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Desde la perspectiva de los responsables de políticas chinas, su competencia geo-tecnológica con EE. UU. es novedosa y se ha aprendido de manera pasiva. Durante el primer mandato de Xi Jinping, el gobierno chino aún posicionaba la tecnología bajo la estrategia orientada a la economía de ‘desarrollo impulsado por la innovación’. Esta postura seguía la idea de que "la ciencia y la tecnología constituyen una fuerza productiva primaria" y a los principios de "desarrollo pacífico" establecidos durante la era de Deng Xiaoping. Sin embargo, alrededor de 2018, dos incidentes de sanciones que tuvieron como objetivo a gigantes de las telecomunicaciones chinas cambiaron la comprensión de los líderes chinos sobre la estrategia tecnológica en el contexto geopolítico. El primer incidente de sanciones involucró a ZTE, el segundo mayor fabricante de equipos de comunicaciones de China. En 2016, la administración de Barck Obama acusó a ZTE de vender equipos de telecomunicaciones que contenían tecnología de chips estadounidenses a Irán, lo cual violaba las sanciones de EE. UU. En 2017, ZTE se declaró culpable y pagó una multa de 1.2 billones de dólares. Sin embargo, en 2018, el gobierno de Trump afirmó que ZTE no cumplió con el acuerdo de conciliación, y en abril de 2018, además de las sanciones previas, impuso controles de exportación a ZTE. El segundo incidente involucró a Meng Wanzhou, entonces vicepresidenta y directora financiera del gigante de las telecomunicaciones chino Huawei, quien fue arrestada durante una escala en Vancouver, Canadá, en diciembre de 2018. Su detención se produjo a solicitud de extradición de la administración de Trump, que presentó cargos relacionados con supuestas violaciones de las sanciones estadounidenses contra Irán. Estos cargos incluían fraude bancario y por transferencias electrónicas, y violaciones directas de las sanciones de EE. UU. a través de una subsidiaria llamada Skycom Tech, que supuestamente ocultaba las actividades de Huawei en Irán.

La necesidad de un ajuste estratégico

Estos dos incidentes causaron un gran revuelo en los medios de comunicación chinos, seguido por un aumento del sentimiento patriótico entre la población. Sin embargo, para el gobierno chino, el impacto e importancia de los dos casos fueron bastante diferentes. La esencia del caso de ZTE fue de sanciones comerciales, lo que significaba que ZTE violó normas comerciales y merecía un castigo económico. La posición oficial del gobierno chino fue que "este es solo un caso individual de violación corporativa". A pesar de esta postura, el hecho de que el gobierno estuviera activamente involucrado politizó el incidente dentro de China. Fue el propio Xi Jinping quien negoció con Trump para salvar a ZTE de la bancarrota, por lo cual, ZTE se convirtió en una empresa estatal con control absoluto por parte del estado, una medida que finalmente resultó en que ZTE obtuviera una mayor participación en el mercado doméstico que Huawei. A nivel internacional, la naturaleza de las negociaciones de alto nivel evitó que el incidente de ZTE politizara en exceso las fricciones comerciales en curso entre EE. UU. y China. Aunque el episodio de ZTE se resolvió con poco resentimiento, los altos funcionarios chinos se preocuparon por el impacto que EE. UU. podría tener en las empresas tecnológicas estratégicas de China. [2] En noviembre de 2018, Tan Tieniu, entonces Secretario General Adjunto de la Academia China de Ciencias, informó a los principales líderes chinos que debían aprender del incidente de ZTE. Debían evitar la dependencia excesiva de las importaciones de componentes electrónicos y chips esenciales, y no repetir los errores cometidos por ZTE. En el mismo mes, Xi Jinping mencionó en un discurso que "internacionalmente, la tecnología avanzada y la tecnología clave son cada vez más difíciles de obtener... obligándonos a seguir el camino de la autosuficiencia". Términos como seguridad tecnológica, "puntos críticos" tecnológicos (卡脖子) y tecnologías esenciales en campos clave (关键核心技术) comenzaron a aparecer frecuentemente en el discurso oficial chino. Estos reflejaban las opiniones de los líderes chinos sobre el incidente de ZTE, que a su vez estaban moldeando los pensamientos estratégicos sobre la competencia tecnológica geopolítica con Estados Unidos. Fue el incidente de Meng Wanzhou a finales de 2018 lo que, para los líderes chinos, confirmó la necesidad de un ajuste estratégico. Al igual que en el caso de ZTE, Huawei estaba involucrada en una violación comercial que, desde la perspectiva china, debería haber resultado en un castigo corporativo. En cambio, se emitió una orden de arresto personal para Meng, escalando así una sanción comercial a un incidente político y diplomático. Le Yucheng, entonces Viceministro de Asuntos Exteriores, convocó urgentemente a los embajadores de EE. UU. y Canadá en China y emitió una fuerte protesta. El gobierno chino también arrestó a dos ciudadanos canadienses en China, sentenciando a uno de ellos a 11 años de prisión. El embajador chino en Canadá escribió que el caso de Meng Wanzhou era un "acto político premeditado en el que Estados Unidos utiliza su régimen de poder para perseguir a una empresa china de alta tecnología por consideraciones políticas".

Disuasión Defensiva china

Estos dos episodios moldearon y reforzaron el pensamiento estratégico de los líderes chinos sobre su competencia tecnológica geopolítica con EE. UU. El 14º ‘Plan Quinquenal’ emitido por el PCCh en 2020 propuso "lograr la autosuficiencia tecnológica" como objetivo estratégico. Pronto, todos los documentos oficiales establecieron un nuevo tono para la estrategia tecnológica de China basada en la autosuficiencia. Anteriormente, China perseguía una estrategia de garantía, una estrategia que mostraba buena voluntad hacia EE. UU. y el sistema que lideraba. Por lo tanto, en teoría, China tenía dos opciones estratégicas: garantía y/o disuasión. La primera estrategia implica mostrar amistad hacia EE. UU. y sus aliados, liberando así la tensión y tal vez volviendo a unirse al sistema liderado por EE. UU. Una estrategia de reaseguro permitía a China más tiempo para un desarrollo estable, la lógica de "mantener un perfil bajo" de la era de Deng Xiaoping. El gobierno de Xi Jinping eligió la segunda opción, la disuasión, que consiste en mostrar fortaleza o utilizar contramedidas para reducir la probabilidad de futuras acciones comerciales o coercitivas de EE. UU. Sin embargo, para que una estrategia de disuasión funcione, Xi creía que China necesitaba adquirir una capacidad sólida en campos tecnológicos clave. Por lo tanto, Xi primero movilizó recursos nacionales de investigación y desarrollo e intentó adquirir tecnologías avanzadas ‘antes’ de usar contramedidas diplomáticas. La lógica central subyacente en esta estrategia tecnológica geopolítica es la de la ‘disuasión defensiva’. Un ejemplo típico de esta estrategia en acción se refiere a la industria de semiconductores. Enfrentándose a controles de exportación sobre equipos de semiconductores por parte de EE. UU., los Países Bajos y Japón, el gobierno chino primero aumentó la inversión en I+D en el sector, tratando de superar las tecnologías de ‘puntos críticos’. Como resultado, la inversión china en I+D en semiconductores creció de $10 mil millones en 2018 a $25 mil millones en 2022, un incremento del 150%. Al mismo tiempo, el gobierno chino aumentó la inversión en la producción de materias primas claves (silicio, nitruro de galio, etc.) y bases de producción de semiconductores. También guió a las industrias proveedoras, al tiempo que también promovía la integración sectores secundarios a través de políticas para mejorar y fortalecer la seguridad de las cadenas de suministros. La política china también se orientó a aumentar la dependencia internacional de las cadenas de suministros de China a través de sus ventajas comparativas en la industria de semiconductores (e incluso en otras industrias) como una medida de protección contra Estados Unidos y sus aliados. Por ejemplo, en el sector de chips para automóviles, en el suministro de materias primas vitales y en los mercados de equipos de semiconductores, China buscó utilizar sus significativas ventajas comparativas. En agosto de 2023, el gobierno chino anunció controles de exportación sobre el galio y el germanio, dos materiales clave para la fabricación de semiconductores.

China buscando más poder regulatorio

Pero además de responder a lo que se percibía como políticas de contención de EE. UU. en el área de la tecnología, el uso estratégico de la tecnología por parte de China siguió otro enfoque, liderado por el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRA) y el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MITI). Este tercer enfoque buscaba obtener más poder regulatorio, por ejemplo, en áreas de IA civil donde China tiene un enorme potencial [3]. A partir de 2018, el gobierno chino mostró una fuerte determinación para introducir y estudiar la ética y los estándares técnicos de la IA. [4] Basándose en estas políticas domésticas, diversas iniciativas diplomáticas y propuestas normativas, el MRA y el MITI ampliaron la influencia regulatoria china en el campo de la IA. Por ejemplo, el MRA propuso la ‘Iniciativa Global de Seguridad de Datos’ en 2020 y la ‘Iniciativa Global de Gobernanza de la Inteligencia Artificial’ en 2023. El ministro Wang Yi declaró explícitamente: "Esperamos proporcionar un plan de acción para las discusiones internacionales y la elaboración de normativas relacionadas". El ‘Instituto de Estandarización Electrónica de China’, afiliado al MITI, también participa activamente en la formulación de nuevos estándares internacionales de tecnología.

Desacoplamiento selectivo: Actitudes y estrategias de Estados Unidos

Cuando se trata de tecnologías estratégicas, la administración de Joe Biden ha mantenido en general una postura hacia China que se alinea estrechamente con la administración anterior liderada por Donald J. Trump. Esto es especialmente cierto en lo que respecta a tecnologías competitivas como el 5G/6G, los procesadores especializados diseñados para manejar las demandas computacionales de la IA, la computación cuántica y los vehículos eléctricos (EVs). Tomando un ejemplo de las estrategias de la Guerra Fría del presidente de los Estados Unidos, Ronald Reagan, de superar en gastos a la Unión Soviética, el presidente Biden inició un plan de infraestructura de 2.25 billones de dólares. Este plan, similar a la política de China de aumentar la innovación y la fortaleza internas, asignó fondos para sectores como transporte, manufactura, energía renovable, agua limpia y banda ancha de alta velocidad tanto para tecnologías alámbricas como inalámbricas. La justificación de estas inversiones, parte de la política ‘Build Back Better Act’ (BBB, por sus siglas en inglés) y posteriormente incorporada en la ‘Ley de Reducción de la Inflación’ (IRA, por sus siglas en inglés) y la ‘Ley de Creación de Incentivos Útiles para Producir Semiconductores’ (CHIPS, por sus siglas en inglés) y la ‘Ley de la Ciencia’, fue en respuesta a los ambiciosos objetivos de Xi Jinping de duplicar la economía de China para 2035, con la intención de establecer a China como líder mundial en biotecnología, energía verde e inteligencia artificial. Además de una estrategia de gasto para impulsar la competitividad de EE. UU. en tecnologías estratégicas, la administración de Biden continuó con algunas de las medidas punitivas de Trump. Por ejemplo, Biden mantuvo aranceles por un monto aproximado de $300 mil millones. También continuó con acciones contra Huawei, que tiene el potencial de competir en tecnología de redes móviles 5G/6G. La administración de Trump utilizó la ‘Oficina de la Industria y Seguridad’ para excluir a Huawei de las cadenas de suministro globales de semiconductores y colocó a la empresa en la ‘Lista de Entidades del Departamento de Comercio’, lo que requería que las empresas estadounidenses obtuvieran una licencia antes de exportar a Huawei. Como se discutió anteriormente, el poder ejecutivo de Trump también presentó acusaciones de fraude contra la directora financiera de Huawei, Meng. Mientras Biden mantuvo las prohibiciones de la era Trump sobre las ventas de productos estadounidenses a empresas como Huawei, así como las restricciones a las exportaciones de tecnología crítica de EE. UU., rápidamente resolvió la disputa sobre Meng. Horas después del acuerdo para su liberación, los dos hombres atrapados en el juego de la diplomacia de rehenes abandonaron China en un vuelo de regreso a Canadá. Destacando la naturaleza política del incidente, cuando Meng regresó a China, altos funcionarios locales en el aeropuerto la recibieron.

Fomentar el multilateralismo para enfrentar los desafíos globales

Junto con medidas enérgicas, la administración de Biden también buscó una postura más matizada. Indicaciones que sugieren un enfoque menos beligerante hacia China incluyen hacer hincapié en un enfoque colaborativo hacia desafíos globales como el cambio climático y futuras pandemias. Biden además impulsó el compromiso en reuniones de alto nivel con, por ejemplo, el Secretario de Estado, Antony Blinken, y el Asesor de Seguridad Nacional, Jake Sullivan, quienes sostuvieron conversaciones con sus homólogos chinos, Yang Jiechi y Wang Yi, en Anchorage, Alaska, en marzo de 2021. Estas conversaciones fueron más frías de lo que los funcionarios estadounidenses hubieran preferido, pero lograron que ambas partes participaran en algún diálogo. De manera similar, Biden buscó interactuar con China en foros y organizaciones multilaterales donde ambos países son miembros, como el reciente Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) que Biden organizó en noviembre de 2023. Incluso la elección de San Francisco como sede fue diseñada para ser conciliatoria, ya que tiene lazos históricos con Asia y desempeña un papel central en la tecnología global al ser el hogar del Silicon Valley. Sin embargo, es importante tener en cuenta que, al decidir sobre una estrategia hacia China, Biden también debe lidiar con un Congreso y una opinión pública que cada vez son más escépticos de hacer negocios con China, a quienes consideran que roban empleos de calidad y envían globos sobre el territorio estadounidense para espiar la infraestructura crítica de EE. UU. Uno de los principales moldeadores de las actitudes estadounidenses hacia China son los líderes del ‘House Select Committee on the Chinese Commmunist Party’, el representante republicano Mike Gallagher y el representante demócrata Raja Krishnamoorthi, quienes lideran uno de los últimos bastiones de bipartidismo funcional en Washington, D.C. Con sus numerosas investigaciones, citaciones y recomendaciones políticas, el ’House China Committee’ se ha convertido en el "corazón latiente" de la política del Congreso de EE. UU., que, en lo que respecta a la tecnología, argumenta a favor del desacoplamiento selectivo de China por razones de seguridad nacional. [5]

Un camino a seguir

Ante la estrategia de desacoplamiento o de amortiguación de EE. UU. y la estrategia de disuasión defensiva de China, ¿qué pasos podrían tomar las naciones europeas para navegar por las aguas turbulentas y controvertidas de las tecnologías estratégicas? ¿Existen también medidas que los europeos puedan tomar para mitigar el impacto en su propia vulnerabilidad tecnológica estratégica? Primero, reconociendo el papel crucial de la tecnología en la rápida digitalización de la economía global, los europeos necesitan hacer hincapié en que es de interés colectivo establecer instituciones, normas y políticas para una gobernanza global efectiva. En lugar de participar en maniobras geopolíticas reactivas que se asemejan a un juego de ajedrez, estas instituciones podrían concentrarse en construir una base más cooperativa para sectores tecnológicos cruciales. Segundo, junto con este reconocimiento, los esfuerzos podrían dirigirse al desarrollo de ‘futuras’ instituciones, políticas y normas que establezcan los estándares para las tecnologías sensibles de próxima generación. Tales esfuerzos deberían tener en cuenta las iniciativas ya realizadas por los chinos y los estadounidenses. Estos esfuerzos también podrían coincidir con un tercer enfoque de alentar a la administración de Biden a adoptar un enfoque multilateral ‘integral’. Estados Unidos necesita impulsar la colaboración más allá de temas como el cambio climático y la desigualdad económica para abarcar áreas intensamente competitivas en tecnología, como las discutidas en este artículo. Por ejemplo, los europeos podrían señalar que las estrategias de amortiguamiento de Estados Unidos simplemente no están funcionando e incluso podrían estar provocando un efecto contrario al acelerar los avances tecnológicos chinos. En septiembre de 2023, Huawei lanzó el smartphone Mate 60 Pro equipado con un chip doméstico de 7 nm, revelando que China ha superado algunos obstáculos que las prohibiciones de Estados Unidos estaban diseñadas para obstaculizar. [6] Dado que nadie sabe cuánto tiempo mantendrá China su estrategia de disuasión defensiva (y cambiará hacia lo que los líderes chinos creen que es una ‘disuasión más ofensiva’), ni si Trump o alguien tan anti-multilateral como Trump será (re)elegido, los europeos tienen muchos incentivos para fomentar un compromiso más suave entre China y los EE. UU. Cambiar la narrativa es una cuarta recomendación importante. Es esencial reconocer que la esencia de la competencia tecnológica chino-estadounidense se trata más de la construcción de narrativas que de una descripción de la situación actual. Una indicación de esto es que ambas partes creen que la otra comenzó lo que se ha descrito como la "nueva Guerra Fría". [7] No ayuda que ambas partes hayan participado en comportamientos que respaldan la narrativa de la otra parte, con algunos actores beligerantes empleando tácticas similares para desacreditar al otro y obtener ventajas políticas. [8] Por lo general, la base factual para la competencia tecnológica se fundamenta en la competencia industrial, la rivalidad corporativa o las disputas de propiedad intelectual. Sin embargo, la relación de alta tecnología entre China y Estados Unidos ha sido tanto de complementariedad como de rivalidad. Tanto China como Estados Unidos, así como los actores europeos interesados, deben tener cuidado con las narrativas que promueven, para evitar que se conviertan en una profecía autocumplida.

Notas

- [1] EU Commission Recommendation of 3.10.2023 on critical technology areas for the EU’s economic security for further risk assessment with Member States. - [2] Gregory C. Allen. 2023. ‘China’s New Strategy for Waging the Microchip Tech War.’ csis.org, May 3. - [3] Jing Cheng and Jinghan Zeng. 2023. ‘Shaping AI’s Future? China in Global AI Governance.’ Journal of Contemporary China 32(143): 794-810. - [4] See White Paper on AI Standardization, a Guide to the Building of a National Standard Framework for New Generation AI, a report on Ethical Norms for New Generation AI, a White Paper on Trustworthy AI as well as other regulatory documents. - [5] Robbie Gramer. 2023. ‘The Masterminds: Washington wants to get tough on China, and the leaders of the House China Committee are in the driver’s seat.’ foreignpolicy.com, November 27. - [6] Weiwen Wang. (2023). ‘China Breaks Through 7nm Chip Technology, Has the China-U.S. Tech War Entered Phase 2.0?’ (中国突破7纳米芯片技术 中美科技战进入2.0阶段？). Lianhe Zaobao (联合早报), September 17. Retrieved from https://www.zaobao.com.sg/news/china/story20230917-1433739. - [7] Patricia M. Kim, Matthew Turpin, Joseph S. Nye Jr., Jessica Chen Weiss, Eun A Jo, Ryan Hass, and Emilie Kimball. 2023. ‘Should the US pursue a new Cold War with China?’ Brookings.edu, September 1. - [8] Roberta N. Haar. 2020. ‘Will China replace the U.S. as the world’s predominant power?’ Atlantisch Perspectief 44(3):9-13.