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Desde 1999, China ha manifestado su disposición a firmar el Protocolo SEANWFZ y es el único Estado poseedor de armas nucleares dispuesto a hacerlo sin reservas. Esta Long Read explora las consideraciones estratégicas de China tras esta postura. 

INTRODUCCIÓN

La Zona Libre de Armas Nucleares del Sudeste Asiático (SEANWFZ) o Tratado de Bangkok fue firmado el 15 de diciembre de 1995 por los diez Estados del Sudeste Asiático y entró en vigor el 28 de marzo de 1997. Los Estados Partes en el Tratado se comprometen a garantizar el uso pacífico de la energía nuclear y a no desarrollar ni adquirir armas nucleares, probar artefactos explosivos nucleares ni verter residuos radiactivos dentro de la zona. El Tratado incluye un Protocolo abierto a la adhesión de los cinco Estados poseedores de armas nucleares reconocidos (NWS o P5), a saber, China, Francia, Rusia, Reino Unido (UK) y Estados Unidos (US), cuyo apoyo y reconocimiento son fundamentales para la eficacia de la SEANWFZ. La adhesión de los Estados poseedores de armas nucleares al Protocolo implicaría su obligación de respetar el Tratado, abstenerse de actos que puedan violarlo y proporcionar garantías negativas de seguridad (NSA), es decir, no utilizar ni amenazar con utilizar armas nucleares contra los Estados Parte de la SEANWFZ y dentro de su  zona.

La SEANWFZ es una de las cinco zonas libres de armas nucleares (ZLAN), consideradas como "la vía regional" hacia el objetivo final de un mundo libre de armas nucleares. La SEANWFZ también se consideró una medida provisional para alcanzar la Zona de Paz, Libertad y Neutralidad (ZOPFAN) de 1971. Encabezada por Malasia, la ZOPFAN pretendía lograr un Sudeste Asiático "libre de cualquier forma o manera de interferencia por parte de potencias externas", pero su realización ha sido esquiva, dado que el Sudeste Asiático está histórica y geográficamente entrelazado con los intereses estratégicos de las grandes potencias, y algunos estados regionales aún mantienen alianzas de seguridad o estrechos lazos de seguridad con potencias externas. El idealismo ahistórico de la ZOPFAN estaba incrustado en las disposiciones clave de la SEANWFZ relativas a su amplia cobertura geográfica y al extenso alcance de la NSA. Esta es la razón subyacente de la falta de avances para conseguir que los P5 -excepto China- firmen su Protocolo hasta ahora.

China ha sido un caso atípico entre los P5, ya que ha manifestado su intención de firmar el Protocolo desde finales de los años noventa, poco después de la entrada en vigor del Tratado. Desde entonces, el entorno de seguridad regional se ha deteriorado drásticamente con la intensificación de las tensiones estratégicas entre Estados Unidos y China. Sin embargo, el interés de China por la SEANWFZ sigue siendo fuerte, y podría decirse que incluso ha aumentado al verse a sí misma como objetivo de una estrategia de "contención, cerco y supresión" liderada por Estados Unidos. Esta Perspectiva examina los entresijos jurídicos y geopolíticos de la SEANWFZ que subyacen a la prolongada disposición de China a firmar su Protocolo, a diferencia de otros Estados poseedores de armas nucleares. Sostiene que, más allá de las consideraciones de no proliferación, el apoyo a la SEANWFZ sirve a los intereses de seguridad de China en medio de sus crecientes tensiones con Estados Unidos y sus aliados.

EL LARGO CAMINO PARA CONSEGUIR QUE LOS P5 FIRMEN EL PROTOCOLO

Los Estados Parte de la SEANWFZ -que son también los diez Estados miembros de la ASEAN- han celebrado numerosas consultas con los NWS para persuadirles de que se adhieran al Protocolo. Los NWS tienen objeciones y preocupaciones respecto a algunas disposiciones sustantivas del Tratado y su Protocolo (Tabla 1).

Extensión geográfica

El artículo 2 del Tratado SEANWFZ establece que el Tratado y su Protocolo se aplicarán a los territorios, las zonas económicas exclusivas (ZEE) y las plataformas continentales (SC) de sus Estados Partes. La inclusión de la ZEE y la plataforma continental es una característica única de la ZEEAN que supera la cobertura estándar de sólo los territorios, como en otras ZLAN. También va más allá de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) de 1982, que prescribe los derechos soberanos de un Estado ribereño sólo con respecto a los recursos vivos y no vivos de su ZEE y su CS. El régimen jurídico de la ZEE y la CS en virtud de la CNUDM es un delicado equilibrio entre los derechos de los Estados ribereños y las libertades de los Estados usuarios de los océanos. Sigue siendo objeto de controversia entre la mayoría de los miembros de la ONU, que sostienen que todos los Estados tienen derecho a realizar operaciones militares en cualquier ZEE y una minoría de unos 20 Estados (entre ellos China y algunos Estados del Sudeste Asiático como Indonesia, Malasia y Tailandia), que imponen restricciones a las operaciones militares de potencias extranjeras en sus ZEE. La inclusión de la ZEE y la CS en la cobertura geográfica de la SEANWFZ es aún más problemática debido a las reivindicaciones territoriales y marítimas no resueltas en el Mar de China Meridional (SCS) entre algunos Estados del Sudeste Asiático y China.

Visitas a puertos y derechos de tránsito

El artículo 3.2 del Tratado prohíbe que un Estado Parte desarrolle, fabrique, posea, controle, estacione, transporte, ensaye o utilice armas nucleares. Estados Unidos, Reino Unido y Francia sostienen que existe un conflicto entre este artículo y el artículo 7 sobre la prerrogativa de un Estado Parte de permitir las visitas de buques/aeronaves extranjeras a sus puertos/aeródromos o su tránsito por su mar territorial. Estos Estados no poseedores de armas nucleares quieren asegurarse de que el Tratado no afecte sus visitas a puertos y sus derechos de tránsito en la región (dado que estos Estados no poseedores de armas nucleares mantienen la política de no confirmar ni negar [NCND] la presencia de armas nucleares en un lugar determinado, no puede descartarse por completo la posibilidad de que sus buques/aeronaves visitantes/en tránsito en la región estén armados con armas nucleares). Insisten en que se aclare que el Artículo 7 tiene prioridad sobre el Artículo 3.2.

Amplias garantías negativas de seguridad

La cláusula NSA del Protocolo de la SEANWFZ exige que los NWS se comprometan a no utilizar ni amenazar con utilizar armas nucleares contra ningún Estado Parte de la SEANWFZ y a no utilizar ni amenazar con utilizar armas nucleares dentro de la zona. Esta última parte - "dentro de la zona"- resulta problemática para los Estados poseedores de armas nucleares por dos motivos. En primer lugar, la aplicación geográfica de la SEANWFZ no sólo es expansiva (incluye la ZEE y la CS de sus Estados Parte) sino también indeterminada (debido a las disputas territoriales y marítimas en el SCS). En segundo lugar, significaría que un NWS no puede usar armas nucleares contra otro NWS dentro de esta zona expansiva e indeterminada y no puede usar armas nucleares desde dentro de esta zona expansiva e indeterminada contra objetivos fuera de la zona. Esto va mucho más allá de la NSA que los NWS extienden tradicionalmente a otras ZLAN, que se limita a no utilizar ni amenazar con utilizar armas nucleares contra los territorios de los países de la zona.

Soberanía e intereses marítimos de China

A diferencia de Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos (los P4), China rara vez fija su posición respecto a las cuestiones pendientes mencionadas. La única preocupación declarada de China respecto a la SEANWFZ es que el Tratado y su Protocolo puedan contradecir o socavar sus derechos e intereses territoriales y marítimos en el SCS. Para abordar esta preocupación, durante las consultas celebradas en 2010-2012, los Estados parte de la SEANWFZ y China acordaron que firmarían un Memorando de Entendimiento (MdE) en el que se establecía que el Tratado y su Protocolo no afectarían a sus respectivos territorios, ZEE y SCS.

Cuadro 1 Cuestiones pendientes relativas a la adhesión de NWS al Protocolo SEANWFZ

A pesar de varias consultas entre los Estados Parte de la SEANWFZ y los P5 celebradas a finales de la década de 1990 y principios de la de 2000, estas cuestiones pendientes no se resolvieron y el asunto quedó aparcado. El impulso para conseguir que los P5 firmaran el Protocolo se reactivó en 2010-2011, en parte debido a la importancia que la administración Obama concedió al fortalecimiento del régimen internacional de no proliferación. Para abordar las cuestiones pendientes, los Estados parte de la ZEE y los P5 negociaron un Protocolo revisado en virtud del cual (i) en la ZEE y la ZSC de los Estados Parte del SEANWFZ, los P5 se adherirán únicamente al Artículo 3.3 del Tratado que prohíbe el vertido de material/residuos radiactivos; (ii) los Estados Parte del SEANWFZ conservarán la prerrogativa de permitir las visitas a puerto y el tránsito de buques/aeronaves extranjeros de conformidad con el Artículo 7; y (iii) el compromiso de los P5 con la ANS se limitará a no utilizar ni amenazar con utilizar armas nucleares contra los Estados Parte del SEANWFZ.

La firma prevista del Protocolo revisado por los P5 en julio de 2012 se vio frustrada por las reservas presentadas en el último momento por Francia, Rusia y el Reino Unido. Algunas reservas de Francia o el Reino Unido afirman que la adhesión al Protocolo no menoscabará el derecho de legítima defensa de un Estado no poseedor de armas nucleares; un Estado no poseedor de armas nucleares puede retractarse/revisar sus obligaciones con respecto a un Estado parte en la SEANWFZ que deje de ser parte en el TNP, o incumpla sus obligaciones de no proliferación en virtud del Tratado SEANWFZ, o desarrolle otras armas de destrucción masiva. La reserva más controvertida fue la formulada por Rusia, que declaró que no se consideraría obligada por el Protocolo si un Estado del Sudeste Asiático permitiera a buques/aeronaves extranjeros portadores de armas nucleares entrar en sus aguas territoriales/espacio aéreo o visitar sus puertos/aeródromos. Dada la política NCND de algunos NWS, la reserva rusa ejercería una presión indebida sobre los Estados Parte de la SEANWFZ y desafiaría su prerrogativa de ejercer sus derechos en virtud del Artículo 7. Debido a la objeción de algunos Estados Parte de la SEANWFZ a algunas o todas estas reservas, la adhesión de los P5 al Protocolo quedó en suspenso, y la cuestión está en suspenso desde 2012.

POSICIÓN E INTERÉS DE CHINA RESPECTO AL SEANWFZ

La disposición de China a firmar el Protocolo es una posición que viene de lejos y que se registró ya en 1999. Pekín ha indicado en varias ocasiones que está dispuesta a ser el primer Estado poseedor de armas nucleares en firmar el Protocolo, y a hacerlo sin reservas. La intención china fue reiterada por el ministro chino de Asuntos Exteriores, Qin Gang, durante su reunión con el secretario general de la ASEAN en marzo de 2023. Este artículo argumenta que China adopta un enfoque favorable hacia la SEANWFZ porque el Tratado encaja con su doctrina nuclear y su estrategia de seguridad nacional, y la adhesión al Protocolo podría proporcionar dividendos tanto geoestratégicos como diplomáticos para China.

La política china de No First Use

La doctrina nuclear de China ha ido evolucionando en consonancia con sus crecientes capacidades nucleares y los cambios en su entorno de seguridad exterior. Sin embargo, sigue manteniendo la postura autodefensiva y la política incondicional de No Primer Uso (NFU) de armas nucleares, que se reitera en el Libro Blanco de Defensa de China de 2019: "China siempre está comprometida con una política nuclear de no primer uso de armas nucleares en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia, y no usar o amenazar con usar armas nucleares contra Estados no poseedores de armas nucleares o zonas libres de armas nucleares incondicionalmente (énfasis añadido)." En honor a China, es el único país del P5 que mantiene una política de NFU incondicional, lo que hace que la doctrina nuclear china sea menos agresiva que las de otros NWS. Dado que el compromiso de China con los países del sudeste asiático en el ámbito de las NSA está dentro de los límites de su política NFU, su adhesión al Protocolo es más sencilla que la de los P4.

La fuerza nuclear marítima de China

La política nuclear autodefensiva de China pretende mantener una disuasión nuclear "ligera y eficaz" basada en la supervivencia del primer ataque y en la capacidad de un segundo ataque. En la tríada nuclear de un NWS - es decir, misiles nucleares con base en tierra, bombarderos estratégicos y submarinos de misiles balísticos (SSBN) - los SSBN se consideran "el principal garante de las capacidades de segundo ataque" dadas sus ventajas en sigilo y capacidad de supervivencia. Sin embargo, el ruido es el talón de Aquiles de los SSBN chinos -desde el Tipo 092 clase Xia de la década de 1970-1990 hasta el más reciente Tipo 094 clase Jin-, lo que los hace vulnerables a la guerra antisubmarina y limita su capacidad para navegar más allá de las costas chinas. Cabe señalar que la flota de submarinos chinos tiene su base en la base naval de Yulin, en la isla de Hainan, en el SCS; dadas sus amplias reivindicaciones en el SCS, China podría justificar la presencia y las operaciones de sus SSBN en estas aguas como propias de su soberanía y jurisdicción. Mientras tanto, si los P4 respetaran la amplia cobertura geográfica del Tratado SEANWFZ y las extensas ANS del Protocolo original -lo que es extremadamente improbable, si no imposible-, reducirían significativamente el despliegue de sus activos nucleares -en particular los SSBN- en una gran franja de zona marítima en la vecindad meridional de China, lo que a su vez mejoraría la seguridad estratégica de China y la defensa de su disuasión nuclear basada en el mar.

La estrategia antiacceso/negación de zona de China

El apoyo de China a la SEANWFZ se basa en la valoración estratégica de que, de implantarse, dicha zona ampliada contribuiría a la estrategia antiacceso/negación de zona (A2/AD) del país, cuyo objetivo es impedir la proyección de poder militar de adversarios superiores en la vecindad próxima de China. Además de invertir en armas antibuque, antiaéreas, antibalísticas y antisubmarinas para su sistema A2/AD, China también ha fomentado acuerdos y convenios regionales que podrían aprovecharse para deslegitimar o desacreditar la presencia militar de potencias extranjeras en la región. Entre ellos se incluyen el Tratado SEANWFZ, así como la propuesta china de un tratado de buena vecindad, amistad y cooperación con la ASEAN, el intento de China de impedir que los países del Sudeste Asiático realicen maniobras militares con potencias extranjeras mediante un código de conducta en el SCS (COC), y su reciente Iniciativa de Seguridad Global que adopta el concepto de "seguridad indivisible".

La soberanía y las reivindicaciones marítimas de China en el SCS

En teoría, si todos los Estados poseedores de armas nucleares se adhirieran al Protocolo SEANWFZ, estarían sujetos a las mismas obligaciones jurídicas. Sin embargo, el efecto sobre la seguridad estratégica para los P4 y China sería significativamente diferente porque sólo este último país está situado en la región. Aunque los P4 están preocupados por la indefinición del alcance geográfico de la zona debido a las actuales disputas territoriales y marítimas en el SCS, esa ambigüedad puede jugar a favor de China. China tiene excesivas reclamaciones de soberanía y marítimas dentro de su Línea de los Nueve Trazos, que cubre alrededor del 90% del SCS. La cobertura de las reivindicaciones chinas se ha ampliado aún más con su concepto de "Cuatro Sha", por el que China reivindica todas las zonas marítimas, incluidas las aguas interiores, los mares territoriales, la zona contigua, la ZEE y la CS, basándose en los llamados "cuatro archipiélagos periféricos" del SCS (Pratas, Paracels, Spratlys y Macclesfield Bank), algo que no le permite hacer la CNUDM como Estado continental. China ha exigido que se firme un Memorando de Entendimiento que garantice que ni el Tratado ni el Protocolo afectarán a su territorio ni a sus derechos marítimos. Esto garantizaría de hecho la vía libre de China para definir el ámbito geográfico de la SEANWFZ de la manera flexible y selectiva que mejor sirva a sus intereses. Por ejemplo, China puede impugnar los despliegues nucleares de otros Estados poseedores de armas nucleares en la zona como violaciones de la SEANWFZ, pero puede justificar la presencia de sus activos nucleares en la zona alegando que dicho despliegue tiene lugar dentro del territorio y la jurisdicción (reivindicados) de China.

Discurso responsable de los Estados poseedores de armas nucleares

Dado que Francia, Rusia, el Reino Unido y Estados Unidos no aceptan los términos extraordinarios del Tratado SEANWFZ y su Protocolo original relativos a la inclusión de la ZEE y la ZSC y al compromiso de las ANS dentro de la zona, el SEANFWZ no tiene ningún efecto legal para impedir que estos países desplieguen sus activos nucleares en aguas regionales más allá de los territorios de sus Estados Parte. Sin embargo, al señalar su disposición a firmar el Protocolo antes que nadie y sin reservas, China puede convertir la SEANWFZ en un arma discursiva y política para proyectarse como potencia nuclear responsable y reivindicar la superioridad moral a la hora de criticar la política nuclear de Estados Unidos y sus aliados, así como sus activos nucleares en aguas regionales.

Por lo tanto, la SEANWFZ -y el interés de China en firmar su Protocolo- ha adquirido mayor relevancia en la diplomacia regional china tras el lanzamiento de la asociación tripartita de seguridad Australia-Reino Unido-Estados Unidos (AUKUS) en 2021, que tiene como objetivo proporcionar a Australia submarinos de ataque de propulsión nuclear (pero armados convencionalmente). El gobierno chino cree que AUKUS "formaría un cerco militar submarino contra China". También ha argumentado que AUKUS viola el régimen de no proliferación nuclear y ha invocado la SEANWFZ para criticar el acuerdo. En marzo de 2023, el portavoz del Ministerio de Asuntos Exteriores chino afirmó que AUKUS "socava el esfuerzo de los países de la ASEAN por establecer la SEANWFZ y mina gravemente la arquitectura de cooperación regional en Asia Oriental centrada en la ASEAN". Los comentarios chinos afirman que la voluntad de China de firmar el Protocolo es una manifestación de su "debida responsabilidad como gran potencia que busca el desarrollo pacífico" y contrasta su postura con los "comportamientos irresponsables de los países de AUKUS".

CONCLUSIÓN

Los Estados Parte de la SEANWFZ mantienen desde hace tiempo la postura de que todas las cuestiones pendientes con los Estados poseedores de armas nucleares deben resolverse en un "acuerdo global" que permita su adhesión al Protocolo de forma simultánea. Por lo tanto, China no ha podido firmar el Protocolo a pesar de su intención expresa de hacerlo durante décadas. Sin embargo, el rápido deterioro del entorno estratégico mundial puede justificar que los Estados Parte de la SEANWFZ se replanteen el "acuerdo global". Estados Unidos y Rusia -las dos mayores potencias nucleares- han tomado medidas para incumplir sus obligaciones en materia de control de armamentos, como la retirada de Estados Unidos del Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF) y la suspensión de Rusia de su participación en el Nuevo START. Más cerca de nosotros, en Asia Oriental, la carrera por desarrollar capacidades nucleares se acelera. China está ampliando y modernizando su arsenal nuclear y podría convertirse en un par atómico de Estados Unidos y Rusia en la década de 2030, según la Revisión de la Postura Nuclear de Estados Unidos de 2022. La retirada estadounidense del INF hace temer que Washington introduzca misiles balísticos y de crucero de corto alcance en Asia. Los aliados asiáticos de Estados Unidos, aunque no desarrollan armas nucleares, se están rearmando para hacer frente a las amenazas nucleares (Australia con submarinos de ataque nucleares, Japón con capacidades de contraataque y Corea del Sur con misiles balísticos lanzados desde submarinos y su debate público sobre la necesidad de adquirir armas nucleares). También pretenden consolidar el paraguas de disuasión nuclear de Estados Unidos en la región. Lo que es más inquietante, el chantaje nuclear de Rusia en su guerra contra Ucrania pone de manifiesto la vulnerabilidad de los Estados no poseedores de armas nucleares frente a la intimidación de las grandes potencias.

Con este telón de fondo, y con el activismo diplomático de China, los Estados Parte de la SEANWFZ podrían abandonar el enfoque del "paquete de medidas" para allanar el camino a la adhesión de China al Protocolo. Al fin y al cabo, es una práctica común que los NWS se adhieran a los protocolos de otras ZLAN en distintos momentos. Aparte de la NSA de China -que ya está cubierta por su política de NFU-, la adhesión de China añadiría una garantía legal de que no vertería residuos radiactivos en la zona, ejercería presión política sobre otros NWS para que siguieran su ejemplo y elevaría el perfil de la SEANWFZ en un momento en que "el riesgo de uso de armas nucleares es mayor que en cualquier otro momento desde la Guerra Fría".

Sin embargo, la adhesión de China plantearía varias cuestiones jurídicas y políticas a los Estados Parte de la SEANWFZ. En primer lugar, ¿debería China firmar el Protocolo original o el revisado? Dado que el original es inviable para los restantes NWS, utilizar el Protocolo revisado minimizaría las complicaciones legales cuando los Estados Parte del SEANWFZ renegocien con ellos en el futuro. También es importante reflexionar sobre las implicaciones del mencionado Memorando de Entendimiento, que daría a China carta blanca para definir el ámbito geográfico de la SEANWFZ de forma que sirva a sus intereses, posiblemente a expensas de los de los Estados Parte de la SEANWFZ y otros NWS. Por último, pero no por ello menos importante, la adhesión de China al Protocolo supondría una victoria estratégica y diplomática para Pekín en su permanente intento de desplazar el poder militar exterior de la región. En el análisis final, China valora la SEANWFZ no sólo porque es un régimen regional de no proliferación per se, sino porque sus términos sirven a la seguridad estratégica de China al desacreditar el despliegue nuclear avanzado de potencias extranjeras en la vecindad cercana de China. Ahora, como antes, los Estados Parte de la SEANWFZ siguen enfrentados al abismo entre sus aspiraciones de una zona libre de armas nucleares y sus intereses de seguridad derivados de un equilibrio de poder en la región. Se trata tanto de un problema de incoherencia estratégica entre los propios Estados Parte como de sus diferencias sustantivas con los NWS.