Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

Война на Украине ускорила глобальный энергетический кризис как раз в тот момент, когда мир начал восстанавливаться после пандемии Covid-19. Венесуэла обладает крупнейшими запасами сырой нефти и восьмыми по величине запасами газа в мире и поэтому может предложить Европе альтернативу импорта ископаемого топлива из России. Проблема, конечно, в том, что отношения между ЕС и Венесуэлой находятся в плачевном состоянии с тех пор, как ЕС осудил переизбрание президента Николаса Мадуро в 2018 году как несвободное и несправедливое. С тех пор ЕС принял целенаправленные санкции против правительства Венесуэлы, тем самым усилив максимальное экономическое давление, которое бывший президент США Дональд Трамп оказывал на Каракас в попытке фатально ослабить Мадуро. Такой подход в этом отношении не дал никаких результатов, а война на Украине и ее последствия для энергетической безопасности ЕС создают повод для пересмотра стратегий ЕС и США. Есть надежда, что подход «больше пряника, меньше кнута» может убедить Мадуро вступить в содержательный диалог с оппозицией. ЕС должен воспользоваться этой возможностью для сближения и готовности и продвигать рекомендации, изложенные в его отчете миссии по наблюдению за выборами за 2021 год, урегулировать внутренние споры, чтобы сосредоточиться на общей картине, придать импульс усилиям по диалогу, консолидировать поддержку среди региональных союзников и возродить свою усилия по оказанию гуманитарной помощи. 

Неудачная стратегия давления

По данным Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, Венесуэла раньше была одной из самых процветающих стран Латинской Америки, но теперь она является домом для одного из крупнейших кризисов внешнего перемещения в мире после Сирии и Украины. Когда он пришел к власти в 2013 году, президент Мадуро унаследовал от своего предшественника Уго Чавеса страну с экономическими потрясениями, большими долгами и все более авторитарным курсом. Падение цен на нефть в 2014 году подлило масла в огонь, спровоцировав волну беспорядков, на которые Мадуро ответил репрессиями. Затем он попытался заменить демократически избранное Национальное собрание, в котором было оппозиционное большинство, лояльным Учредительным собранием в 2017 году. Но именно после президентских выборов 2018 года, когда Мадуро обеспечил себе второй срок в результате широко распространенных считающихся подделанными выборов, Венесуэла погрузилась в полномасштабный политический кризис. Хуан Гуайдо, спикер Национальной ассамблеи, использовал конституционную статью, чтобы объявить себя временным президентом до проведения новых выборов, поддержанных более чем 60 странами мира. В последующие годы различные попытки переговоров между Мадуро и оппозицией не привели к разрешению политического спора в стране, что вызвало усталость в рядах оппозиции и в итоге укрепило авторитарную хватку Мадуро.

По мере развития политического кризиса ЕС и США ответили санкциями против режима Мадуро, хотя и с разными целями. Администрация Трампа добивалась смены режима с помощью стратегии максимального давления. Вместо этого ЕС объединил целенаправленные ограничительные меры с гуманитарной помощью и поддержкой диалога и посреднических усилий. Усилиям ЕС препятствовали: внутренние разногласия, особенно в отношении признания Гуайдо временным президентом; многополярная конкуренция и предполагаемая чрезмерная близость к США; региональная фрагментация и поляризация. Санкции не привели к существенным изменениям, поскольку Россия и Китай и в некоторой степени Иран и Турция продолжали торговать (в том числе нефтью) и укрепляли экономические связи с режимом Мадуро.

Как ЕС смягчил сдерживающие факторы своей политики?

В Европейском союзе возникли две проблемы, в решении которых он столкнулся с трудностями, даже не достигнув консенсуса. Первым было признание Гуайдо временным президентом. В то время как большинство государств-членов в итоге сделали это, Италия и Кипр тянули время, пока этот вопрос не стал неактуальным в начале 2021 года, когда истек срок полномочий Национального собрания, спикером которого был Гуайдо. Расхождения в ЕС проистекают из политического состава правительств государств-членов и их взглядов на роль ЕС в мире. Левые правительства в ЕС, как правило, представляли признание Гуайдо как «интервенционистскую» инициативу, возглавляемую США, в то время как правые правительства выступали за конфронтационный подход к Мадуро, в том числе посредством признания Гуайдо. Это была упущенная возможность продемонстрировать единство ЕС и привлечь внимание к трудностям ЕС в достижении согласия по своей внешней политике.

Во-вторых, внутренние разногласия внутри институтов ЕС и государств-членов касались возможности направить миссию по наблюдению за выборами на местные и региональные выборы в ноябре 2021 года из-за опасений, что это может обелить режим Мадуро. В итоге миссия получила достаточную поддержку для развертывания и позже была воспринята государствами-членами ЕС как успешная. Миссия ЕС по наблюдению за выборами подготовила отчет с рекомендациями, которые стали ориентиром для условий проведения свободных и справедливых выборов в повестке дня переговоров между правительством и оппозицией в Мексике.

Фрагментированный и поляризованный подход региона к венесуэльскому кризису стал еще одним фактором, препятствующим усилиям ЕС. Стремление Трампа к смене режима, поддержанное большинством латиноамериканских стран во главе с правыми правительствами в 2019–2020 годах (кристаллизованных в результате создания так называемой Лимской группы), обострило геополитическую напряженность в регионе. Создание Международной контактной группы (МКГ) при поддержке ЕС в 2019 году, целью которой было содействие диалогу, но не принесло результатов, поскольку совпало с признанием Гуайдо и сближением ЕС с Лимской группой. Региональная поляризация была воплощена в назначении представителя Гуайдо в Организации американских государств, несмотря на решение Мадуро выйти из панамериканского органа и затянувшуюся тупиковую ситуацию в Сообществе стран Латинской Америки и Карибского бассейна (CELAC).

ЕС был втянут в спираль поляризации, где его политика ассоциировалась с политикой администрации Трампа, хотя у них были разные цели. Кроме того, политика максимального давления Трампа как инструмента демократизации оказалась неэффективной в условиях геополитического соперничества с Китаем и Россией. Их поддержка режима Мадуро позволила ему выжить, пусть и ценой погружения страны в экономическую катастрофу. Россия, в частности, также вложила политический капитал, участвуя в переговорах в Мексике в качестве сопровождающей страны.

Измененный сценарий, новая стратегия?

Избрание президента Байдена и сдвиг Латинской Америки влево создали возможности для более конструктивного международного взаимодействия с Венесуэлой, которое еще больше расширилось после начала войны на Украине, предоставив ЕС новый набор вариантов внешней политики.

ЕС и США вместе с Канадой и Великобританией заявили о своей готовности согласиться на условное ослабление санкций. Администрация Байдена разрешила американской нефтяной компании Chevron возобновить ограниченные нефтяные операции в Венесуэле в обмен на согласие Мадуро и оппозиции продолжить диалог после года застоя. На переговорах не было достигнуто никакого прогресса, кроме соглашения о превращении до 3 миллиардов долларов США из замороженных государственных средств в помощь, которая будет распределяться ООН и Международным Красным Крестом для облегчения гуманитарного положения внутри страны. Хотя внешняя политика, основанная на уступках в отношении Венесуэлы, может и не привести к смене режима, на которую некоторые надеялись, она все же может заставить Мадуро согласиться на достаточно свободные и демократические выборы в 2024 году, когда подойдет к концу его второй срок.

Однако ясно, что гуманитарный кризис не закончится в ближайшее время, и реализация соглашения 2022 года между властью и оппозицией идет медленно. Увеличение гуманитарной помощи ЕС могло бы способствовать укреплению доброй воли в Венесуэле и в регионе, и поэтому его следует считать не только альтруистическим подарком, но и важной частью внешнеполитического арсенала ЕС.

Наконец, Венесуэла и более широкий регион Латинской Америки и Карибского бассейна важны не только благодаря своим природным ресурсам, но и являются важным политическим партнером ЕС в его стремлении защитить основанный на правилах мировой порядок. Это стало еще более очевидным после войны с Украиной, когда некоторые латиноамериканские страны отказались выбирать чью-то сторону. За последние несколько лет политический ландшафт в Латинской Америке изменился с избранием левых президентов почти во всех странах региона, которые были заинтересованы в поиске согласованного ответа на кризис в Венесуэле. Международная конференция по Венесуэле, созванная президентом Колумбии Густаво Петро в Боготе в апреле 2023 года, является иллюстрацией возобновления участия региона в этом вопросе. Предстоящий саммит ЕС-СЕЛАК в июле, первый за восемь лет, дает возможность наладить взаимодействие с региональными партнерами для укрепления политического сотрудничества по глобальным и региональным вопросам, включая Венесуэлу.

Прагматичное сближение ЕС с Венесуэлой открывает перспективы для некоторого прогресса в переговорах между правительством и оппозицией, но его не следует воспринимать как отказ от приверженности ЕС демократическим нормам. ЕС не должен упускать возможность активизировать свое дипломатическое взаимодействие с регионом и координацию с США и странами-единомышленниками, чтобы гарантировать, что Мадуро признает реальные равные условия на выборах 2024 года, в то же время преследуя свою стратегическую цель диверсификации энергоснабжения.