Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

Введение

Во время перерыва в пандемии COVID-19 министры иностранных дел Китая, России, Японии и США выдвинули Монголию в заголовки международных новостей. Например, вернувшись со встречи Шанхайской организации сотрудничества в Москве, министр иностранных дел Китая Ван И остановился в Улан-Баторе (15–16 сентября) с посланием: не вставайте на сторону конкурентов Китая, если Монголия хочет полагаться на китайский экономический центр.

В течение недели министр иностранных дел Монголии Энхтайван Нямцэрэн был приглашен министром иностранных дел России Сергеем Лавровым на встречу в кратчайшие сроки. Несмотря на то, что министры совместно объявили о завершении работы над договором о постоянном всеобъемлющем стратегическом партнерстве, Кремль продемонстрировал готовность возглавить трехсторонние экономические проекты (например, газопровод) с Китаем и навязать Монголии программу Евразийского экономического союза.

Затем, 29 сентября, госсекретарь США Майкл Помпео объявил о включении Монголии в свою поездку с целью посетить союзников в Восточной Азии — Японию и Республику Корея. Хотя в итоге поездка была отменена из-за вспышки случаев COVID-19 среди официальных лиц Белого дома, Помпео общался по телефону с президентом Баттулгой Халтмаа и подчеркнул их общую приверженность демократии и региональной безопасности.

Через несколько дней в Улан-Батор прилетел министр иностранных дел Японии Тосимицу Мотэги, считавшийся ключевым инсайдером геополитики тогдашнего премьер-министра Синдзо Абэ. Помимо обновления плана стратегического партнерства до 2022 года, интересы министра иностранных дел Японии были сосредоточены на включении Монголии в стратегию «Свободный и открытый Индо-Тихоокеанский регион».

Монголия объявила о стратегическом партнерстве с каждой из этих великих держав и, таким образом, вступает в сложную геополитическую ситуацию.

Это не совсем ново. Похожая сцена произошла летом 1991 года. Президент Китая Ян Шанкунь, премьер-министр Японии Тосики Кайфу и госсекретарь США Джеймс Бейкер посетили Монголию в течение месяца. Китай хотел соглашения о невмешательстве в его внутренние дела, в то время как Япония и Соединенные Штаты наложили условия необратимости на демократический переход Монголии для получения столь необходимой экономической помощи. Главным отличием тогда было отсутствие России.

В этом аналитическом документе обсуждается возобновившееся геополитическое соперничество великих держав, объясняются трудности маневрирования Монголии в этой сложной геополитической местности, а затем предлагается прагматичный, нейтральный вариант внешней политики, аналогичный стратегическим уступкам Финляндии соседней великой державе - Советскому Союзу.

Возобновление геополитического соперничества

В соперничестве великих держав также нет ничего нового. Даже после окончания «холодной войны» Китай, Япония, Россия и США наблюдали друг за другом с подозрением, избегая ненужной напряженности. В 1990-х годах политики и ученые в Японии, России и Соединенных Штатах обсуждали китайскую угрозу и последствия экономического подъема Китая. Российские лидеры, такие как министр иностранных дел, а затем премьер-министр Евгений Примаков и президент Владимир Путин, искали пути баланса с Соединенными Штатами и интеграции в европейскую структуру экономики и безопасности. Неудивительно, когда Путин намекнул на включение России в Организацию Североатлантического договора (НАТО), поскольку эта страна уже поддерживала американские военные операции в Афганистане. Точно так же в 2000 году Конгресс Соединенных Штатов уполномочил свое министерство обороны ежегодно отчитываться о стратегии безопасности Китая и военном развитии. Аналогичные взгляды были у Китая и Японии. Китай опасался Соединенных Штатов, тогда как Япония сохраняла бдительность как в отношении Китая, так и в отношении России.

В середине 2000-х все эти страны пересмотрели свои долгосрочные геополитические и экономические цели, поскольку геополитическая обстановка начала меняться. Столкнувшись с аналогичными геополитическими опасениями по поводу американской стратегии, Китай и Россия укрепили свое партнерство, проводя ежегодные совместные военные учения («Миссия мира», начавшиеся в 2005 г.) и даже потребовали вывода американских войск из Центральной Азии.

Когда Соединенные Штаты предложили еще один раунд расширения НАТО на Украину и Грузию и новые системы противоракетной обороны в Чехии и Польше, Россия быстро отреагировала. Это привело к кратковременному военному конфликту с Грузией в 2008 году. После разрыва с Европой Россия начала проводить политику восстановления своего влияния в бывших советских республиках через Евразийский экономический союз, а также Организацию Договора о коллективной безопасности. Китай и Россия совместно укрепили Шанхайскую организацию сотрудничества и создали новый блок с Бразилией, Россией, Индией и Южной Африкой (БРИКС) для сотрудничества по важным геополитическим вопросам.

С 2012 года соперничество между великими державами усилилось. Президент Китая Си Цзиньпин отказался от принципа «прятаться и ждать» Дэн Сяопина, заявив, что Китай будет играть активную роль в мировой политике. Год спустя Китай обнародовал новую масштабную стратегию, известную как инициатива «Один пояс, один путь» (ОПОП), которая направлена на инвестирование в инфраструктуру, расширяющую глобальные связи. Китайские лидеры объяснили, что ОПОП — это беспроигрышная инициатива в области развития. Однако амбиции и двусмысленность ОПОП сразу же вызвали геополитическую обеспокоенность всех великих держав, как будто Китай собирался изменить глобальный и региональный порядок ради своих геополитических преимуществ. Например, опираясь на свою предыдущую стратегию («Поворот к Восточной Азии»), Соединенные Штаты предприняли ряд мер по сдерживанию Китая. Они поддержал четырехсторонний диалог по вопросам безопасности премьер-министра Японии Синдзо Абэ (для союза Японии, Индии, Австралии и Соединенных Штатов) и укрепил связи с Индией, Мьянмой, Сингапуром и Вьетнамом, которые все осторожно относятся к экономической и военной мощи Китая. Между тем, в 2014 году Россия аннексировала Крым и вторглась в Восточную Украину, исходя из своих геополитических опасений по поводу потенциального членства Украины в НАТО. Затем, в 2015 году, Россия направила свои вооруженные силы в Сирию, чтобы остановить вмешательство Соединенных Штатов, заявив при этом о своем стратегическом партнерстве с Китаем.

В ответ Соединенные Штаты назвали Китай и Россию самыми большими угрозами в своей Стратегии национальной обороны (2018 г.), которая является долгосрочным стратегическим оборонным документом страны. Департамент определил свое видение свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона. В обоих документах приоритет отдается сдерживанию растущей экономической и военной мощи Китая в Индо-Тихоокеанском регионе. Помимо санкций против Китая и России, США оказали давление на своих союзников, чтобы они запретили китайским телекоммуникационным компаниям участвовать в развитии сети 5G. Напротив, Россия приветствовала развитие китайской сети 5G китайским телекоммуникационным гигантом Huawei и обязалась развивать потенциал китайской противоракетной обороны.

Этот новый виток соперничества великих держав меняет геополитическую обстановку для такого небольшого государства, как Монголия.

Вызовы для Монголии

Главная задача Монголии — сохранить свой суверенитет. На протяжении веков география определяла судьбу страны как классического буферного государства между двумя экспансионистскими и соперничающими великими державами — Китаем и Россией. Служа геополитическим интересам Кремля с 1921 по 1986 год, Монголия получила членство в Организации Объединенных Наций и независимость от Китая. В этот период Монголия оставалась под пристальным контролем Кремля и становилась военизированным буферным государством всякий раз, когда геополитические интересы России подвергались угрозе. Кремль трижды развертывал свои вооруженные силы: в 1921, 1936 и 1960 годах. После китайско-советского сближения и распада Советского Союза Монголия нормализовала свои отношения с Китаем и установила новые связи с Соединенными Штатами и их союзниками.

В 1990-е годы Монголия не испытывала никакого геополитического давления со стороны великих держав и твердо провозгласила ряд политик нейтралитета. В то время два соседа Монголии были заняты своими внутренними делами, а также решением проблем безопасности в других местах. Соединенные Штаты и Япония сосредоточили внимание на политическом и экономическом переходе Монголии, явно избегая развития связей в сфере безопасности. В этот период Монголия приняла ряд политик нейтралитета: конституционный запрет на иностранные военные транзиты и базирование, внеблоковая внешнеполитическая позиция, объявление зоны, свободной от ядерного оружия, и двусторонние договоры со всеми великими державами с принципом «против отсутствия третьей стороны».

В этом благоприятном геополитическом контексте Монголия активизировала свое взаимодействие с международными и региональными организациями и искала способы привлечь интересы так называемых «третьих соседей». Самым важным начинанием было его военное развертывание для поддержки американских операций в Ираке, когда Китай и Россия решительно выступали против войны Соединенных Штатов в Ираке. Затем Монголия направила свои войска в Косово и Афганистан. Этот военный вклад привел к установлению тесных политических и оборонных связей с Соединенными Штатами и членами НАТО с 2003 года. Другим начинанием стало заключение инвестиционного соглашения с англо-австралийским горнодобывающим гигантом Rio Tinto и канадской Ivanhoe Mines для разработки медного месторождения Ою-Толгой и золотое месторождение.

Эти усилия вызвали реакцию со стороны Китая и России. Китайские эксперты по безопасности предостерегали от включения Монголии в американское «стратегическое окружение» Китая, в то время как Россия опасалась потери своих геополитических привилегий в Монголии в пользу членов НАТО. Китай и Россия совместно оказали давление на Монголию, чтобы она присоединилась к Шанхайской организации сотрудничества. В результате в 2005 году Монголия стала наблюдателем. С тех пор Россия предприняла наступательные действия для защиты своих геополитических и геоэкономических интересов в таких важнейших областях, как строительство железных дорог, энергетика и добыча урана. Чтобы было ясно, ни Китай, ни Россия в этот период не пытались влиять на внутреннюю политику Монголии, особенно на ее выборы.

Теперь все эти великие державы хотят включить Монголию в свои конкурирующие геополитические планы. Китай объявил о всеобъемлющем стратегическом партнерстве в 2014 году и включил Монголию в качестве одного из шести экономических коридоров BRI. Лидеры Пекина надеются, что Монголия присоединится к Шанхайской организации сотрудничества для реализации своей стратегии регионализации Центральной Азии. Они также хотят, чтобы Монголия обязалась не вмешиваться в свои внутренние дела, особенно в вопросах, связанных с Тибетом, Синьцзяном, Гонконгом, Тайванем и Внутренней Монголией, в обмен на экономическую помощь и доступ к рынкам.

В 2019 году Россия быстро обновила свое стратегическое партнерство, заключив постоянный договор, который навязал Монголии приверженность геополитической повестке дня России. В частности, договор отдает приоритет двусторонним консультациям, возобновляет оборонно-техническое сотрудничество и требует, чтобы Монголия придерживалась 1520 мм (российская стандартная железнодорожная колея) для расширения железной дороги. Как намекают некоторые российские официальные лица, Кремль даже мечтает о включении Монголии в Евразийский экономический союз и ОДКБ, учитывая, что Монголия традиционно настороженно относится к китайской экспансии. Соединенные Штаты и Япония включили Монголию в свою стратегию «Свободный и открытый Индо-Тихоокеанский регион», поскольку Монголия разделяет схожие ценности (демократия, права человека) и озабоченность безопасностью в отношении Китая и России. Интересно, что в Индо-Тихоокеанской стратегии американского Пентагона (июнь 2019 г.) Монголия названа «надежным, дееспособным и естественным партнером Соединенных Штатов», а два соседа Монголии обозначены как самые большие угрозы безопасности: Китай как ревизионистская держава, а Россия — возродившийся коварный игрок.

В дальновидном документе Госдепартамента США «Свободный и открытый Индо-Тихоокеанский регион» Монголия отмечена как один из бенефициаров и сторонников их стратегии. Япония также включила Монголию в свое Партнёрство высококачественной инфраструктуры (англ. Partnership for Quality Infrastructure, PQI), являющееся альтернативой помощи в целях развития китайскому ОПОП, и обозначила новый международный аэропорт и железнодорожную эстакаду (Sun Bridge) в Улан-Баторе в качестве проектов PQI.

Как и перед многими малыми государствами, перед Монголией стоит задача определить, как маневрировать в этом раунде соперничества великих держав, не ставя под угрозу свой суверенитет и не подрывая свои институты демократического управления.

Варианты для Монголии

В идеале лучший вариант для Монголии — поддерживать дружеские отношения со всеми великими державами и получать экономическую выгоду, поскольку она находится в точке слияния различных геополитических стратегий. На самом деле, в определенной степени так оно и было. Статус Монголии как зоны, свободной от ядерного оружия, был одобрен всеми постоянными членами Совета Безопасности ООН. Миротворческие усилия страны, будь то развертывание войск или проведение учебных мероприятий, поддерживаются всеми вовлеченными великими державами. И Китай, и Япония помогли в развитии дорог, например, с построенным Китаем Лунным мостом (финансирование ОПОП) и японским Солнечным мостом (проект PQI) в столице. В настоящее время Китай и США помогают улучшить водоснабжение и инфраструктуру столицы. Надеемся, что Китай и Россия построят газопровод через Монголию, что укрепит трехстороннее экономическое сотрудничество. Однако нынешние тенденции заставляют учитывать вероятность последствий в наихудшем и наилучшем сценариях.

Наиболее вероятен худший сценарий, при котором Китай в одиночку или вместе с Россией вступает в конфликт с США. Это обстоятельство заставит Монголию ограничить свои отношения с США и даже выступить со своими соседями против США и их союзников. Другой наихудший сценарий, который на данный момент менее вероятен, — это возникновение китайско-российской геополитической напряженности. Это создало бы тяжелейшую ситуацию, при которой Монголия легко могла бы попасть под контроль любого из соседей или стать полем битвы.

Возможны и оптимистичные сценарии, которые создадут для Монголии благоприятные общие условия для маневра и сохранения своего суверенитета. В лучшем случае все великие державы стремятся к стратегической стабильности, потому что они переплетены с внутренними проблемами или геополитически отвлечены в другом месте.

Во всех этих сценариях основная цель монгольских лидеров останется неизменной — сохранение суверенитета и независимости.

Однако возможности Монголии сохранить свой суверенитет ограничены. Во-первых, это безрегиональная страна. Поэтому она не может опираться на какой-либо региональный альянс безопасности, такой как НАТО или ОДКБ. Единственным тесным союзом является Шанхайская организация сотрудничества, но Монголия опасается поставить под угрозу свой суверенитет, если присоединится к ней. Во-вторых, лидеры Улан-Батора не могут получить гарантии безопасности от одной или нескольких великих держав, за исключением разве что России. Лидеры в Вашингтоне и Токио вряд ли пойдут на такую сделку, как с Филиппинами или Тайванем. Монголия слишком осторожна в отношении сохранения своей суверенности перед Россией и не провоцирует Китай, продлив с Россией статью о взаимной обороне. Наконец, Монголия слишком бедна в экономическом отношении, чтобы наращивать свой оборонный потенциал по аналогии с Сингапуром, Швейцарией и Корейской Народно-Демократической Республикой. Поэтому наиболее подходящим вариантом было бы пойти на стратегические уступки великим державам по примеру финского опыта времен холодной войны.

Этот вариант требует, чтобы Монголия избегала вступления в альянс безопасности какой-либо великой державы, так же как Финляндия избегала вступления в НАТО и Варшавский договор. В этом смысле Монголия не должна пытаться повысить свой нынешний уровень укрепления доверия в сфере безопасности и обороны с членами НАТО, Организации Договора о коллективной безопасности и, возможно, с Шанхайской организацией сотрудничества (если она превратится в региональную организацию по безопасности). Что касается свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона, Монголия должна ограничить свое сотрудничество в области безопасности конкретными областями: поддержание мира, гуманитарная помощь, помощь при стихийных бедствиях и оборонная дипломатия.

Этот тип политики нейтралитета также потребует от Монголии воздерживаться от принятия какой-либо позиции по спорным вопросам, связанным с ее соседями и их геополитическими конкурентами. Такое избегание помогло бы Монголии продвигать себя как нейтральное место для ведения переговоров всеми великими державами, как, например, финская модель Хельсинкского процесса.

В то же время Монголия должна укреплять свое демократическое управление: парламентскую систему, гражданское общество и верховенство права. Демократическое управление выделит идентичность Монголии среди авторитарных великих держав и обеспечит самоуправление, свободное от этих великих держав. Однако одним из недостатков нейтральной прагматичной стратегии такого типа является ее ограниченность участия в процессах принятия внешнеполитических решений. Это требует, чтобы только профессиональные дипломаты занимались внешнеполитическими вопросами, способствуя информированному публичному дискурсу. В обмен на эту нейтральную политику Монголия ожидает, что великие державы будут уважать ее суверенитет и воздерживаться от любых действий, направленных на влияние на ее политику.

Заключение

Когда осенью 2020 года министры иностранных дел великих держав обратили внимание на Монголию, Монголия отреагировала на пандемию активной дипломатией. 29 февраля президент Монголии Баттулга стал первым иностранным высокопоставленным лицом, посетившим Китай во время пандемии, и в качестве жеста доброй воли подарил ему 30 000 овец. 21 июня монгольская авиакомпания МИАТ совершила долгожданный рейс в Северную Америку и доставила в США помощь на сумму более 1 млн долларов и 60 000 средств индивидуальной защиты. 24 июня, несмотря на то, что Россия занимает второе место по количеству случаев заболевания коронавирусом, монгольские военные приняли участие в Параде Победы, посвященном 75-летию победы Советского Союза во Второй мировой войне, в которой Монголия была близким союзником.

Как и в случае активной дипломатии, возобновление геополитической напряженности между великими державами потребует от монгольских лидеров единства, терпения и искусной дипломатии, чтобы пройти сквозь бурное море.