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Ucrania fue el principal tema tratado en la cumbre de la OTAN celebrada en Vilna, la capital de la Alianza más próxima a Kiev. La petición del Presidente Zelensky de un calendario claro para la adhesión de su país dominó el debate político. Se prestó menos atención al tema con mayor repercusión para los Aliados: los requisitos radicalmente cambiados de la postura de disuasión y defensa de la OTAN. La cumbre de Vilna ha bendecido los nuevos planes de defensa, para los que los Estados miembros "comprometen las fuerzas, capacidades y recursos necesarios". ¿Qué implica esto para los países de la OTAN? Este artículo analiza las consecuencias de los nuevos requisitos de la OTAN, desglosados en cuatro temas: presupuestos, estructura de fuerzas y requisitos de capacidades, preparación y presencia militar en el Flanco Este.

En 2014, en su cumbre de Gales, los Aliados de la OTAN se comprometieron a gastar el 2% de su Producto Interior Bruto (PIB) en defensa antes de 2024. Según las previsiones, 19 de los 29 Aliados europeos de la OTAN habrán alcanzado el objetivo del 2% en 2024. Como Islandia carece de fuerzas armadas, la cifra total puede reducirse a 28 países. Esto implica que aproximadamente un tercio de los Aliados europeos no cumplirán el compromiso de Gales diez años después. Peor aún, algunos Aliados ya han anunciado que no cumplirán el objetivo ni siquiera en 2030. El lenguaje de Vilnius -el objetivo del 2% del PIB es "un mínimo" a partir de ahora- contrasta fuertemente con estos hechos.

PRESUPUESTOS - DINERO GASTADO EN DEFENSA 

La cuestión de las entradas -el dinero gastado en defensa- sigue presentando a una OTAN dividida, compuesta por tres categorías de Aliados: En primer lugar, los que no gastan lo suficiente y no destinarán el 2% del PIB a defensa en 2024 y en los años inmediatamente posteriores. La lista incluye países más pequeños como Croacia, Eslove nia y Luxemburgo. Sin embargo, en la lista del menos 2% también se encuentran -de Norte a Sur- Noruega, Dinamarca, Bélgica, Italia, España y Portugal. Dinamarca se ha propuesto alcanzar el objetivo del 2% en 2030 y Bélgica aún más tarde, en 2035.

En segundo lugar, los gastadores correctos: Aliados que han tomado medidas para alcanzar el objetivo del 2% en 2024, cumpliendo así el objetivo de Gales. Sin embargo, se enfrentarán al reto de alcanzar un mínimo del 2% después de 2024. Es el caso de Alemania, los Países Bajos y otros países, que no se han comprometido firmemente a cumplir el objetivo "mínimo" de Vilna del 2% del PIB. La tercera categoría es la de los que gastan más de la cuenta, que incluye a los Aliados que gastan más del 2% ahora o en el futuro. Este grupo incluye a los países próximos a Rusia -los Estados bálticos y Polonia-, pero también a grandes aliados como el Reino Unido y Estados Unidos. El campeón ya no es Estados Unidos (3,49%), ya que Polonia gastará el 3,9% del PIB en defensa en 2023.6 Debido a la mezcla de países que gastan menos de lo previsto, países que gastan correctamente y países que gastan más de lo previsto, la media global europea aumentará hasta casi el 2,05% en 2024, pero está claro que la carga dentro de Europa no se reparte por igual entre todos los Aliados. Esto envía una señal equivocada a Rusia y socava el objetivo europeo de ser autosuficiente en materia de seguridad y defensa. Además, está la cuestión de garantizar una inversión sostenida a largo plazo. Para reestructurar las fuerzas armadas y llevar a cabo los planes de adquisición de equipos de defensa se necesita más tiempo que la duración de un mandato gubernamental medio (4-5 años). Un cambio de gobierno tras las elecciones puede llevar a reformular el presupuesto de defensa y los planes de defensa, en particular cuando las circunstancias económicas se deterioran, como ocurrió en 2010 y en los años siguientes. Para la inversión en defensa se requiere previsibilidad y continuidad. La solución es acordar un fondo nacional de inversión en defensa a largo plazo para un periodo de hasta al menos 10 años. Naturalmente, los parlamentos tendrían la última palabra en la aprobación anual del presupuesto dentro del marco financiero general de un fondo de inversión en defensa a largo plazo. Desde la perspectiva de la adaptación y modernización de las fuerzas armadas de los Aliados de la OTAN, este compromiso financiero a largo plazo - relacionado con los planes de defensa y los programas de adquisición - debería estar vinculado al debate político sobre el objetivo de gasto mínimo del 2%. Esta aportación financiera sostenida y garantizada es absolutamente necesaria para alcanzar el resultado, basado en los requisitos de la OTAN.

ESTRUCTURA DE FUERZAS Y REQUISITOS DE CAPACIDADES 

Aunque se mantienen las tres tareas principales de la OTAN: disuasión y defensa, prevención y gestión de crisis y seguridad cooperativa, el comunicado de la Cumbre de Vilna sitúa la primera tarea "en el corazón de la Alianza". Basándose en los requisitos del SACEUR, "la planificación de nuestra defensa colectiva será totalmente coherente con la planificación de nuestras fuerzas, gestión de posturas, capacidades y mando y control". Los Aliados tendrán que "suministrar toda la gama de fuerzas, capacidades, planes, recursos, activos e infraestructuras necesarios para la disuasión y la defensa, incluida la lucha de alta intensidad y multidominio contra competidores de igual nivel con armamento nuclear". Se elaborarán planes regionales específicos para tres zonas: Europa Septentrional (desde el Ártico hasta el Golfo de Finlandia); Europa Central (desde los países bálticos hasta los Alpes) y Europa Meridional (desde el Mar Negro hasta todo el Mediterráneo). En cuanto al mando y control (C2), el Mando Conjunto de Fuerzas (JFC) de Norfolk (Virginia, EE.UU.) se encargará del norte de Europa, el JFC de Brunssum (Países Bajos) del centro y el JFC de Nápoles (Italia) del sur. Para los países de la OTAN fronterizos con Rusia esto podría no suponer grandes cambios. Los países bálticos y Polonia han defendido sistemáticamente el reforzamiento de la posición de fuerzas de la Alianza para la defensa colectiva, haciendo hincapié en las capacidades de combate de alto nivel. Sus propios planes de defensa y estructuras de fuerzas ya se han diseñado a medida para este fin, y la inversión se canaliza principalmente hacia la modernización de las fuerzas terrestres pesadas. Sin embargo, para los Aliados de Europa Occidental la nueva estructura de fuerzas y requisitos de capacidades de la OTAN pueden llevar a modificar su planeamiento de defensa, teniendo en cuenta incluso los planes regionales. Por ejemplo, la Fuerza de Desembarco Reino Unido-NL, que lleva años entrenándose en el norte de Noruega, podría desplegarse también en Finlandia o Suecia. La Fuerza Expedicionaria Conjunta (JEF), liderada por el Reino Unido, podría convertirse en una fuerza de entrada temprana en el Flanco Norte. En ese caso podría ser necesaria una composición más fija de la JEF. En Europa Central se hará aún más hincapié en el reforzamiento de las fuerzas terrestres para la lucha de alta intensidad. Alemania y Polonia son dos de los principales proveedores europeos de fuerzas. Otros Aliados, como Holanda, tendrán que aportar contribuciones específicas. A partir de ahora, los planes de la OTAN requerirán brigadas, divisiones y cuerpos de ejército, en vez de las fuerzas especiales hechas a medida que se desplegaron en Afganistán y otros lugares. Para la gestión de crisis se necesitarán armas combinadas en vez de fuerzas de infantería pesada. Más robustez y más potencia de fuego, menos tropas de gran movilidad y ligeramente armadas son las nuevas características. Las operaciones conjuntas y en red en todos los dominios (marítimo, terrestre, aéreo, cibernético y espacial) son necesidades del siglo XXI, que requieren capacidades de alta tecnología en el área digital y en el espacio, sobre todo para garantizar comunicaciones redundantes para operaciones en red dirigidas por la información. Es necesario mejorar y modernizar las capacidades de la Defensa Integrada Antiaérea y Antimisiles (IAMD) de la OTAN, abarcando todos los niveles de la defensa aérea, cuya importancia ha quedado demostrada en la guerra de Ucrania. Los disparos de largo alcance efectuados por artillería de cohetes, misiles de crucero y otros sistemas se convertirán en la norma de la "necesidad de tener" para las fuerzas armadas. Esta capacidad también requiere una arquitectura de C2 mejor y más robusta y una variedad de vehículos aéreos no tripulados (UAV), sistemas de guerra electrónica (EW) y otros sensores para la adquisición de objetivos. El comunicado de Vilna hace referencia a seguir "invirtiendo más en capacidades avanzadas e interoperables en todos los dominios, haciendo especial hincapié en las fuerzas y capacidades de combate, predominantemente pesadas y de alta gama". Esto suena a evolución, pero para muchos Aliados implica una revolución en la planificación e inversión en defensa o, en palabras del Presidente del Comité Militar de la OTAN, el Almirante Rob Bauer, "una integración sin precedentes de la planificación militar de la OTAN y de los países".

PREPARACIÓN 

El nuevo Modelo de Fuerzas de la OTAN (NFM) ya se acordó en la cumbre de Madrid de julio de 2022. Según el NFM, los Aliados "están aportando un mayor conjunto de fuerzas específicas con capacidad de combate, incluyendo fuerzas de alta disponibilidad, mejorando nuestra capacidad de respuesta militar y aprovechando la experiencia regional y la proximidad geográfica". En el pasado la Alianza disponía de una Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF) de alta disponibilidad (con una notificación de desplazamiento (NTM) de entre 5 y 30 días) y los primeros elementos de la Fuerza Operativa Conjunta de Muy Alta Disponibilidad (VJTF) de muy baja NTM (en 48 horas). Los 40.000 efectivos de la NRF serán sustituidos por la Fuerza de Reacción Aliada (ARF), que puede proporcionar una opción de respuesta de la OTAN rápidamente desplegable ante amenazas o crisis allí donde se produzcan. Completamente nuevas son las fuerzas de alta disponibilidad de niveles 1 a 3: más de 100.000 en el nivel 1 con una disponibilidad máxima de 10 días; alrededor de 200.000 en el nivel 2 (disponibilidad máxima de 10 a 30 días) y al menos 500.000 en el nivel 3 (disponibilidad máxima de 30 a 180 días)15 . Para la NRF los Aliados de la OTAN ponían a disposición, en rotación, compañías, batallones, grupos de combate y unidades aéreas y navales comparables. En la NFM, brigadas y divisiones, escuadrones completos y grupos operativos navales tendrán que estar listos para desplegarse en plazos cortos dependiendo de la asignación a los niveles 1 a 3. Esto supondrá enormes retos para los Aliados, no sólo en lo relativo a personal sino también en lo referente a equipos listos para su despliegue operativo, facilitadores (como capacidades de transporte) y todo el apoyo logístico necesario. Las reservas de munición tendrán que acumularse de acuerdo con las normas más estrictas de la OTAN. Los requisitos de movilidad militar - todas las disposiciones legales, ajustes de infraestructuras, medios de transporte, zonas de reagrupamiento disponibles, etc. - tienen que cumplirse. Naturalmente, todo esto no puede organizarse de la noche a la mañana. Harán falta al menos entre cinco y diez años para transformar y modernizar las fuerzas aliadas de modo que puedan cumplir estos requisitos militares de largo alcance. La NFM puede parecer sencilla sobre el papel, pero se trata de la exigencia más desafiante de la OTAN desde el final de la guerra fría. 

PRESENCIA EN EL FLANCO ORIENTAL 

Las decisiones para reforzar la Presencia Avanzada reforzada militar de la OTAN ya se adoptaron en la Cumbre de Madrid con los dos elementos más importantes siguientes (i) el despliegue de grupos de combate en otros cuatro países Aliados (República Eslovaca, Hungría, Rumanía y Bulgaria), y (ii) la ampliación de los grupos de combate de la OTAN a formaciones del tamaño de brigadas donde y cuando fuera necesario. En aquel momento el Reino Unido, Canadá y Alemania anunciaron que sus agrupaciones tácticas en Estonia, Letonia y Lituania, respectivamente, se ampliarían a brigadas. Las tropas adicionales no se estacionarían de forma permanente en los tres países bálticos. Se establecerían cuarteles generales de brigada y el equipo para estas brigadas se preposicionaría en esos países. El modelo preveía el traslado de las tropas desde sus bases de origen en tiempos de crisis o para ejercicios. Dos semanas antes de la cumbre de Vilna, el Ministro de Defensa alemán, Boris Pistorius, anunció que su país estacionaría en Lituania una "brigada robusta" con 4.000 soldados. Sin decirlo abiertamente, Pistorius presentó un cambio en el concepto anunciado por Alemania el año anterior. No sólo el cuartel general de la brigada y el equipamiento estarán permanentemente presentes en Lituania, sino que el personal militar de una brigada de combate también se ubicará allí. En vísperas de la cumbre de Vilna, el Primer Ministro canadiense, Justin Trudeau, anunció que la presencia militar de su país en Letonia aumentaría a unos 2.200 efectivos. Los países bálticos han presionado mucho para conseguir la presencia permanente de fuerzas de la OTAN del tamaño de una brigada en su territorio. La propia OTAN ha satisfecho su necesidad sustituyendo el concepto de "disuasión por castigo" por el de "disuasión por negación", lo que significa que cada centímetro del territorio de la OTAN tiene que estar defendido. Los países bálticos han argumentado que los grupos de combate multinacionales existentes -aptos para actuar como "cable trampa" en caso de un ataque ruso, pero sin poder defender su territorio hasta que lleguen refuerzos- ya no son adecuados para ese fin. Al carecer de profundidad estratégica, la "disuasión por negación" requiere la presencia permanente de fuerzas de la OTAN listas para el combate, al menos del tamaño de una brigada junto con las unidades del ejército nacional de los tres países bálticos.

El mismo requisito se aplicaría lógicamente a los otros cinco países que albergan grupos de combate de la OTAN. Habrá que construir infraestructuras para alojar a las tropas y preposicionar los equipos de las brigadas de combate de la OTAN, lo que llevará tiempo y dinero. La transferencia de las agrupaciones tácticas a las brigadas de combate también plantea la cuestión de qué hacer con las contribuciones más pequeñas - a menudo del tamaño de una compañía - de otros países de la OTAN. Por ejemplo, hasta ahora la contribución holandesa a la agrupación táctica en Lituania ha consistido en la rotación de compañías - a menudo de diferente composición (aeromóvil, infantería ligera, mecanizada). Cuando Alemania transforme su grupo de combate en brigada de combate, Berlín podría pedir al ejército holandés que contribuyera con un batallón mecanizado o con apoyo de combate (como artillería). En ese caso, la cuestión del preposicionamiento de equipos y el estacionamiento permanente de tropas en Lituania se convierte también en un tema de planificación de la defensa para Holanda, con consecuencias financieras y de otro tipo. EL CAMINO A SEGUIR Las cumbres de la OTAN van y vienen. El año que viene los Jefes de Estado y de Gobierno se reunirán en Washington D.C. con motivo del 75 aniversario de la Alianza. En noviembre de 2024 los ciudadanos norteamericanos elegirán un nuevo presidente. Los años de fuerte compromiso de EEUU en apoyo de Ucrania y la OTAN pueden convertirse en años de retroceso, si un presidente republicano accede a la Casa Blanca. Los aliados europeos se verán aún más presionados para redoblar sus esfuerzos de defensa que en la situación actual. Pero incluso en el caso de que los demócratas ganen las elecciones presidenciales, los países europeos de la OTAN se enfrentarán a serios retos a la hora de poner en práctica las decisiones de la cumbre de Vilna. En vista de que Estados Unidos se concentra principalmente en el Pacífico y Asia Oriental, la presión sobre Europa para que adquiera una mayor autosuficiencia está aquí para quedarse. El crecimiento del presupuesto de defensa debe mantenerse a largo plazo. Hay que aumentar la inversión en fuerzas listas para el combate y en logística, incluyendo mayores reservas de munición, lo que también requiere un aumento de la producción industrial. Habrá que contar con más personal militar en estado de alerta y desplegar un mayor número de tropas en el flanco oriental. También habrá que preposicionar equipos en la zona. Los planes regionales de la OTAN dirigirán la planificación, inversión, adiestramiento y ejercicios nacionales de defensa. También canalizarán la cooperación multinacional, agrupando a los países situados en los Flancos Norte, Centro-Oriental y Sur de Europa con aquellos Aliados que destinen sus fuerzas a la tarea de defensa colectiva en esas respectivas regiones. Las consecuencias de la cumbre de Vilna todavía no han calado en los círculos políticos nacionales. Las autoridades militares y diplomáticas de la Alianza han presentado una ambiciosa agenda para "modernizar la OTAN para una nueva era de defensa colectiva". Todos los presidentes y primeros ministros de los países Aliados se han comprometido a poner en práctica las decisiones de Vilna. La historia demuestra que las palabras no siempre van seguidas de hechos, como en el caso de la consecución del objetivo del 2% de la OTAN. La agresión rusa contra Ucrania -que viola los principios y normas del orden internacional- debería ser algo más que una llamada de atención. Europa necesita ahora mantenerse despierta e invertir en su defensa para cumplir los requisitos de la OTAN, así como ser más autosuficiente para su propia seguridad.