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Pertes commerciales de l'Ukraine en temps de guerre et nécessité d'une aide supplémentaire

Le poids économique de la guerre menée par la Russie contre l'Ukraine est colossal et ne cesse de s'alourdir. L'économie ukrainienne s'est contractée d'environ un tiers, entraînant une chute des exportations de 35,1%. Par conséquent, l'Ukraine prévoit de recevoir 24 milliards de dollars de moins en devises étrangères en 2022 par rapport à l'année précédente (voir figure 1). L'industrie du fer et de l'acier a été la plus durement touchée, subissant une baisse de 67,5%, soit 9,4 milliards de dollars en 2022 par rapport à 2021. D'importantes réductions ont également été observées dans les exportations de minerais (-56,7%, soit 4 milliards de dollars), de produits chimiques (-54,3%, soit 1,5 milliard de dollars) et de machines et équipements électroniques (-29%, soit 1,5 milliard de dollars). 

Dans le même temps, la dépendance de l'économie ukrainienne à l'égard des exportations agricoles et alimentaires a augmenté en temps de guerre. En 2022, les produits agricoles et alimentaires ont généré plus de la moitié de toutes les recettes d'exportation, soit 53%, contre 40% en 2021. Cependant, les exportations agricoles et alimentaires totales ont diminué de 15,5%, représentant une perte de 4,3 milliards de dollars en 2022.

La capacité de l'Ukraine à commercer a été considérablement entravée par le blocus russe des principaux ports de la mer Noire, perturbant ainsi la principale voie d'exportation du pays pour les céréales, les huiles végétales, les métaux et le minerai de fer. Avant l'invasion totale, environ 90% des céréales et des oléagineux étaient exportés à partir des ports de la mer Noire. De plus, les capacités d'exportation ont été affectées par la destruction des installations de production et des infrastructures essentielles, notamment dans le sud et l'est de l'Ukraine, surtout dans les secteurs des transports et de l'énergie. Depuis l'invasion totale de l'Ukraine par la Russie, au moins 426 grandes et moyennes entreprises ainsi que des milliers de petites entreprises ont été endommagées ou détruites.

La perturbation des chaînes d'approvisionnement internes et externes, les pénuries d'importations essentielles, ainsi que la hausse des coûts de production et de logistique sont devenues des défis majeurs pour les producteurs ukrainiens, sapant ainsi leur rentabilité et leur compétitivité sur les marchés mondiaux. Dans le secteur agricole, l'occupation par la Russie de vastes étendues de territoire, l'exploitation minière, ainsi que les dommages physiques causés aux terres agricoles, aux installations de stockage, au bétail et aux machines agricoles ont entraîné d'importantes pertes.

De nombreux agriculteurs ukrainiens ont été précipités vers le bord de la faillite en raison d'une forte diminution des revenus provenant des exportations et du marché intérieur, ainsi que de l'augmentation des coûts de production et de logistique (les coûts d'exportation des céréales ukrainiennes sont passés de 30 à 40 dollars par tonne avant la guerre à 140 à 150 dollars après l'invasion). La destruction dévastatrice du barrage de Kakhovka dans le sud de l'Ukraine le 6 juin 2023, privant au moins 500 000 hectares de terres agricoles d'un accès à l'eau d'irrigation, a encore réduit le potentiel de production et d'exportation. 

L'initiative céréalière de la mer Noire et l’importance des ports maritimes 

La sécurisation et le déblocage des exportations agricoles de l'Ukraine revêtent une importance cruciale pour la sécurité alimentaire mondiale. L'Ukraine figure parmi les principaux exportateurs mondiaux de maïs, de blé, d'orge, de colza et d'huile de tournesol, fournissant annuellement plus de 45 millions de tonnes de céréales sur le marché mondial. Le blocus des ports maritimes ukrainiens par la Russie représente une menace significative pour la sécurité alimentaire à l'échelle mondiale, particulièrement pour les régions fortement dépendant des importations en provenance d'Ukraine, telles que l'Afrique du Nord, le Moyen-Orient et l'Asie du Sud. Cette situation a exercé une pression considérable sur les prix des denrées alimentaires sur les marchés internationaux, qui ont atteint des niveaux record suite à l'invasion. 

L'initiative sur les céréales de la mer Noire, soutenue par les Nations unies et la Turquie, a permis à l'Ukraine de reprendre et d'augmenter considérablement le volume de ses exportations agricoles vers les marchés mondiaux depuis août 2022. Cependant, seuls trois ports ukrainiens de la mer Noire, notamment à Odesa, ont été débloqués, exclusivement pour les céréales et les oléagineux.

La Russie a constamment proféré des menaces et entravé la mise en œuvre et le prolongement de cet accord, ce qui a entraîné de longues files d'attente pour les navires et compliqué et accru les coûts des expéditions par voie maritime. De plus, la capacité d'exportation dans le cadre de cet accord était limitée et instable, passant de 2,9 millions de tonnes en janvier à 3,9 millions de tonnes en mars, puis à 1,3 million de tonnes en mai 2023, en raison du retard de la Russie dans l'inspection des navires dans le Bosphore et leur enregistrement pour participer à l'accord sur les céréales. En conséquence, la charge de travail des ports ukrainiens a chuté à 30-35% à partir d'avril 2023, ce qui a laissé les agriculteurs ukrainiens avec d'importantes quantités de céréales en stock, engendrant une incertitude quant à leurs activités d'exportation et entraînant d'importantes pertes financières.

D'après les Nations unies, environ 33 millions de tonnes de produits agricoles ont été exportées par l'intermédiaire du corridor céréalier de la mer Noire, ce qui représente environ 50% de la totalité des céréales et oléagineux exportés depuis son activation en août 2022. Ces accords ont joué un rôle dans la stabilisation des marchés alimentaires mondiaux et la réduction de leur volatilité, entraînant une baisse progressive des prix alimentaires mondiaux à partir de mars 2022.

Les principaux pays de destination des céréales ukrainiennes par l'intermédiaire des ports maritimes comprenaient la Chine, l'Espagne, la Turquie, l'Italie, les Pays-Bas, l'Égypte et le Bangladesh (57% de toutes les expéditions dans le cadre de l'accord ont été destinées aux pays en développement, tandis que 43% l'ont été vers des pays développés). La Chine s'est démarquée comme le principal importateur de céréales ukrainiennes, représentant près d'un tiers de toutes les expéditions réalisées dans le cadre de l'accord, principalement du maïs. L'achat de céréales ukrainiennes par la Chine a contribué à diversifier ses sources d'approvisionnement alimentaire et à renforcer sa sécurité alimentaire. Parallèlement, les entreprises turques ont bénéficié de la réexportation des céréales ukrainiennes, qu'elles aient été transformées ou non, vers les marchés mondiaux.

L'accord sur les céréales a été prolongé à plusieurs reprises, la dernière fois jusqu'au 18 juillet. Cependant, à chaque fois, la Russie a intensifié sa pression sur l'Ukraine avant les négociations en vue d'une nouvelle prorogation. Elle a menacé de résilier unilatéralement l'accord, bloqué les travaux du corridor céréalier et exigé la levée de certaines sanctions occidentales. Entre mai et juillet 2023, la capacité et l'efficacité de l'accord sur les céréales ont diminué, car la Russie a considérablement limité l'enregistrement des navires dans les ports ukrainiens, une étape nécessaire pour "surmonter les obstacles aux exportations russes de céréales et d'engrais" (voir figure 2). En conséquence, au cours des derniers mois, l'Ukraine a réduit sa dépendance à l'égard du corridor maritime et a opté pour d'autres itinéraires. Cependant, le corridor portuaire demeure important pour l'Ukraine en raison de sa proximité, de ses infrastructures de transport et de stockage développées, ainsi que de ses coûts logistiques moins élevés.

L'accord sur les céréales n'a jamais été aussi important pour la Russie que pour l'Ukraine ; il a plutôt été un outil de pression sur Kiev et l'Occident. Pour tenter de sauver cet accord, l'ONU a proposé quelques compromis, dont la possibilité de connecter une filiale de la banque agricole nationale à SWIFT. Cependant, la Russie a refusé cette proposition, exigeant que toutes ses demandes soient satisfaites, et s'est retirée de l'accord le 17 juillet. Les attaques ultérieures contre les infrastructures portuaires ukrainiennes d'Odessa et du Danube visaient clairement à entraver davantage la capacité d'exportation de l'Ukraine et son accès aux marchés mondiaux, à priver Kiev d'une source importante de revenus en devises étrangères (l'Ukraine a reçu environ 13 milliards de dollars pour ses céréales et oléagineux en 2022 au total), ainsi qu'à accroître la dépendance des pays en développement à l'égard des approvisionnements en denrées alimentaires russes. La suspension de l'accord sur les céréales accroît également la pression sur les prix mondiaux des céréales (selon le FMI, ils pourraient augmenter de 10 à 15%) et rend les pays en développement plus dépendants des approvisionnements alimentaires russes, aggravant ainsi leur insécurité alimentaire. 

Itinéraires d'exportation alternatifs pour l'Ukraine via les corridors de solidarité UE-Ukraine

Lancés en mai 2022, les corridors de solidarité UE-Ukraine offrent des itinéraires alternatifs pour les exportations ukrainiennes à travers les pays d'Europe de l'Est, en utilisant les transports terrestres (trains et camions) ainsi que les ports du Danube pour expédier des marchandises vers les marchés mondiaux et les États membres de l'UE. Cela se fait par le biais des ports maritimes de Roumanie, de Pologne et d'autres pays de l'UE. Selon la Commission européenne, les corridors de solidarité ont permis aux exportateurs ukrainiens de compenser en partie la perte des routes maritimes, débloquant ainsi environ 40 millions de tonnes de marchandises à la fin de juillet 2023. Cela représente plus de 50% des exportations ukrainiennes de céréales et d'oléagineux depuis le début de l'invasion. De plus, les corridors de solidarité constituent la seule option pour les exportations non agricoles de l'Ukraine, notamment les métaux, le minerai de fer et les produits chimiques, ainsi que pour les importations de marchandises vers l'Ukraine. Ils ont également contribué à l'exportation de plus de 35 millions de tonnes de produits non agricoles depuis l'Ukraine. En mars 2023, la capacité des corridors de solidarité a dépassé 3,5 millions de tonnes de céréales et d'oléagineux (voir figure 2).

Le Danube, avec les ports d'Izmail, de Reni et d'autres, est devenu la principale voie d'exportation des céréales et d'autres produits ukrainiens. Après l'invasion, environ 30% des exportations ukrainiennes de céréales et d'oléagineux étaient acheminées par cette voie, et ce chiffre a augmenté à environ 40% en juin 2023. La capacité de ce corridor a été portée à 2-2,2 millions de tonnes de céréales par mois, avec des volumes en constante augmentation. Pour surmonter les obstacles au commerce et faciliter le flux de marchandises par le Danube, l'Ukraine a entrepris d'approfondir les canaux reliant les ports du Danube à la mer Noire et a mis en place des infrastructures pour le stockage et l'exportation des céréales. En particulier, elle a augmenté la profondeur du canal Bystre sud-ouest sur le Danube, passant de 3,9 à 6,5 mètres, et à 7 mètres dans certaines parties du canal.

Les voies d'exportation ferroviaires ont traité environ 1 million de tonnes de produits par mois, tandis que les voies routières en ont géré environ 600 000 à 700 000 tonnes. Cependant, les restrictions à l'importation de céréales ukrainiennes imposées par cinq pays d'Europe de l'Est ont réduit le flux des expéditions dans cette direction au cours des derniers mois, avec environ 600 000 tonnes par voie ferrée et 200 000 tonnes par route.

Les itinéraires ferroviaires et routiers ont également été confrontés à des défis logistiques, notamment l'incompatibilité des écartements de voies ferrées entre l'Ukraine et l'UE, la capacité limitée de transport et de stockage dans les pays d'Europe de l'Est, une pénurie de trains et de camions appropriés, des procédures de dédouanement lentes, ainsi que de longs délais d'attente aux points de passage des frontières. Ces problèmes logistiques ont restreint les volumes d'exportation et ont entraîné des coûts logistiques considérablement plus élevés par rapport aux itinéraires portuaires. De plus, des problèmes d'organisation et de coordination se sont posés dans la mise en œuvre de l'initiative des "couloirs de solidarité".

L'Ukraine, la Commission européenne et les États membres de l'UE ont mis en place plusieurs projets d'infrastructure visant à résoudre les contraintes logistiques existantes, à accroître la capacité des couloirs de solidarité et à améliorer les liaisons transfrontalières entre l'Ukraine, la Moldavie et l'UE. La Commission européenne a alloué un milliard d'euros pour financer le développement des infrastructures des couloirs de solidarité sur la période 2022-2023, ce qui comprend l'expansion du nombre de points de passage frontaliers pour les camions, l'amélioration des routes, la réhabilitation des infrastructures ferroviaires, ainsi que le développement de la logistique multimodale en Roumanie et en Moldavie jusqu'aux frontières de l'Ukraine, entre autres initiatives. De plus, l'Ukraine a eu accès à des opportunités de financement supplémentaires après son intégration dans le programme Connecting Europe Facility en juin 2023, ce qui permet de solliciter un soutien financier de l'UE pour des projets dans les domaines du transport, de l'énergie et du numérique.

Les couloirs de solidarité ont joué un rôle crucial en diversifiant les itinéraires d'exportation de l'Ukraine, réduisant ainsi sa dépendance à l'égard d'un seul canal. Confrontée à la persistance du blocus russe des ports maritimes et à la suspension de l'accord sur les céréales, l'Ukraine est contrainte de réorienter davantage ses exportations agroalimentaires, ce qui place une pression accrue sur les itinéraires alternatifs via les couloirs de solidarité, tout en risquant de créer de nouvelles tensions avec les pays voisins de l'UE. L'Ukraine envisage d'acheminer la majeure partie de ses exportations de céréales et d'oléagineux (soit jusqu'à 40 à 42 millions de tonnes sur les 48 millions de tonnes prévues pour l'exportation) par les trois itinéraires des couloirs de solidarité au cours de la prochaine saison. Par conséquent, il est impératif de garantir le bon fonctionnement et l'expansion de la capacité des itinéraires d'exportation alternatifs, ce qui implique des mesures telles que l'approfondissement des canaux fluviaux, l'extension du réseau ferroviaire et la construction de terminaux de transbordement. L'exploration de nouvelles routes et de ports maritimes au sein de l'UE, comme suggéré par la Croatie, les États baltes et la Grèce, pourrait également contribuer à augmenter la capacité des itinéraires de transit. Cependant, ces options présentent des inconvénients tels que des distances plus longues et des coûts logistiques plus élevés, nécessitant d'importants investissements dans les infrastructures ferroviaires, routières et de stockage.

Mesures de libéralisation des échanges de l'UE en faveur de l'Ukraine pendant la période de guerre

Les relations commerciales entre l'UE et l'Ukraine ont déjà fait l'objet d'une libéralisation significative grâce à l'accord global et approfondi entre l'UE et l'Ukraine (DCFTA), qui est en application provisoire depuis le 1er janvier 2016. En début d'année 2022, la suppression des droits de douane sur la plupart des produits industriels et agricoles avait déjà été réalisée dans le cadre de l'accord intérimaire. Néanmoins, l'UE maintient des mesures tarifaires sur certaines exportations ukrainiennes, principalement sous la forme de contingents tarifaires (CT), lesquels sont les plus contraignants.

Les contingents tarifaires autorisent l'importation sans droits de douane d'une quantité spécifiée d'un produit, tandis que les expéditions dépassant ces contingents sont soumises à des droits de douane conformément aux tarifs de l'UE pour les pays tiers. Les producteurs agroalimentaires ukrainiens ont exprimé leur mécontentement à l'égard des contingents tarifaires de l'UE, lesquels sont à la fois de faible volume et fréquemment dépassés dans le cadre de l'accord de libre-échange entre l'UE et l'Ukraine. Ces contingents ne reflètent pas les capacités de production et d'exportation actuelles de l'Ukraine, ni l'ampleur des relations commerciales entre l'UE et l'Ukraine. 

Au cours des dernières années, l'Ukraine a utilisé 31 à 32 des 36 contingents tarifaires de l'UE établis dans le cadre de l'accord de libre-échange. En particulier, les contingents tarifaires pour des produits tels que le miel, les tomates transformées, les jus de pomme et de raisin, les céréales transformées, le sucre, l'amidon, l'amidon transformé, les œufs, le maïs, la farine de maïs et les granulés, ainsi que la viande de volaille, étaient fréquemment épuisés. Dans de nombreux cas, les livraisons de l'Ukraine dépassaient largement les volumes prévus par les contingents tarifaires (par exemple, les livraisons totales de miel de l'Ukraine à l'UE dépassaient généralement de 8 à 10 fois le volume du contingent tarifaire correspondant). Néanmoins, les taux de droits d'importation hors contingent et les coûts administratifs associés aux contingents tarifaires ont continué de restreindre les exportations ukrainiennes.

En tant que principal partenaire commercial de l'Ukraine (représentant environ 40 % des échanges commerciaux de l'Ukraine avant l'invasion), l'UE a joué un rôle essentiel dans la préservation de la stabilité de l'économie ukrainienne pendant la guerre en rétablissant la capacité de l'Ukraine à maintenir ses activités commerciales et à générer des recettes d'exportation. 

L'UE a mis en place des mesures temporaires de libéralisation du commerce, notamment les mesures commerciales autonomes (MCA), depuis le 4 juin 2022, et cela pour une période d'un an (conformément au règlement MCA 2022/870), ce qui inclut la suppression totale de :

- Les droits d'importation restants sur les produits industriels ; 

- Tous les contingents tarifaires applicables aux produits agricoles et alimentaires ; 

- Les seuils de prix pour les fruits et légumes ;

- Toutes les mesures de protection commerciale, notamment les droits antidumping et les mesures de sauvegarde, qui étaient principalement appliquées aux produits sidérurgiques.

L'UE a également pris d'autres mesures pour faciliter le transport et le contrôle des exportations ukrainiennes aux frontières. Elle a temporairement assoupli les règles concernant le transport routier de marchandises entre l'UE et l'Ukraine dans le cadre d'opérations bilatérales et de transit, en éliminant l'obligation de disposer de permis (cet accord a récemment été prolongé d'un an, jusqu'au 30 juin 2024). De plus, en octobre 2022, l'Ukraine est devenue membre de la Convention de transit commune, simplifiant ainsi les procédures de transit douanier entre l'UE et l'Ukraine.

Dynamique commerciale entre l'UE et l'Ukraine après l'invasion russe

Après une période de forte baisse au cours des premiers mois de l'invasion russe, les exportations ukrainiennes vers l'UE ont légèrement dépassé les niveaux d'avant l'invasion à la fin de 2022, tandis que les exportations vers d'autres partenaires commerciaux ont considérablement diminué. Par conséquent, le rôle de l'UE en tant que principal partenaire commercial de l'Ukraine est passé à 63% en 2022, contre environ 40% en 2021. Sur les 44,2 milliards de dollars d'exportations totales de marchandises de l'Ukraine en 2022, environ 28 milliards de dollars étaient destinés au marché de l'UE.

Le principal moteur de la reprise des exportations a été la croissance rapide des exportations agroalimentaires vers l'UE, enregistrant une augmentation de plus de 5,2 milliards de dollars, soit près de 70% par rapport à l'année précédente en termes de valeur. Cela inclut notamment les céréales, qui ont augmenté de 141,7%, les huiles végétales, en hausse de 29,4%, ainsi que les graines oléagineuses, affichant une augmentation de 96,5%. Cette croissance a permis de compenser la baisse significative des exportations de fer et d'acier, en recul de 48,7%, du minerai de fer, en baisse de 21,0%, et des équipements mécaniques, en diminution de 10,0%, à destination de l'UE.

L'augmentation des exportations agroalimentaires vers l'UE en 2022 peut être attribuée à divers facteurs. Cela inclut la réorientation des exportateurs ukrainiens vers des marchés plus proches en raison de problèmes logistiques, de coûts de fret et d'assurance élevés. De plus, un meilleur accès au marché de l'UE résultant des mesures de libéralisation du commerce de l'UE et de nouveaux itinéraires d'exportation a contribué à cette croissance. La demande accrue de céréales importées dans l'UE, liée à une sécheresse touchant de nombreuses régions d'Europe en 2022, ainsi que des prix plus élevés pour de nombreux produits agricoles dans l'UE en raison de l'invasion russe, ont également joué un rôle significatif.

Parmi toutes les mesures temporaires de libéralisation du commerce, la suspension des contingents tarifaires a eu l'impact le plus significatif en facilitant les exportations de l'Ukraine vers l'UE. En particulier, les exportations de sucres, de jus de pomme, de viande de volaille, d'œufs, de lait en poudre, d'amidons, de céréales transformées et de céréales, qui étaient auparavant soumises aux contingents tarifaires, ont enregistré la croissance la plus marquée (voir tableau 1). La suspension des droits d'importation hors contingent a conféré à ces produits ukrainiens un avantage concurrentiel sur le marché de l'UE par rapport aux produits d'autres pays tiers, tout en réduisant les coûts administratifs pour les exportateurs ukrainiens grâce à la simplification des procédures d'exportation. En revanche, malgré la libéralisation des échanges, certaines exportations ont connu une baisse, notamment le miel et les tomates transformées. Cependant, ces baisses peuvent être expliquées par d'autres facteurs, tels que la perte de capacités de production due à la guerre.

Mesures unilatérales des pays voisins de l’UE contre les importations de l’Ukraine

La Pologne, la Roumanie, la Hongrie, la Slovaquie et la Bulgarie, les cinq pays voisins de l'Europe de l'Est (CEE) situés en première ligne des voies de solidarité, sont devenus les principaux marchés d'exportation des marchandises ukrainiennes dans l'UE. Leur part conjointe dans les exportations ukrainiennes de biens vers l'UE est passée de 32% en 2021 à 56% en 2022. Les exportations de biens de l'Ukraine vers ces pays ont augmenté de 54% sur une période de 12 mois en 2022, totalisant 15,7 milliards de dollars, en grande partie grâce aux produits agroalimentaires.

Les exportations agroalimentaires vers les cinq pays voisins ont connu une augmentation remarquable, atteignant un niveau record de 7,2 milliards de dollars en 2022, dont 2,4 milliards de dollars provenaient des céréales et 1,9 milliard de dollars des oléagineux. Ces cinq pays d'Europe de l'Est, également d'importants producteurs agricoles, ont absorbé environ 35% des quatre principales exportations agroalimentaires de l'Ukraine vers l'UE en 2022, comparé à seulement 1% en 2021 (voir la figure 3).

Les flux de transit et les ventes de produits agroalimentaires vers ces pays ont connu une augmentation significative après l'invasion russe. En raison des problèmes logistiques associés aux couloirs de solidarité (notamment le manque d'infrastructures de stockage et de transport ainsi que les coûts logistiques élevés), d'importants flux de transit de céréales et d'oléagineux vers les ports de l'UE et les marchés tiers ont été interrompus, et une grande partie de la production ukrainienne a été écoulée sur les marchés locaux. Selon les statistiques de l'UE, les volumes physiques des importations ukrainiennes de blé, de maïs, de colza et de graines de tournesol ont doublé en 2022, passant de 9,5 millions de tonnes en 2021 à 19,3 millions de tonnes en 2022. Parmi ces volumes, environ 8 millions de tonnes ont été vendues aux cinq pays d'Europe de l'Est en 2022, comparé à seulement 176 000 tonnes en 2021.

Les perturbations dans le transit et les importantes récoltes ukrainiennes, qui ont dépassé les capacités de stockage et de transport, ont engendré des coûts logistiques plus élevés pour les agriculteurs locaux et exercé une pression à la baisse sur les prix d'achat des produits agroalimentaires locaux. De plus, les prix mondiaux des produits agricoles ont diminué par rapport aux niveaux atteints au début de 2022, en raison d'une meilleure récolte dans les principaux pays producteurs de céréales, de l'amélioration de l'état des cultures dans l'UE et de la mise en œuvre de l'accord sur les céréales de la mer Noire. Face à cette situation, les agriculteurs locaux de ces pays ont organisé des manifestations pour exiger une protection contre les importations en franchise de droits en provenance d'Ukraine. Ces tensions ont également retardé l'adoption du nouveau règlement concernant la poursuite des échanges en franchise de droits avec l'Ukraine.

Les pays d'Europe de l'Est ont critiqué Bruxelles pour son aide jugée insuffisante. Les 56 millions d'euros de subventions accordés par la Commission européenne aux agriculteurs concernés en réponse à leurs protestations en début d'avril 2023 n'ont pas satisfait ni les agriculteurs ni leurs gouvernements nationaux. Ils ont réclamé un financement supplémentaire de l'UE pour accélérer le développement des infrastructures de transit, la mise en place d'une compensation automatique pour les agriculteurs, la possibilité d'adopter rapidement des mesures de défense commerciale, ainsi que la réintroduction de droits de douane et de contingents tarifaires sur les importations en provenance d'Ukraine, et l'achat de céréales sur le marché de l'UE à des fins humanitaires.

Le manque de coordination et de coopération entre les pays d'Europe de l'Est, la Commission européenne et l'Ukraine concernant le fonctionnement des couloirs de solidarité a déclenché une crise, la CEE imposant des restrictions unilatérales controversées. Le 15 avril, le gouvernement polonais a introduit de manière unilatérale une interdiction d'importation et de transit des produits agroalimentaires ukrainiens jusqu'au 30 juin (l'interdiction de transit a été levée le 21 avril). La Hongrie, la Slovaquie et la Bulgarie ont suivi en imposant l'interdiction d'importation de certains produits ukrainiens (sans interdiction de transit), tandis que la Roumanie a envisagé d'adopter des mesures similaires.

Par conséquent, les exportations ukrainiennes ont subi des restrictions significatives et sont demeurées bloquées aux frontières occidentales pendant environ deux semaines, engendrant ainsi de l'incertitude et des pertes pour les exportateurs ukrainiens. Les restrictions à l'importation dans les pays voisins de l'UE, ainsi que l'augmentation de la pression exercée par la Russie et les actes de sabotage contre l'accord sur les céréales de la mer Noire, ont constitué les principaux facteurs ayant contribué à la diminution des exportations de biens ukrainiens en avril et mai 2023, lesquelles sont passées respectivement de 3 milliards de dollars à 3,1 milliards de dollars, par rapport à mars 2023, où elles s'élevaient à 3,8 milliards de dollars.

Ces décisions nationales ont été l'objet de nombreuses critiques de la part de l'Ukraine et de la Commission européenne, suscitant des inquiétudes majeures quant à leur conformité avec la législation de l'UE et les engagements internationaux et bilatéraux. Les actions unilatérales des États membres ne sont pas conformes à la législation de l'UE, étant donné que la politique commerciale relève de la compétence exclusive de l'UE. La clause de sauvegarde du règlement ATM 2022/870 sur les mesures temporaires de libéralisation du commerce pour l'Ukraine autorise la Commission à superviser et à prendre les mesures appropriées. Le blocage unilatéral des importations par un ou plusieurs États membres contrevient également aux principes du marché unique de l'UE, qui garantissent la libre circulation des marchandises au sein du territoire douanier commun.

En outre, ces décisions ne sont pas conformes aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ni aux dispositions de l'accord d'association UE-Ukraine relatives à la liberté de transit et à l'utilisation des interdictions d'importation. En outre, les interdictions ont été appliquées immédiatement et adoptées sans consultations bilatérales appropriées avec la partie ukrainienne.

Un autre aspect important à souligner est que les décisions prises par la CEE ne reposaient pas sur une analyse approfondie de la dynamique des importations de produits spécifiques et de leur impact sur le marché de l'UE. Le champ d'application des interdictions était excessivement large, et les critères pour inclure certains produits ukrainiens dans la liste des produits interdits manquaient de clarté dans de nombreux cas. Par exemple, la liste établie par la Pologne était la plus exhaustive, couvrant une vaste gamme de produits agroalimentaires, notamment les céréales, le sucre, la viande, les fruits, les légumes, les graines oléagineuses, les produits transformés à base de fruits et de légumes, les vins, le lait et ses dérivés, les œufs, le miel, et d'autres encore. Ces produits ont présenté des tendances d'importation variées après l'invasion russe, influencées par différents facteurs, chacun exigeant une analyse détaillée distincte.

Si nombre de ces produits ont bénéficié d'un accès en franchise de droits au marché de l'UE après le début de l'invasion russe en vertu du règlement 2022/870 de l'ATM, tous n'ont pas connu une augmentation significative des importations vers l'UE en 2022 par rapport à 2021 et 2020 (voir le tableau 1). Par exemple, les volumes d'importation de miel et de tomates transformées d'Ukraine vers l'UE ont même diminué en 2022 (dans le cas de la Pologne, les importations de miel d'Ukraine ont chuté de 16,9 milliers de tonnes en 2021 à 10,6 milliers de tonnes en 2022). Dans le même temps, certains des produits ukrainiens interdits, tels que les graines oléagineuses, les fruits congelés et l'huile de tournesol, ne faisaient l'objet d'aucun contingent tarifaire ni d'aucune mesure tarifaire dans l'UE avant l'invasion.

De plus, même si les importations de certains produits soumis à des contingents tarifaires avant l'invasion russe, tels que le lait en poudre, les sucres, les amidons et la viande de volaille, ont connu une augmentation significative en 2022 par rapport aux années précédentes, ces volumes accrus n'ont toujours pas représenté une part substantielle des importations totales de l'UE ni du commerce intra-communautaire (voir tableau 1). À titre d'exemple, les importations européennes de lait en poudre en provenance d'Ukraine (relevant du contingent tarifaire 09.4601) ont plus que quintuplé en 2022, passant de 2 000 à 11 300 tonnes. Cependant, la part de l'Ukraine dans les importations extracommunautaires de ces produits était d'environ 9% en 2022, et sa part dans les importations intra-communautaires était inférieure à 1%. Une grande partie de ces produits a été importée en Pologne, représentant environ 45% du total. Cependant, la part de l'Ukraine dans les importations totales de ces produits par la Pologne n'était que d'environ 3%.

Dans un contexte plus large, les importations de produits agroalimentaires ukrainiens ont contribué à atténuer la pression inflationniste sur le marché des denrées alimentaires de l'UE dans le contexte d'une production céréalière plus faible dans l'UE l'année dernière. Les pays de la CEE ont augmenté leurs exportations agroalimentaires en réexportant les produits ukrainiens vers d'autres pays de l'UE et dans le monde entier, ainsi qu'en produisant et en vendant à l'étranger des produits agroalimentaires transformés à partir de cultures ukrainiennes (tels que l'huile de tournesol, les céréales transformées, la farine, la viande et les produits laitiers, etc.) Par exemple, les exportations agroalimentaires de la Pologne ont atteint un niveau record de 47,6 milliards d'euros en 2022, et sa balance commerciale agroalimentaire positive s'est élevée à 15,5 milliards d'euros, soit 23% de plus qu'en 2021.

Les positions des gouvernements nationaux ont également été influencées par des contextes politiques nationaux difficiles, en particulier si l'on considère les élections parlementaires à venir en Pologne et en Slovaquie de 2023. Le discours du gouvernement polonais était principalement axé sur les agriculteurs locaux, dont les votes sont cruciaux pour le parti au pouvoir. Les lobbies agricoles ont tenté de profiter de cette occasion pour restreindre de manière disproportionnée l'accès à leurs marchés pour une série de produits agroalimentaires ukrainiens.

Il est important de reconnaître les réserves des agriculteurs locaux quant à l'augmentation significative des importations de certains produits agricoles en provenance d'Ukraine et leur droit à exprimer ces préoccupations. Néanmoins, les réponses unilatérales de ces pays sont considérées comme peu constructives et nuisent à l'unité et à la coopération des membres de l'UE. L'interdiction immédiate des produits ukrainiens n'est pas conforme aux efforts de solidarité déployés par la Pologne et d'autres pays voisins de l'UE à l'égard de l'Ukraine. Cette situation a également mis en lumière les défis possibles pour l'avenir des négociations d'adhésion de l'Ukraine à l'UE et leur soutien à une plus grande libéralisation des échanges entre l'UE et l'Ukraine et à l'intégration de l'Ukraine dans le marché unique de l'UE.

Une solution de compromis entre la Commission et les cinq pays de l'UE

En adoptant des mesures unilatérales, la CEE a fait pression sur la Commission pour qu'elle accepte un compromis urgent : introduire des mesures préventives exceptionnelles et temporaires en vertu de l'article 4 du règlement ATM 2022/870, à savoir une interdiction des importations de quatre produits ukrainiens (blé, maïs, colza et graines de tournesol, révélant l'effet le plus fort sur les marchés locaux) dans cinq pays entre le 2 mai et le 5 juin 2023, tandis que les pays de la CEE ont accepté d'abolir toutes leurs restrictions unilatérales sur l'ensemble des produits ukrainiens. À la demande de cinq pays de la CEE, ces mesures de sauvegarde ont été prolongées jusqu'au 15 septembre 2023. En outre, 100 millions d'euros supplémentaires seront alloués pour soutenir et alléger la pression exercée sur les agriculteurs locaux de céréales et d'oléagineux dans ces pays.

Cette décision a permis des restrictions plus ciblées que les mesures unilatérales antérieures et a garanti le transit libre et illimité de tous les produits ukrainiens sur le territoire de l'UE et leur importation dans tous les pays de l'UE, à l'exception de ceux qui sont limitrophes de l'Ukraine. Elle a également permis l'adoption du nouveau règlement sur les mesures commerciales autonomes (règlement ATM 2023/1077) sur la poursuite de la libéralisation temporaire des échanges pour l'Ukraine pour une année supplémentaire (jusqu'au 6 juin 2024). 

En outre, le texte du règlement ATM 2023/1077 a été modifié afin de changer la clause de sauvegarde pour la réintroduction accélérée des droits de douane applicables dans le cadre de l'accord d'association UE-Ukraine (à savoir les contingents tarifaires et le système de prix d'entrée) sur les importations ukrainiennes au cas où elles auraient des effets négatifs sur le marché de l'UE. En particulier, les États membres doivent fournir des preuves suffisantes à première vue des effets négatifs des importations ukrainiennes sur le marché de l'UE pour demander à la Commission européenne de lancer une telle évaluation, qui doit être achevée dans les trois mois suivant son lancement. Ces amendements raccourcissent les délais de la procédure de sauvegarde et expliquent mieux les conditions de lancement d'une évaluation, ce qui devrait permettre d'éviter les demandes injustifiées de restrictions à l'importation de la part des États membres. La clause de sauvegarde implique des règles de procédure claires avec une évaluation préalable fondée sur des preuves avant l'adoption de toute restriction.

En outre, le nouveau règlement permet à la Commission de mettre en œuvre des mesures préventives immédiates dans des circonstances exceptionnelles, comme ce fut le cas pour l'interdiction de quatre produits ukrainiens en vertu du précédent règlement ATM 2022/870. Le règlement ATM ne définit pas les critères pour prendre des mesures préventives immédiates, ni les délais pour leur application éventuelle. Toutefois, étant donné que ces mesures sont prises pour faire face à une situation nécessitant une action immédiate, elles devraient être de nature exceptionnelle et temporaire.

L'accord conclu et les mesures appliquées ont apporté une solution à court terme à une crise. Cependant, il porte encore atteinte à l'intégrité du marché unique de l'UE et crée un précédent pour d'autres violations de la législation européenne en permettant aux États membres de négocier avec la Commission pour obtenir des mesures de soutien supplémentaires, affaiblissant ainsi l'application des règles du marché unique dans tous les pays de l'UE.

Si les décisions de l'UE indiquent qu'elle continue à soutenir l'Ukraine sur le plan commercial, il existe des risques de prolongation ou d'introduction de nouvelles restrictions à l'importation dans l'UE. La Pologne et la Hongrie menacent à nouveau de fermer leurs frontières si Bruxelles ne prolonge pas les restrictions temporaires imposées aux céréales et oléagineux ukrainiens au moins jusqu'à la fin de 2023 et ne veille pas à ce qu'aucun de ces produits ne reste dans ces pays. En outre, les pays d'Europe de l'Est peuvent demander à la Commission d'imposer des mesures mesures préventives pour d'autres produits agroalimentaires sensibles provenant de l'Ukraine, tels que la viande de volaille, le sucre, les œufs, le miel, les fruits, etc, etc., dans le cadre du règlement ATM actuel. Ces risques augmentent la pression et l'incertitude pour les producteurs agroalimentaires ukrainiens.

Conclusion et recommandations

Au cours de la première année de la guerre de la Russie contre l'Ukraine, les mesures de libéralisation du commerce de l'UE et les couloirs de solidarité UE-Ukraine ont offert à l'Ukraine d'autres voies d'exportation. Ils ont permis au pays de réorienter une partie de ses exportations vers le marché de l'UE, facilitant ainsi la reprise progressive des exportations ukrainiennes après le premier choc de la guerre.

La Commission européenne, les États membres de l'UE et le gouvernement ukrainien devraient intensifier leur dialogue et leurs efforts pour trouver une solution au différend commercial actuel concernant les interdictions d'importation de céréales et d'oléagineux ukrainiens, faciliter les flux commerciaux de l'Ukraine et prévenir les perturbations et les restrictions commerciales soudaines. Cela est devenu une importance cruciale, en particulier après le retrait de la Russie de l'accord sur les céréales et les attaques contre la population ukrainienne. de l'accord sur les céréales et les attaques contre les l'infrastructure portuaire et d'exportation de l'Ukraine.

Dans le même temps, la crise dans les pays d'Europe de l'Est a également mis en évidence les goulets d'étranglement existants en matière de logistique et de connectivité entre l'Ukraine et l'UE. Leur résolution rapide devrait être une priorité de l'UE, au même titre que le soutien financier international à l'Ukraine.

En outre, le précédent créé par l'application de mesures unilatérales en violation de la législation de l'UE a mis en évidence des problèmes importants liés à l'application de la législation de l'UE par les États membres de l'UE. Cela n'augure rien de bon pour les futures négociations d'élargissement de l'Ukraine.

Pour relever les défis actuels et éviter que la crise de cette année ne se répète, il convient de prendre les mesures suivantes :

- Améliorer l'alignement stratégique et la connectivité entre l'Ukraine et l'UE 

Le bon fonctionnement et l'augmentation de la capacité des couloirs de solidarité sont essentiels pour le transit des exportations agricoles et non agricoles de l'Ukraine vers les marchés mondiaux et les États membres de l'UE en temps de guerre.

Il faut pour cela augmenter d'urgence les investissements dans les voies routières, ferroviaires et fluviales entre l'UE et l'Ukraine, approfondir les canaux fluviaux, accroître le matériel de transport disponible, améliorer les infrastructures frontalières entre l'UE et l'Ukraine, construire des terminaux, augmenter les installations de stockage des céréales et des denrées alimentaires dans les pays d'Europe de l'Est, optimiser davantage les opérations douanières et mieux coordonner le transit à travers ces pays.

Bien que les itinéraires alternatifs ne puissent pas remplacer totalement les ports maritimes ukrainiens occupés par la Russie, ils ont contribué à diversifier les itinéraires d'exportation de l'Ukraine, à réduire la dépendance de Kiev à l'égard de l'accord sur les céréales et des itinéraires portuaires, et à diminuer l'influence de la Russie sur l'expédition des exportations ukrainiennes. Après le retrait de la Russie de l'accord sur les céréales, l'importance des couloirs de solidarité devient de plus en plus cruciale pour le commerce de l'Ukraine.

L'expansion des couloirs de solidarité, l'extension des corridors de transport européens (RTE-T) au territoire de l'Ukraine et le développement de la partie ukrainienne du réseau RTE-T, l'amélioration de la connectivité et de l'interopérabilité des systèmes de transport en Ukraine et dans l'UE sont également importants dans la perspective du redressement de l'Ukraine après la guerre et de la poursuite de son intégration économique dans le marché unique de l'UE, ainsi que de l'implication de l'Ukraine dans les chaînes de valeur européennes. Cela améliorera également la performance et la résilience des chaînes d'approvisionnement alimentaire de l'UE et profitera à l'Ukraine, à l'UE et à la sécurité alimentaire mondiale.

- Assurer des garanties de sécurité et accroître la capacité des corridors portuaires

L'importance de l'accord sur les céréales de la mer Noire et des exportations vers les ports maritimes pour l'Ukraine et le monde ne peut être surestimée. L'Ukraine ne peut pas atteindre les mêmes niveaux d'exportation sans des ports maritimes fonctionnels, et il convient donc d'explorer toutes les possibilités et tous les mécanismes permettant d'assurer la libre navigation dans la mer Noire.

L'Ukraine a besoin d'un plus grand soutien de la part de l'UE et de la communauté internationale pour maintenir les expéditions via les ports de la mer Noire, ressusciter l'accord sur les céréales et ouvrir de nouveaux corridors maritimes, acheter des céréales ukrainiennes en coopération avec le Programme alimentaire mondial (PAM) des Nations unies et les acheminer vers les pays en développement.

Les principales parties prenantes, y compris les plus gros acheteurs de produits agroalimentaires ukrainiens (la Chine, la Turquie, les pays du Moyen-Orient, ainsi que de nombreuses nations africaines), devraient utiliser leur influence et accroître la pression sur Moscou pour ressusciter l'accord et sauvegarder les couloirs portuaires. Alors que la Russie cherche à renforcer sa position en Afrique, le renforcement du dialogue avec les pays africains est d'autant plus crucial qu'ils peuvent influencer la position de la Russie sur le blocus de la navigation en mer Noire et l'accès de l'Ukraine aux marchés alimentaires mondiaux par voie maritime. De nombreuses nations africaines ont exprimé leur déception face au retrait de la Russie de l'accord lors du sommet Russie-Afrique.

- Renforcer la coordination et l'unité entre la Commission, les États membres de l'UE et l'Ukraine

Les États membres de l'UE devraient éviter de violer le droit et l'unité de l'UE et devraient s'engager dans une "coopération sincère en tant que pierre angulaire de l'ordre juridique de l'UE". Les actions drastiques unilatérales ne facilitent pas l'unité et la coordination entre la Commission, les États membres et l'Ukraine et sapent les solutions potentielles.

La Commission européenne devrait veiller à l'application cohérente du droit communautaire et empêcher que des affaires se répètent en utilisant les mêmes tactiques politiques avec des mesures unilatérales qui violent le droit communautaire.

Afin d'éviter une répétition de telles crises, il est essentiel d'intensifier les efforts de toutes les parties en vue d'améliorer le fonctionnement des voies de solidarité. Cela inclut l'échange de données, la notification des volumes commerciaux et des changements de politique, la surveillance des flux de transit, les procédures douanières et les pratiques commerciales tant en Ukraine que dans les pays de l'UE. À cet égard, la plateforme de coordination conjointe récemment mise en place, dirigée par le vice-président exécutif Valdis Dombrovskis, devrait faciliter les consultations et la coordination régulières entre la Commission, les pays d'Europe de l'Est et l'Ukraine afin de répondre aux préoccupations de toutes les parties. L'Ukraine et les pays voisins de l'UE doivent également démontrer leur volonté de coordonner leurs positions et de se soutenir mutuellement dans des domaines d'importance cruciale.

- Prévenir les perturbations inattendues des voies de solidarité

L'UE et ses États membres devraient s'abstenir d'imposer soudainement des interdictions ou d'autres restrictions aux importations en provenance d'Ukraine ou au transit par ce pays. De telles mesures sont particulièrement préjudiciables aux exportateurs et entraînent des pertes et de l'incertitude, ce qui est particulièrement préoccupant en temps de guerre, lorsque les producteurs ukrainiens sont déjà confrontés à des perturbations dans leur production et leur logistique.

La Commission européenne doit veiller à ce que toutes les décisions soient prises après des consultations appropriées avec la partie ukrainienne et en se basant sur des évaluations étayées par des preuves concernant l'impact des produits ukrainiens sur le marché de l'UE.

En juin, la Commission a prolongé les mesures préventives immédiates, prenant la forme d'interdictions d'importation de quatre produits céréaliers et oléagineux ukrainiens, jusqu'au 15 septembre. Étant donné que ces mesures préventives immédiates sont exceptionnelles et temporaires, elles devraient être remplacées par des décisions politiques étayées par de solides justifications. Compte tenu des graves difficultés auxquelles sont confrontées l'Ukraine et ses voisins de l'UE en raison de l'agression russe, il convient de trouver un compromis entre l'Ukraine et ces pays. Cela pourrait impliquer, par exemple, la levée des interdictions d'importation des produits ukrainiens tout en obtenant de l'Ukraine des engagements à ne pas dépasser les volumes convenus d'exportation vers les pays voisins de l'UE, sur la base d'une évaluation de la situation du marché, des capacités de stockage et des prévisions de récolte. Dans le même temps, les États membres de l'UE non concernés devraient également être prêts à absorber des volumes plus importants de flux agroalimentaires réorientés en provenance d'Ukraine.

- Protéger les infrastructures portuaires et d'exportation critiques contre les attaques russes

Les agressions de la Russie à l'encontre des infrastructures portuaires de la mer Noire et du Danube, ainsi que les interruptions potentielles de ce trafic, pourraient avoir un impact significatif sur la capacité d'exportation de l'Ukraine, ainsi que sur l'approvisionnement mondial en céréales et la sécurité alimentaire. L'Ukraine a un besoin urgent de renforcer sa défense pour protéger ses infrastructures critiques de la mer Noire et du Danube contre les attaques russes.

- Faciliter la libéralisation du commerce entre l'UE et l'Ukraine et l'intégration de l'Ukraine sur le marché de l'UE

Les États membres de l'UE doivent maintenir une solidarité constante et robuste envers l'Ukraine, qui s'est renforcée depuis que l'Ukraine a obtenu le statut de pays candidat. Leur soutien et leur solidarité sont également essentiels pour le commerce et l'intégration de l'Ukraine dans le marché unique de l'UE.

Les échanges commerciaux entre l'UE et l'Ukraine, ainsi que l'intégration de l'Ukraine dans les chaînes d'approvisionnement de l'UE, devraient continuer de croître à mesure que l'Ukraine avance vers l'UE. La poursuite de la libéralisation des échanges et l'intégration progressive dans le marché intérieur de l'UE font naturellement partie de ce processus. Même avant la guerre et les interruptions temporaires, la poursuite de la libéralisation des échanges était un élément clé des relations entre l'UE et l'Ukraine. En 2021, l'UE et l'Ukraine ont entamé des négociations visant à accroître davantage le commerce bilatéral en franchise de droits des deux côtés, y compris la révision des contingents tarifaires de l'Accord de Libre-échange Approfondi et Complet (ALEAC). Cependant, ces négociations sont actuellement suspendues.

L'Accord d'Association entre l'UE et l'Ukraine (article 29) ouvre la possibilité de poursuivre la libéralisation des échanges. Il est prévu que, en ce qui concerne les contingents tarifaires, l'Ukraine entreprend une révision de ces négociations en vue de la libéralisation permanente du commerce entre l'UE et l'Ukraine, en prévision de l'adhésion de l'Ukraine à l'UE. À cet égard, l'Ukraine vise à garantir l'accès au marché unique de l'UE pour ses produits agroalimentaires transformés, à renforcer ses capacités de transformation alimentaire et à s'intégrer dans les chaînes de valeur de la transformation alimentaire de l'UE.