implicando un enfoque más suave, aunque nunca se eliminó por completo de la agenda y probablemente cobraría plena relevancia si comenzaran negociaciones sustantivas. Durante dos años, los altos mandos estadounidenses han estado hablando de la necesidad de "disuadir a dos adversarios virtualmente iguales de manera simultánea e independiente", como el desafío más difícil y previamente sin precedentes. Además, Washington estaba preocupado por el arsenal de armas nucleares tácticas mucho más grande y avanzado de Rusia.

En el inicio de un largo viaje que posiblemente condujera a un nuevo acuerdo o a un conjunto de acuerdos, se anunció un formato para un diálogo bilateral integral sobre estabilidad estratégica en junio de 2021. Sin embargo, finalmente solo se llevaron a cabo dos reuniones presenciales en el marco de este formato, lo cual claramente no fue suficiente. Una vez que estalló la crisis ucraniana, Estados Unidos anunció la suspensión de este formato.

Una simple coincidencia también desempeñó un papel negativo en el destino del tratado, ya que las inspecciones en virtud del mismo se suspendieron a principios de la década de 2020 mediante una decisión coordinada debido a la pandemia. Probablemente se habrían reanudado si la situación fuera normal en 2022. Las partes ya estaban negociando medidas de seguridad adicionales hasta que un fuerte deterioro de las relaciones bilaterales afectó este diálogo puramente técnico (que lo era al principio). Un problema aparte fueron las sanciones occidentales contra Rusia, que incluían una prohibición de vuelos de aeronaves comerciales y gubernamentales desde Rusia en el espacio aéreo de las naciones occidentales. Aunque Washington luego afirmó que habría permitido que una aeronave con inspectores a bordo volara, parece que no podía garantizar las aprobaciones operativas de sus aliados menores, lo que significaba que la sorpresa de las inspecciones se habría visto comprometida. Al menos, no se hablaba de igualdad entre las partes del tratado. Los comentarios hechos por el lado estadounidense de que los rusos podrían utilizar vuelos comerciales con escalas en terceros países no pueden ser interpretados como otra cosa que no sea grosería.

Las consultas para encontrar una solución continuaron, pero en agosto de 2022, el lado estadounidense decidió cortar el nudo gordiano al notificar al lado ruso una inspección urgente como si todo hubiera quedado resuelto. Rusia respondió de inmediato a este "intento de asalto" suspendiendo las inspecciones. Una oportunidad para resolver las diferencias podría haber surgido durante las reuniones dentro de un formato especial, la Comisión Consultiva Bilateral (BCC), que debía celebrarse en El Cairo, Egipto, a finales de noviembre o principios de diciembre, pero Moscú se negó a participar en el último momento. Como resultado, el Nuevo START quedó privado de los principales elementos de verificación de cumplimiento y del mecanismo de resolución de conflictos.

En medio de esta situación, las voces denunciatorias de los legisladores estadounidenses y los halcones de otras esferas se hacían cada vez más fuertes en cuanto a la violación del Nuevo START por parte de Rusia. Después de que se tomaran estos pasos, declarar una retirada del tratado parecería un paso lógico para asegurar y legitimar la situación de facto. Sin embargo, las autoridades rusas optaron por no quemar todas las naves y, en lugar de retirarse del tratado, lo suspendieron, demostrando disposición a reanudar su participación. Sin embargo, hay que admitir que las condiciones establecidas para la reanudación, a saber, "la renuncia a políticas hostiles hacia Rusia por parte de Estados Unidos y sus aliados", son bastante vagas, y es difícil imaginar que su cumplimiento pueda esperarse seriamente en un futuro previsible.

La diferencia más importante entre la suspensión del Nuevo START y una retirada completa del tratado fue la interrupción del "intercambio de información" en su marco, manteniendo al mismo tiempo los indicadores cuantitativos de portadores desplegados y cabezas nucleares de las fuerzas nucleares estratégicas (FNE). (No solo las partes intercambian indicadores cuantitativos generales, sino que también informan regularmente sobre cambios en el estado de los componentes de sus fuerzas nucleares) Moscú ha enfatizado esto repetidamente en todos los niveles, desde la declaración presidencial inicial hasta las declaraciones de los legisladores. Se espera lo mismo de Washington; de hecho, incluso el primer comentario oficial detallado sobre la suspensión contenía un llamado a Estados Unidos a "abstenerse de tomar medidas que puedan impedir la reanudación del Tratado Nuevo START".

Estados Unidos vio con malos ojos la iniciativa rusa, acusando a Rusia de violar el tratado y pidiendo un retorno al cumplimiento. Sin embargo, esas acusaciones se habrían lanzado de todos modos. Dicho esto, los funcionarios de la administración intentaron mantener un tono más calmado. En los meses siguientes, Estados Unidos anunció que dejaría de proporcionar a Rusia información relevante sobre el estado de sus fuerzas nucleares estratégicas (FNE), pero no formalizó la suspensión del tratado, lo que provocó irónicas críticas por parte de Moscú. Esto puede deberse a la renuencia de Moscú tanto a romper el Nuevo START como a "legitimar" el formato de "suspensión", ya que Estados Unidos siempre sostenía que Rusia no tenía derecho a tomar tales acciones porque no estaban directamente estipuladas en el tratado.

Las declaraciones recientes de oradores estadounidenses, en particular el discurso del Asesor de Seguridad Nacional Jake Sullivan que atrajo mucha atención en el campo y entre políticos rusos, nos hacen pensar que Washington, en la actualidad y a corto plazo, se ha resignado al estado actual de las cosas. Parece que la administración Biden no se retirará formalmente del tratado y se opondrá a cualquier intento por parte de los legisladores de forzarlo a hacerlo. Washington, al igual que Moscú, ha enfatizado repetidamente que no tiene planes de exceder el techo estipulado de fuerzas nucleares estratégicas desplegadas, proponiendo pensar en acuerdos para el período posterior al START, separando el control de armas estratégicas del ámbito más amplio de problemas en las relaciones.

Una moda de la década de 1980.

A pesar de que algunos oradores rusos han criticado las referencias de Sullivan a la época de la Guerra Fría, cuando los dos países se dedicaban al control de armas a pesar de su confrontación, en realidad vemos una situación que se asemeja mucho al destino del Tratado de 1979 sobre la Limitación de Armas Ofensivas Estratégicas (SALT-2). El acuerdo, que carece de base legal por razones políticas, sigue implementándose como mutuamente beneficioso desde un punto de vista práctico. En ausencia de un régimen de inspección, las partes no tienen otra opción más que hacer negocios basados en la confianza, lo cual es particularmente irónico ya que la confianza mutua se encuentra en niveles muy bajos.

Una situación similar se pudo observar en las décadas de 1970 y 1980. A pesar de cierta distensión en la Guerra Fría a lo largo de la década de 1970, las inspecciones directas en el lugar eran impensables. Al concluir el Acuerdo Provisional URSS-EE. UU. de 1972 sobre Medidas para Limitar Armas Ofensivas Estratégicas (mejor conocido como SALT-1, aunque sería más pertinente incluir el Tratado ABM en ese acrónimo), las partes acordaron una cesación de cinco años del aumento cuantitativo de lanzadores de misiles balísticos intercontinentales (ICBMs) y submarinos lanzamisiles balísticos (SSBNs). Para supervisar el cumplimiento, se propuso utilizar "medios técnicos nacionales de verificación", un eufemismo suave para el reconocimiento por satélite. Para aclarar que esto no implicaba nada más, se estableció que los medios de control solo debían utilizarse "de acuerdo con los principios generalmente reconocidos del derecho internacional": Solo habían pasado 10 años desde el fallido vuelo de F. Powers, por lo que el espionaje aéreo era una amenaza muy real. Por otro lado, los países se comprometieron a no interferir en el reconocimiento por satélite del otro, incluyendo medidas de camuflaje estructural y de instalaciones. Es destacable que estos artículos habían estado migrando de un acuerdo a otro hasta el Nuevo START, donde se citan textualmente (excepto por la aclaración de que el camuflaje de los ICBM estaba permitido en una escala limitada).

Se enfatizó en el propio nombre y texto de SALT-1 que el tratado era temporal, a la espera de la conclusión de un acuerdo más profundo. En junio de 1979, se firmó el Tratado de Limitación de Armas Estratégicas (SALT-2), y este ya estipulaba límites numéricos específicos e incluso un comienzo de un proceso cauteloso de reducción de armas. Sin embargo, los legisladores estadounidenses, en parte debido a la lucha doméstica con la administración Carter, en parte debido a sus opiniones beligerantes y desconfianza hacia la URSS, comenzaron a oponerse vigorosamente a la entrada en vigor de este tratado. Una de las razones más importantes de crítica fue la falta de herramientas efectivas de verificación, que era más importante que antes, ya que no solo se limitaban los portadores, sino también parcialmente su carga de combate. En octubre, causó un gran revuelo un "descubrimiento inesperado" de una brigada soviética en Cuba, mientras que las tropas soviéticas entraron en Afganistán el 25 de diciembre. En esas circunstancias, en el año de la elección presidencial, era un suicidio político seguir insistiendo en la ratificación de SALT-2, y Jimmy Carter dijo al Senado una semana después que ya no lo consideraba necesario debido al entorno cambiado.

Sin embargo, ni esto ni la llegada de Ronald Reagan a la Casa Blanca un año después, quien siendo uno de los presidentes estadounidenses más convencidos de ser anti-soviético se opuso al tratado durante su campaña, impidieron su observancia de facto, aunque no de jure. SALT-2 debía permanecer en vigor hasta finales de 1985, cuando debía ser reemplazado por un tratado más sustancial. El número total inicial de portadores estaba limitado a 2,400, y a 2,250 a principios de 1981. La URSS, que declaró 2,504 portadores en el momento de la firma, tuvo que reducir una pequeña parte de esa flota en dos etapas, lo que no hizo, dado el rechazo de Estados Unidos a ratificar el tratado. Aun así, la Unión Soviética no superó el límite cuantitativo inicial, mientras reemplazaba activamente sistemas obsoletos por otros nuevos y más avanzados. Estados Unidos inicialmente estaba dentro de los límites (declarando 2,284 portadores en el momento de la conclusión) y los superó a finales de noviembre de 1986 en el proceso de rearme de la familia de bombarderos B-52 con nuevos misiles de crucero.

Así que, absurdo como pueda parecer, el tratado, aunque no se finalizó, fue bastante exitoso. Sí, hubo reproches mutuos dentro de su marco, como cuando la URSS jugó abiertamente el hipócrita al presentar el sistema de misiles balísticos intercontinentales móviles RT-2PM Topol (SS-25 «Sickle») como una simple mejora del antiguo misil RT-2P (SS-13 «Savage»), y Estados Unidos comenzó "investigaciones" hacia un sistema de defensa de misiles global. Sin embargo, estas acciones fueron una excusa coja para una demarcha agresiva por parte del bando contrario en forma de iniciar un conflicto peligroso a gran escala a través de un intento de crear un aumento cuantitativo preponderante de las fuerzas nucleares estratégicas. En toda sinceridad, los militares estadounidenses argumentaron que Topol estaba violando el espíritu de SALT-2, aunque fortalecía la estabilidad estratégica porque ese sistema estaba optimizado para lanzar un ataque de represalia.

Sin embargo, dicho "negocio basado en la confianza" tenía un potencial limitado, especialmente en medio de una actitud crónicamente negativa de los legisladores estadounidenses hacia este enfoque de las relaciones estratégicas con la URSS, ya que los congresistas buscaban una excusa para criticar públicamente a los ejecutivos "ingenuos" que fueron engañados una vez más. Como en el caso de SALT-2, los acuerdos que Estados Unidos presiona a veces caen víctimas de juegos políticos. Bajo la administración Reagan, Estados Unidos comenzó a presionar por inspecciones detalladas en el lugar que debían acompañar a los acuerdos de control y reducción de armas estratégicas. El lema del lado estadounidense era "confiar pero verificar", ya que el presidente estadounidense pidió a sus asesores que recopilaran chistes soviéticos y refranes rusos tradicionales para impresionar durante las negociaciones. Le gustó tanto la frase "Doveryai no proveryai" ("confiar pero verificar") que la repitió una y otra vez, de modo que el Sr. Gorbachov parecía estar harto de escucharla.

Rueda de tiempo

Desde entonces, el interés de Estados Unidos en la inspección de acuerdos de reducción de armas estratégicas no ha disminuido. El colapso de la URSS y los eventos posteriores no pudieron dejar de jugar un papel en esto, ya que todavía se puede encontrar la opinión de que solo una vigilancia atenta desde el extranjero salvó el legado nuclear soviético de ser "desmembrado". En la comunidad profesional, aún persiste la máxima de que "Estados Unidos quiere que se incluyan inspecciones en el START, mientras que Rusia necesita límites". Parece que Estados Unidos, en el futuro cercano, está perdiendo la parte del tratado que valora tanto, lo que seguramente conlleva su cancelación completa por iniciativa propia. Al menos, la parte "beligerante" del liderazgo político ya está pidiendo este movimiento; así, en mayo, se presentó un proyecto de ley con el sugestivo título "Ley No START Treaty" en el Senado: requiere que el país se retire oficialmente del Nuevo START no más tarde de un año después de la aprobación del documento. El proyecto de ley es interesante por sí mismo como una visión probable del control de armas por parte de los halcones de Washington, pero solo vale la pena considerarlo si obtiene más apoyo en el Congreso.

¿Y qué hay de los límites y por qué son importantes para Rusia, como sugirió la fórmula simplificada anteriormente? Aunque no hay un objetivo de mantener una paridad cuantitativa estricta con Estados Unidos en todos los parámetros de las Fuerzas Nucleares Estratégicas (FNE), una superioridad significativa del oponente en el número de FNE amenazaría la disuasión al mantener las capacidades para llevar a cabo un ataque de represalia con la potencia deseada, especialmente dado que los aliados de Estados Unidos poseen un potencial nuclear, así como un arsenal significativo de misiles de crucero no nucleares. En el futuro, esto podría ir acompañado de misiles balísticos / hipersónicos de alcance medio no nucleares. En esta situación, limitar el techo superior (límite) de las Fuerzas Nucleares Estratégicas permitió asignar más fondos para armas convencionales, obviamente, esta cuestión solo se ha vuelto más apremiante para Rusia en el último año.

Los límites del START no se han utilizado completamente. Según los últimos datos, hasta el 1 de septiembre de 2022, Rusia tenía 540 portadores desplegados de los 700 permitidos por el Tratado. Es posible comisionar 10 submarinos lanzamisiles tipo Borey de una sola vez, cumpliendo con los límites acordados. Ciertamente, existe el problema de las cabezas nucleares, donde las FNE rusas están cerca de los límites superiores permitidos, pero podrían distribuirse de manera más uniforme en la formación de la tríada, aumentando la estabilidad general. En cualquier caso, es probable que este parámetro disminuya en un futuro cercano con la retirada de los ICBM pesados R-36M2 Voyevoda (SS-18 Mod 6 «Satan»). En las condiciones de un complejo militar nuclear preservado, las cabezas nucleares son mucho menos costosas que los portadores. No es sorprendente que Rusia actualmente no tenga la necesidad de anunciar planes para lanzar una carrera cuantitativa de armas nucleares estratégicas, de modo que los gastos militares se puedan reasignar fácilmente para satisfacer otras necesidades urgentes.

Estados Unidos también es incapaz de una acumulación significativa de arsenales a medio plazo: en realidad, solo pueden comenzar el proceso de conversión de los ICBM terrestres Minuteman III de una cabeza a tres cabezas, aumentando la carga de los submarinos clase Ohio de 20 a 24 misiles Trident II y adaptándolos con más cabezas nucleares. Sin embargo, lo primero llevaría mucho tiempo y sería visible, mientras que probablemente solo sería posible en una fracción de la flota. En respuesta, Rusia también actualizaría sus misiles, por lo que el beneficio sería mínimo. La opción de aumentar la potencia de ataque del componente submarino en la tríada nuclear parece tentadora para Estados Unidos, pero entonces la disponibilidad de cabezas nucleares "de respaldo" está en cuestión. Dado el colapso del complejo militar nuclear de Estados Unidos y los planes de reanudar la producción en serie de cargas termonucleares a principios de la década de 2030 como muy pronto, es poco probable que los almacenes de Estados Unidos estén llenos de cabezas nucleares en buen estado de funcionamiento.

En esta situación, el escenario en el que ambas partes generalmente continuarán adhiriéndose a las disposiciones del Nuevo START mientras siga siendo efectivo y tal vez incluso más allá, a pesar de las críticas mutuas regulares, parece bastante plausible, como en el caso de SALT-2. El viceministro de Relaciones Exteriores, Ryabkov, hablando en el Centro PIR, comentó negativamente las propuestas de Sullivan y señaló que podría ser mejor no intentar crear un tratado complejo en el control de armas estratégicas que incluya un régimen de inspección, sino más bien embarcarse en el camino de "restricciones unilaterales paralelas". Después de todo, la iniciativa más grande en la historia para reducir los arsenales nucleares fue precisamente eso. No estamos hablando de una serie de START, esto se refiere más bien a la eliminación de enormes arsenales de armas nucleares tácticas, por la cual, según estimaciones extranjeras, Estados Unidos se desharía de todas menos un número relativamente pequeño de bombas B61, mientras que Rusia las reduciría en un 90 por ciento con respecto a los niveles de finales de la Unión Soviética (aunque aún mantendría una ventaja significativa sobre cualquier otro en última instancia).

Sin embargo, a finales de la década de 2020, la muy retrasada modernización radical de la tríada nuclear estadounidense debería comenzar a dar sus frutos, mientras que Washington estará mucho más preocupado por el creciente arsenal de Pekín. Hoy en día, es difícil predecir qué camino se puede encontrar para mantener la estabilidad estratégica en la nueva arquitectura de relaciones entre las potencias nucleares, que es mucho más compleja que el sistema Estados Unidos-URSS. Quizás, el futuro radica en el diálogo entre las cinco principales potencias nucleares, que continúa incluso en este momento desafiante, con la presidencia recién transferida a Rusia.