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RESUMEN 

La invasión rusa a Ucrania ha infligido un golpe significativo a la estrategia de defensa de la UE, poniendo en peligro su capacidad de contribuir adecuadamente a la arquitectura de seguridad transatlántica y frenando el desarrollo de una autonomía estratégica continental. En vista de esto, Alemania e Italia deberían fortalecer la cooperación bilateral en defensa, especialmente en cuanto a políticas industriales y de adquisiciones. Como Berlín y Roma son dos pilares de la base industrial de defensa de Europa, una cooperación bilateral más estrecha facilitaría la consolidación de la defensa de la UE y aumentaría la credibilidad militar de Europa. El futuro Plan de Acción Italo-Alemán, cuyos detalles aún se desconocen, es una excelente oportunidad para establecer una estrategia de defensa conjunta centrada en sectores de interés mutuo.

1. La defensa europea después del 24 de febrero de 2022

Mientras escribimos, se está desarrollando una guerra a gran escala en Europa, con una potencia nuclear como agresora. Se están cometiendo crímenes de guerra contra civiles a gran escala y, hasta junio de 2023, más de ocho millones de refugiados han cruzado las fronteras en busca de refugio en la UE. Según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la invasión no provocada de Rusia a Ucrania representa posiblemente el mayor desafío a los derechos humanos desde la Segunda Guerra Mundial (WWII). La guerra ha deteriorado el entorno de seguridad global y macroeconómico, mientras que la inflación, la emergencia alimentaria y la crisis climática empeoran y se refuerzan mutuamente.

La guerra ha afectado profundamente la arquitectura de seguridad europea. En los años previos a la guerra, la Comisión Europea liderada por Ursula von der Leyen ya abogaba para que la Unión tomara medidas significativas para fortalecer la posición de la UE como jugador geopolítico a nivel mundial, estableciendo una serie de herramientas, como la Facilidad Europea para la Paz (EPF) y la Brújula Estratégica, para impulsar las capacidades de defensa de la UE. La invasión rusa a Ucrania obligó a la UE a revisar sus planes, ya que estaba claro que el bloque no estaba preparado para enfrentar una crisis de tal magnitud geopolítica justo en sus fronteras.

Las políticas y herramientas diseñadas con anticipación para hacer frente a desafíos de seguridad difíciles ciertamente habrían mejorado la eficacia de respuesta europea. La ausencia de estructuras supranacionales de coordinación político-militar abrió las puertas a tendencias centrífugas, solo parcialmente contenidas por la urgencia de abordar la calamitosa emergencia del conflicto. Evidentemente, la falta de adecuación de la UE como proveedor de seguridad es uno de los factores clave que impulsan a algunos Estados miembros, especialmente los situados en las fronteras orientales, a confiar aún más en la OTAN como garante de la estabilidad.

La solicitud de unirse a la OTAN por parte de los gobiernos de Finlandia y Suecia ante la guerra ucraniana podría interpretarse como una señal negativa a la credibilidad de la UE como una alianza defensiva, debilitando cualquier perspectiva de que Europa desarrolle una política de defensa autónoma. Si bien la noticia puede ser bien recibida por aquellos que ven a la OTAN como el principal proveedor de seguridad para el continente, resulta menos atractiva para los Estados miembros de la UE que no forman parte de la Alianza Atlántica. Contrariamente al propósito de las dos organizaciones de "desempeñar roles complementarios, coherentes y mutuamente reforzantes" en cuestiones de seguridad, esto no puede ocurrir si los países europeos no pueden valerse por sí mismos militarmente y contribuir de manera independiente a la seguridad transatlántica y al reparto de cargas.

Las actuales disposiciones de defensa de la UE son insuficientes para fortalecer un pilar europeo dentro de la OTAN, y mucho menos dejar la puerta abierta a una verdadera autonomía estratégica. Los objetivos prácticos establecidos por la Brújula Estratégica (como la creación de una fuerza desplegable rápida de 5,000 unidades) claramente no son adecuados para enfrentar desafíos militares convencionales importantes provenientes de Rusia, pero tampoco de un potencial conflicto en Taiwán o en la región de Oriente Medio y el Norte de África (esta última tiene menos prominencia en el último Concepto Estratégico de la OTAN). Ante este panorama, es poco probable que en un futuro cercano la Brújula juegue un papel significativo en la reorganización de las misiones de gestión de crisis y fortalecimiento de capacidades de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). 

La guerra también puede socavar los esfuerzos de la UE para fortalecer el mercado de defensa europeo, cuya integración ha sido bienvenida durante mucho tiempo, incluso por parte de los Estados Unidos. En este sentido, la prioridad es, sin duda, el desarrollo del Fondo Europeo de Defensa. En un principio, este instrumento tenía un doble propósito: promover la investigación y desarrollo de sistemas militares modernos requeridos por los Estados miembros y fomentar las cadenas de suministro intra-europeas. En otras palabras, el FED fue diseñado para aumentar la competitividad de las empresas de defensa de la UE al tiempo que fortalece la Base Tecnológica e Industrial Europea (BTIE). El éxito inicial de las convocatorias del FED, que resultaron en la financiación de docenas de iniciativas multinacionales, indica al menos cierto deseo por parte de las empresas y gobiernos europeos de invertir en el proyecto y adoptar esta prioridad política.

Sin embargo, el presupuesto actual del FED de apenas ocho mil millones de euros durante siete años está muy lejos de la inversión necesaria para reducir la fragmentación de un sector en el que los principales actores de la UE representan solo una parte del mercado interno en su conjunto. Durante décadas, la industria de defensa de la UE ha enfrentado una dura competencia de Estados Unidos, Reino Unido e incluso Corea del Sur, hasta el punto en que muchas empresas no pertenecientes a la BTIE ahora tienen profundas raíces en las tradiciones de adquisición de los Estados miembros. Como consecuencia, la industria de la UE se queda rezagada en comparación con competidores internacionales en sectores clave como la tecnología disruptiva, como reconoció la Agencia Europea de Defensa (AED) el año pasado. Consciente de esta situación, la Comisión Europea lanzó en 2022 la Ley de Refuerzo de la Industria de Defensa Europea a través de la Contratación Pública Común (EDIRPA), un instrumento que debería promover proyectos de contratación pública comunes al proporcionar incentivos financieros y una plataforma de contratación común a los Estados miembros dispuestos a cooperar. Sin embargo, esta plataforma podría incluso involucrar a países asociados y, por lo tanto, incorporar contratistas complementarios de la BTIE provenientes del Reino Unido, Noruega, Suiza o Estados Unidos.

El efecto de esta estrategia recién establecida en la BTIE aún está por determinarse y dependerá en gran medida de su implementación; el impacto tanto del FED como del EDIRPA será limitado si las asignaciones se destinan a una mayor fragmentación de los arsenales militares y generarán una duplicación adicional de capacidades en distintos ámbitos.

La creación de un nuevo tanque de batalla principal europeo (también conocido como Sistema Principal de Combate Terrestre, MGCS por sus siglas en inglés) es un ejemplo del papel limitado que la adquisición de la UE podría desempeñar en el futuro cercano. El MGCS tiene una historia que se remonta a 2015, cuando quedó claro que la flota de tanques de la UE necesitaba una actualización para mantenerse al día con la competencia global y se encomendó a la AED la responsabilidad de coordinar las inversiones de los Estados miembros en I+D. El esfuerzo por acelerar la entrega de un nuevo modelo se aceleró aún más en respuesta al conflicto de Ucrania. Sin embargo, en 2022, el único proyecto de tanque que se acercaba a la madurez era el nuevo "Panther", que fue el resultado de una iniciativa unilateral alemana liderada por Rheinmetall y Krauss-Maffei Wegmann. Teniendo en cuenta que Italia y Francia optaron por modernizar sus tanques existentes y que el único programa cuasi-europeo, el MGCS franco-alemán, está estancado, es probable que el resultado más probable sea la adquisición generalizada de sistemas desarrollados nacionalmente (incluido el K2 coreano) en lugar de un diseño europeo común.

Efectivamente, el interminable debate sobre el desarrollo del MGCS es solo la punta del iceberg en lo que respecta a las preocupaciones sobre el futuro de la BTIE. Inevitablemente, el envío de sistemas de defensa a Kiev agotará la capacidad estratégica de los Estados miembros de la UE. Para llenar el vacío, es muy probable que las naciones de la UE inicien una nueva fase de adquisiciones nacionales para reponer los stocks existentes. Si la adquisición de estos sistemas (principalmente tanques, artillería, vehículos blindados, sistemas de defensa de misiles, equipos portátiles y diversos tipos de municiones) prioriza soluciones disponibles en el mercado, incluso si esto está de acuerdo con las directrices de EDIRPA, el esfuerzo de la Agencia Europea de Defensa por lograr la interoperabilidad europea que pueda abarcar los estándares de la OTAN se verá comprometido.

2. La contribución ítalo-alemana a la cooperación en defensa europea.

Italia y Alemania parecen estar a punto de firmar un "Plan de Acción Italo-Alemán" para expandir la cooperación bilateral, que se espera que abarque una variedad de temas que van desde cuestiones industriales hasta política exterior. Entre los sectores de cooperación previstos, la defensa es uno de los más destacados. De hecho, ambas naciones son pilares de la Base Industrial y Tecnológica de Defensa Europea y albergan a reconocidos contratistas principales como Leonardo, Rheinmetall, ThyssenKrupp AG y Fincantieri. Las inversiones de estos dos países en adquisiciones, investigación y desarrollo representan una parte significativa del gasto militar total europeo. Esta posición privilegiada en el panorama de la UE hace aún más importante el compromiso de Roma y Berlín de aumentar sus gastos militares como reacción a la agresión rusa.

Reunidos en Versalles en marzo de 2022, todos los estados miembros de la UE se comprometieron a establecer nuevas capacidades y preparar facilitadores estratégicos para operar conjuntamente cuando sea necesario. Sin embargo, la escala y el tiempo de este compromiso difieren entre los dos países. En teoría, Italia debería alcanzar el objetivo de la OTAN de gastar el 2 por ciento de su PIB en defensa para 2028. El ritmo de dicho aumento es muy incierto y el presupuesto de defensa de Italia sigue siendo muy desequilibrado, con importantes gastos centrados en costos de personal y pocos recursos destinados a ejercicios y mantenimiento. Por su parte, el canciller Olaf Scholz de Alemania ha respondido a la "Zeitenwende" (punto de inflexión histórico) de la invasión de Ucrania por parte de Rusia estableciendo un fondo único de 100 mil millones de euros, el "Sondervermögen" (fondo especial), y un compromiso de llevar el presupuesto regular de la Bundeswehr al nivel del 2 por ciento durante años. Sin embargo, existen dudas sobre si el fondo será suficiente dadas las presiones inflacionarias y la brecha existente en las capacidades de defensa de Berlín. Se estima que Alemania probablemente necesitará gastar alrededor de 300 mil millones de euros para poner a la Bundeswehr en una posición en la que vuelva a ser una herramienta militar creíble.

También existen diferencias en las prioridades estratégicas de los dos países. Las crecientes inversiones italianas en defensa en la última década se han centrado principalmente en mejorar la capacidad de las fuerzas armadas para proyectar poder en el "Mediterráneo más amplio", estableciendo, por ejemplo, el grupo de ataque de portaaviones Cavour y un grupo de desembarco anfibio. Por otro lado, Alemania está haciendo hincapié en volver a la defensa territorial: recientemente ha reinstaurado estructuras como un cuartel general territorial (Territorialen Führungskommando) para operaciones internas y apoyo logístico a operaciones aliadas en Europa, poniendo el flanco oriental en el centro de su perspectiva estratégica.

Las disparidades en las disposiciones presupuestarias de los dos países son tanto cualitativas como cuantitativas, ya que los gastos de defensa estancados de Italia se asignan de manera diferente que el creciente presupuesto de defensa de Alemania. Esto debe equilibrarse con las diferencias en la opinión pública. A pesar de la agresión de Rusia y las obligaciones internacionales del país, la mayoría de los italianos se oponen a cualquier aumento en el gasto militar. En contraste, el electorado alemán está experimentando un cambio de opinión, ya que ha abandonado el escepticismo de larga data en asuntos de defensa y ahora apoya masivamente la postura del gobierno de fortalecer la capacidad militar nacional.

La guerra en Ucrania está ofreciendo la oportunidad a las dos naciones de mejorar sus complementariedades en varios sectores, empezando por inversiones importantes para cerrar las brechas en las capacidades básicas de defensa causadas por gasto insuficiente en defensa antiaérea terrestre, también sería fundamental realizar más inversiones en tecnologías duales, como las capacidades espaciales y la guerra cibernética, así como en otros dominios tradicionales

Un enfoque político-industrial-militar integral proporcionaría a Berlín y Roma un terreno común para mejorar su respuesta estratégica a la crisis en curso en Ucrania. Italia y Alemania deberían centrarse en cubrir las brechas en sus respectivas fuerzas armadas; también serían esenciales mayores inversiones en tecnologías de doble uso como capacidades espaciales y guerra cibernética, así como en otros dominios tradicionales.

Los dos países también deberían comprometerse con la adquisición conjunta como la única forma de preservar y fortalecer la Base Industrial y Tecnológica de Defensa de Europa (EDTIB) en el contexto de un aumento sin precedentes en la demanda de bienes de defensa. La controversia provocada en Francia e Italia por la iniciativa alemana de European Sky Shield, que parece favorecer a los sistemas de defensa antimisiles terrestres fabricados en Estados Unidos e Israel en detrimento de sus contrapartes europeas, es reveladora: cuando hay una emergencia, hay unos pocos socios comerciales posibles en la actualidad que podrían asociarse en la adquisición sin comprometer los planes de desarrollo a medio y largo plazo.

Por lo tanto, una cooperación fortalecida en el campo de adquisición permitiría una comunicación más transparente con los socios internacionales, promoviendo la excelencia de las dos industrias nacionales sin alimentar los impulsos proteccionistas que desperdiciarían recursos (o eficiencia) en proyectos de corto plazo. Un enfoque integral del gasto, buscando la complementariedad y recompensando la excelencia de las pequeñas y medianas empresas, sería ventajoso para la mayoría de los sectores industriales, dada la cantidad de ámbitos de inversión prospectivos. Italia y Alemania albergan un gran número de pequeñas y medianas empresas (PYME) en la industria de defensa, y estas empresas a menudo poseen claves de la ventaja competitiva de ambas naciones en sectores como la tecnología de sensores y la guerra electrónica y cibernética. Ambas naciones tienen un interés en influir en programas europeos, como el Fondo Europeo de Defensa (EDF), para estimular de manera más efectiva la innovación dentro de sus respectivos ecosistemas de defensa.

De manera similar, los dos países deberían crear sinergias dentro de las iniciativas financiadas a través del EDF. Italia y Alemania ya están trabajando juntos en el programa de sistemas de aeronaves pilotadas a distancia de altitud media y larga duración (MALE RPAS), que es un proyecto PESCO cofinanciado a través del EDF y gestionado por OCCAR, y tiene como objetivo dotar a Europa de un sistema moderno y competitivo de inteligencia, vigilancia y reconocimiento (ISR, por sus siglas en inglés). Curiosamente, ambos países comparten sensibilidades similares cuando se trata del empleo de drones armados, a pesar de que Italia decidió armar sus drones sin el debate parlamentario y público de décadas que marcó la decisión de Alemania de equipar sus propios drones Heron TP con armas. Además, tanto Roma como Berlín son extremadamente cautelosos en lo que respecta a la automatización, los interlocutores militares de ambos países destacan la importancia de mantener a un ser humano en el proceso de toma de decisiones.

El espacio es otra área de cooperación potencial. La protección de los activos italianos (defensa contra ataques cinéticos y amenazas cibernéticas) tiene un lugar destacado en la Estrategia Nacional de Seguridad Espacial de Roma de 2019. La cooperación con Berlín podría impulsar complementariedades en sectores con un fuerte componente electrónico. Ambas naciones están trabajando conjuntamente en habilitadores estratégicos a través de la Iniciativa de Defensa de Activos Espaciales (DoSA), una iniciativa PESCO cuyo objetivo es proporcionar capacitación para operaciones militares espaciales, resiliencia espacial, acceso al espacio y operaciones en el espacio. Ambos proyectos, obviamente iniciados antes del estallido de la guerra ucraniana, están evidentemente relacionados con los próximos desafíos de defensa a los que se enfrentará Europa, y por lo tanto ambos países.

La cooperación también es factible en el campo de la electrónica, lo cual implica capacidades transversales con beneficios de doble uso para el sector civil. En este sentido, la adquisición de Hensoldt por parte de Leonardo de Alemania es alentadora, ya que podría facilitar el establecimiento de economías de escala en el campo y abrir el camino para nuevas colaboraciones en otras industrias. Específicamente, el apoyo mutuo podría ser concebible en las áreas de aviónica, trabajo conjunto de tripulación tripulada y no tripulada y tecnologías de nube de combate. Dado que Alemania ha decidido adquirir aviones F-35 multirol para reemplazar su antigua flota de aviones Tornado, Berlín podría beneficiarse enormemente de la relación especial de Roma con las industrias aeroespaciales estadounidenses y británicas, así como de su experiencia en el programa F-35 a través de la instalación de producción de Cameri.

Otro ámbito en el que se debe reforzar la cooperación es en las tecnologías submarinas. En este campo, las empresas italianas y alemanas ya están colaborando, y la realización del submarino U212 NFS es un buen ejemplo de los brillantes resultados que se pueden lograr juntos. La cooperación entre Fincantieri y ThyssenKrupp podría ampliarse también teniendo en cuenta el creciente interés en el entorno submarino y la investigación en vehículos submarinos no tripulados (UUV, por sus siglas en inglés). La necesidad de Italia de proteger su infraestructura crítica en el lecho marino en la cuenca del Mediterráneo la convierte en un socio atractivo para Alemania, que está especialmente preocupada por posibles recurrencias de sabotaje en el gasoducto Nord Stream. El establecimiento de la Célula de Protección de Infraestructura Submarina Crítica de la OTAN liderada por Alemania puede ofrecer algunas oportunidades adicionales de cooperación bilateral y multilateral en este sentido.

Alemania e Italia también deberían colaborar más en sistemas terrestres, especialmente en tanques y vehículos mecanizados. Alemania tiene una sólida ventaja europea en este ámbito, mientras que Italia cuenta con algunas experiencias positivas con el Centauro y una participación no despreciable en la fabricación de torretas. El desafío será facilitar la participación de Italia en el proyecto del Sistema Principal de Combate Terrestre (MGCS, por sus siglas en inglés), gestionado por el consorcio franco-alemán KNDS. Desde la perspectiva alemana, se espera que el MGCS eventualmente fomente la consolidación de las tecnologías y la producción de sistemas terrestres en toda Europa. Una contribución italiana, uniéndose al consorcio y transformándolo en una verdadera iniciativa europea, sería especialmente oportuna dada la necesidad urgente de Italia de modernizar su flota acorazada, pero también para aumentar las capacidades de producción de Europa en general y satisfacer la creciente demanda continental de tanques. Además, Italia está examinando opciones para crear un nuevo centro para sistemas terrestres, con el fin de racionalizar la cadena de suministro industrial actual y adquirir un sucesor para el vehículo de combate de infantería (IFV) Dardo. La oferta de Rheinmetall de producir su nuevo IFV Lynx en asociación con empresas italianas dentro de las fronteras nacionales debería considerarse cuidadosamente para fomentar economías de escala muy necesarias en este ámbito.

Otra área atractiva de cooperación bilateral para Berlín podría ser una asociación diseñada para apoyar su decisión de hacer que la Bundeswehr sea más verde. Alemania ya ha demostrado una conciencia en desarrollo del impacto ambiental de sus actividades militares. Esta correlación es reconocida tanto por la OTAN como por la UE y se considera especialmente significativa en tres áreas (enumeradas en orden de importancia decreciente): la contaminación estática producida por cuarteles militares y otros edificios de defensa; la contaminación generada por los propios sistemas y la movilidad militar; y la dispersión de municiones u otros desechos, especialmente en el mar. Por su parte, Italia ya ha ideado una estrategia para abordar el dilema entre la defensa y la transición ecológica. La parte principal de esta estrategia consiste en controlar el suministro de energía de todas las instalaciones militares en territorio italiano, renovar infraestructuras vitales relacionadas con la defensa y aumentar la sostenibilidad de la movilidad militar. La investigación sobre fuentes de energía alternativas para el ejército, como paneles solares, puede reducir la dependencia de las bases operativas avanzadas de los combustibles derivados del petróleo, que son particularmente susceptibles a ataques de guerrilla cuando se despliegan en territorios en disputa.

Conclusiones y perspectivas

La llamada Zeitenwende está resultando ser todo menos fácil de cumplir para Alemania, mientras que Italia aún tiene que demostrar que percibe alguna urgencia cuando se trata de un cambio de ritmo en el gasto en defensa. En esta situación, la cooperación entre los dos países puede ayudar a aliviar la carga impuesta por los cambios radicales que ambos países deberán implementar en sus políticas de defensa. Los presupuestos de defensa de ambos países se están incrementando actualmente, pero si bien esto era necesario después de un largo período de falta de financiamiento de sus fuerzas armadas respectivas, también conlleva algunos riesgos. El peligro principal es que tanto Berlín como Roma utilicen el concepto de autonomía estratégica europea para complacer a los líderes industriales nacionales en lugar de implementar planes para fortalecer las iniciativas de defensa de la UE. A pesar de algunas señales positivas, no está claro cuánto de los 100 mil millones de euros del fondo especial de Alemania se invertirá en proyectos multinacionales de armamento estratégico. Se presentan riesgos similares en Italia, que necesita urgentemente reponer sus existencias después de los últimos envíos a Ucrania.

El auténtico compromiso europeo de ambas naciones debería inevitablemente dar lugar a esfuerzos conjuntos, comenzando por el avance tecnológico e industrial. Italia y Alemania han declarado su voluntad de aumentar sus gastos en defensa al 2 por ciento del PIB, según lo acordado en la cumbre de la OTAN de 2014 en Gales. Este antiguo umbral, que a partir del 24 de febrero de 2022 se ha convertido en un punto de partida en lugar de un límite para muchos en la Alianza, no necesariamente mejorará el perfil de defensa de la UE. Por el contrario, los aumentos nacionales en los gastos de defensa que no están coordinados pueden ser paradójicamente perjudiciales para la autonomía estratégica de la UE. Como resultado de la invasión de Ucrania por parte de Rusia, la necesidad imperante de muchos países de la UE de adquirir o modernizar armas tiene un impacto negativo en la base industrial europea. En el futuro, países con una propensión a cooperar, como Alemania e Italia, deberían maximizar el potencial de sinergias estratégicas, industriales y culturales en el sector de la defensa. Esta cooperación debería comenzar como un esfuerzo bilateral dentro del marco del próximo Plan de Acción ítalo-alemán y, siempre que sea factible, traducirse en iniciativas bilaterales en la industria de defensa. Iniciar proyectos pragmáticos y generar realidades industriales y políticas es el método más efectivo para avanzar en la integración europea. Esto es algo que se puede lograr más fácilmente al comenzar con una perspectiva bilateral y mantenerse abierto a la eventual participación de otros países de la UE.