Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

Военный переворот в Мьянме 1 февраля 2021 года вызвал огромные дипломатические последствия, поставив под сомнение международное положение и представительство страны. Хотя Правительство национального единства (ПНЕ) кажется более популярным выбором для международного сообщества, перспективы его официального признания остаются неопределенными.

ВВЕДЕНИЕ

Переворот, организованный вооруженными силами Мьянмы 1 февраля 2021 года, вызвал неопределенность и путаницу у международного представительства страны. Режим Государственного административного совета (ГАС), возглавляемый главнокомандующим старшим генералом Мин Аунг Хлаингом, который также назначил себя главой временного правительства 1 августа 2021 года, утверждает, что ГАС является единственным представителем и голосом страны.

Однако создание государственного административного совета как инструмента арбитражного военного правления и законность его утверждений были неконституционными. Хотя лидеры переворота физически предотвратили предстоящий созыв законодательного собрания Мьянмы, парламент, тем не менее, привел к присяге его членов и учредил Комитет, представляющий Пьидаунгсу Хлутто (Комитет, представляющий союзный парламент). Через три дня после переворота около 70 депутатов, избранных от действующей Национальной лиги за демократию (НЛД), принесли присягу в знак подтверждения результатов выборов 2020 года и своих законодательных обязательств. В конечном итоге комитет союзного парламента вырос до 20 членов при поддержке 80 процентов избранных депутатов, и он получил широкое признание в рамках межпарламентского сотрудничества, в том числе со стороны Европейского парламента и Международного парламентского союза. Эксперты по правовым вопросам подчеркнули неконституционность переворота, в частности, недоказанные и неправдоподобные заявления военных о фальсификации результатов выборов как причину, оправдывающую объявление чрезвычайного положения, а также свержение и задержание международно признанных лидеров и высокопоставленных должностных лиц, включая президента Вин Мьинта, государственного советника Аун Сан Су Ки, председателя избирательной комиссии, главных министров и высокопоставленных членов правительства Национальной лиги за демократию (НЛД).

После переворота и особенно после назначения в апреле 2021 года Правительства национального единства (ПНЕ), легитимность которого исходит как от избранного комитета, так и от более широкой группы назначенных представителей, как ГАС, так и те, кто выступает против военного правления, приложили значительные усилия добиться международного признания, заявив о степени своего внутреннего присутствия и контроля, а также в своих соответствующих внешних обязательствах.

Физический контроль над правительственными зданиями и государственным аппаратом дал военным первоначальное преимущество, хотя массовые отставки, забастовки и протесты примерно 400 000 государственных служащих препятствовали усилиям военных по осуществлению административной власти.

Проблема представительства и признания представляет собой проблему на международном и региональном уровнях. И Организация Объединенных Наций (ООН), и АСЕАН действуют на основе того, что они называют «признанием государств, а не управляющих организаций». Хотя статус Мьянмы как государства-члена не вызывает сомнений, признание компетенции представителя, действующего от имени государства, представляет собой проблему в сценарии переворота после 2021 года.

На данный момент Аккредитационный комитет ООН согласился с тем, что действующий посол Мьянмы в ООН Чжо Мо Тун будет продолжать представлять Мьянму, и отложил принятие дальнейшего решения. В октябре 2021 года АСЕАН приняла беспрецедентное решение ограничить присутствие САК на 38-м и 39-м саммитах АСЕАН «неполитическим представителем», поддержав это на специальных саммитах АСЕАН с Китаем в ноябре 2021 года и с США в мае 2022 года соответственно. В феврале 2022 года АСЕАН расширила применение неполитических представителей до встреч министров иностранных дел. Эта практика была распространена на Совещание министров обороны АСЕАН 23 ноября 2022 года. Однако для всех практических целей АСЕАН взаимодействует с Министерством иностранных дел и посольствами Мьянмы, которые находятся под контролем САК.

В то же время в феврале 2022 года Международный Суд (МС) возобновил слушания по делу, возбужденному Гамбией против Мьянмы, относительно ответственности государства Мьянма за предотвращение геноцида в отношении населения рохинджа в соответствии с Конвенцией о геноциде. Слушания в Международном суде продолжились, когда ВАС занял место ответчика.

В августе 2022 года международные организации гражданского общества и правозащитные организации, поддерживающие Всемирный саммит ЮНЕСКО по образованию, по ошибке назвали главу ГАС главой правительства. Даже в АСЕАН, помимо саммита и встреч министров иностранных дел, продолжаются другие отраслевые и функциональные встречи и мероприятия с участием представителей ЮАК.

Таким образом, существует некоторая неопределенность в отношении аккредитации и допуска представителей Мьянмы на АСЕАН и международные встречи, а также в отношении различных региональных и международных договоров, участником которых является Мьянма.

ПОДХОДЫ К ПРИЗНАНИЮ ПРАВИТЕЛЬСТВ И ВЫДАЧЕ ПОЛНОМОЧИЙ

Государственность Мьянмы как члена ООН и АСЕАН ясна и бесспорна. Мьянма отвечает юридическим требованиям государственности в соответствии с Конвенцией Монтевидео 1933 года. Что, однако, вызывает большую озабоченность, особенно для АСЕАН, так это признание компетентных представителей, действующих от имени государства, особенно когда ГАС и ПНЕ отстаивают свое право на место Мьянмы в АСЕАН.

В соответствии с международным правом признание правительства (в отличие от государств) в значительной степени оставлено на усмотрение отдельных членов. Большинство государств или международных организаций часто прибегают к Доктрине Эстрады, чтобы избежать обвинений во вмешательстве в суверенитет, когда разные стороны оспаривают власть в стране. Это имеет некоторое сходство с принципом невмешательства АСЕАН, поскольку она основана на принципах невмешательства и самоопределения. Тем не менее, рассмотрение доктрины Эстрады в контексте февральского переворота 2021 года в Мьянме рискует признать неконституционность. Государства-члены АСЕАН признали вторую убедительную победу НЛД в 2020 году. В заявлении Председателя АСЕАН от 1 февраля 2021 года также подчеркивалась важность «приверженности принципам демократии, верховенства закона и надлежащего управления, уважения и защиты прав человека и основных свобод» и «возвращения к нормальной жизни в соответствии с волей и интересами народа Мьянмы».

Общее предпочтение признавать государства, а не правительства, не решает вопроса о признании правительств, особенно в отношении учреждения посольств, аккредитации послов или подписания соглашений.

Таким образом, когда необходимо рассмотреть вопрос о признании нового правительства, обычно ссылаются на три критерия, а именно: (1) эффективный контроль субъекта над территорией; (2) его демократическая легитимность; и (3) его приверженность международному праву. До 1990 года Аккредитационные комитеты ООН обычно ссылались на традиционный критерий эффективного территориального контроля для признания правительства.

Помимо этих трех критериев, государства могут также учитывать моральные соображения, основанные на том, получило ли правительство эффективный контроль законным или иным образом, предпочтения ценностям или системам, таким как демократия, или установление контроля с помощью насилия и авторитарных средств. Такие соображения важны, поскольку они помогают гарантировать, что переворот в Мьянме не станет свершившимся фактом. Практика ООН в отношении полномочий после 1990 года также продемонстрировала важность этих ценностей, включая такие факторы, как соблюдение прав человека.

В 21 веке демократическая легитимность стала иметь большее право на признание, чем прежняя характеристика эффективного контроля. ООН решила признать демократическую легитимность в Кот-д’Ивуаре (2011 г.) и Гамбии (2017 г.).

Иногда государства могут также использовать термины де-факто или де-юре, когда оспаривается власть в стране. Правительства со статусом де-юре считаются законными и сформированными. Напротив, де-факто правительство может контролировать политические/исполнительные дела государства, хотя оно не признано законом или не имеет правового мандата.

Что касается представительства Мьянмы в ООН, 76-й Комитет по проверке полномочий ГА ООН отложил свое решение на неопределенный срок, исходя из того понимания, что действующий посол Чжо Мо Тун (назначенный правительством НЛД в 2019 году) сохраняет место Мьянмы. Посол Чжо Мо Тун заявляет, что он представляет ПНЕ при участии в процедурах ООН и голосовании по резолюциям ГА ООН. Вопреки собственным прецедентам и требованиям ООН, эта позиция не была отражена в других органах ООН, таких как дополнительные места в Женеве и Вене или представительство Мьянмы в ЭСКАТО в Бангкоке.

У АСЕАН нет аналогичного механизма для проверки полномочий представителей государств-членов. Установленные в АСЕАН правила не содержат каких-либо указаний для рассмотрения случаев, когда оспариваются назначения или полномочия, не говоря уже о компетенции правительства, которое их выдает. Таким образом, в свете непризнания полномочий САС некоторыми государствами-членами и партнерами по диалогу, АСЕАН столкнулась с беспрецедентной проблемой поиска вариантов заключения (и вступления в силу) инструментов и соглашений АСЕАН.

В АСЕАН договорная практика позволяет договоренностям рассматривать вопрос о непризнании при заключении договоров. Например, государства могут сделать заявление о том, что их присоединение к многостороннему договору не подразумевает и не дает признания определенному государству (государствам). Эта практика позволяет государствам-членам АСЕАН или партнерам по диалогу, которые не признают ГАС в качестве правительства Мьянмы, представить заявление или декларацию в качестве отказа от признания. Следует признать, что этот отказ от ответственности может иметь больше общего с позицией страны, чем с юридическими последствиями для документа.

Несколько государств-членов и некоторые партнеры по диалогу АСЕАН использовали этот подход при ратификации соглашения о всеобъемлющем региональном экономическом партнерстве (ВРЭП). Аналогичным образом, с учетом присоединения внешних сторон к основополагающему документу АСЕАН, Договору о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии (ДДВ), стороны АСЕАН в ДДС теперь представляют депозитарию индивидуальное письменное согласие, заменяющее предыдущую (до февраля 2021 г.) установившуюся практику физических подписей для обозначения согласия.

ГАС И ПНЕ: ВОПРОС ЗАКОННОСТИ

Хотя ГАС считает себя правящей организацией и с августа 2021 года позиционирует себя как временное правительство, эксперты подчеркнули неконституционность свержения и задержания нынешних должностных лиц военными. ГАС оправдал военный переворот в соответствии с Конституцией 2008 года, но тот же документ содержит положения о том, что обвинения, связанные с импичментом, могут быть инициированы только парламентом Союза. Кроме того, президент должен проинформировать союзный парламент о решении объявить чрезвычайное положение, чего не произошло в феврале 2021 года. Высокопоставленные лидеры НЛД и члены партии также были задержаны без предъявления им обвинений (списки обвинений были представлены только после задержания). В этом аспекте действия военных нельзя рассматривать как действия правительства де-юре.

Помимо неконституционной основы захвата власти, применение смертоносной силы, внесудебные казни и использование правовой системы для проведения первых судебных казней за десятилетия добавляют к нарушениям международного права (в дополнение к ранее возбужденному судебному иску Гамбией против Мьянмы из-за зверств против рохинджа в штате Ракхайн).

Общенациональные протесты и скоординированные движения гражданского неповиновения по всей стране после переворота, крах местной администрации, контролируемой ГАС, в нескольких частях страны и эскалация цикла насилия в ответ на жесткие меры военных (включая авиаудары), также указывают на реальность того, что ГАС не в состоянии выполнить критерий «эффективного управления» страной.

Тем не менее, режим ГАС, похоже, пользуется в некоторой степени прагматичным признанием со стороны Китая и, в меньшей степени, Индии, а также прямой твердой поддержкой со стороны России. АСЕАН подверглась тщательному анализу из-за привлечения ГАС к переговорам о прекращении насилия в стране и содействию гуманитарной помощи, даже несмотря на то, что члены АСЕАН стремятся различать взаимодействие и признание. По состоянию на май 2022 года четыре государства-члена АСЕАН — Бруней, Малайзия, Филиппины и Таиланд — не назначили/не заменили своих послов в Мьянме. Таиланд принял аккредитацию назначенного ГАС посла Мьянмы в Таиланде в июне 2022 года.

Переговоры АСЕАН о консенсусе из пяти пунктов со старшим генералом Мин Аун Хлаином в Джакарте в апреле 2021 года на встрече лидеров АСЕАН, работая с Национальной целевой группой Мьянмы под руководством ГАС для доставки гуманитарной помощи, принятие присутствия министра обороны ГАС генерала Мья Тун У на совещании министров обороны АСЕАН и подход Камбоджи, председателя АСЕАН 2022 года, к привлечению ГАС может быть истолкован как «нормализация ' военного правления в Мьянме. 

ПНЕ был сформирован из коалиции законодателей НЛД, представителей нескольких национальностей и представителей гражданского общества. Назначенный в апреле 2021 года, он является частью политической дорожной карты, изложенной в Федеральной хартии демократии, принятой Комитетом, представляющим союзный парламент — органом законодателей, в основном из НЛД, которые получили народный мандат на демократических выборах 2020 года. Цель ПНЕ — восстановить демократическое правление и поддержать результаты выборов 2020 года. Он также привержен видению инклюзивной федеральной демократии.

ПНЕ стремится: (1) получить официальное признание со стороны международного сообщества путем сотрудничества с международными правительствами и международными организациями, включая ООН; (2) работать над ратификацией международных конвенций и договоров, которые будут защищать нацию в соответствии с международными законами; (3) сотрудничать со странами-партнерами; и (iv) использовать дипломатические подходы для введения эффективных санкций международного сообщества против совета военной хунты.

ПНЕ не жалела усилий для установления своего дипломатического присутствия, несмотря на свои ограничения. На сегодняшний день представители ПНЕ есть в Австралии, Чехии, Южной Корее, Великобритании, Франции, Японии и Норвегии. Однако представители ПНЕ не имеют дипломатической аккредитации. Несколько стран ведут диалог с ПНЕ, но официально не признали его. В этом ключе различные министры ПНЕ провели встречи с законодателями из Канады и Испании, а также с высокопоставленными представителями правительств США, Германии и Швеции.

ПНЕ пыталось оправдать свою легитимность и способность управлять, заявляя о своей приверженности международным нормам. Например, помимо отзыва (в феврале 2021 г.) возражений по делу против Мьянмы в Международном суде, ПНЕ признало юрисдикцию и роль Международного уголовного суда в рассмотрении преступлений, совершенных военными против народа рохинджа с 2002 г. включая предполагаемый геноцид в 2017 году. ПНЕ также предложило рохинджа потенциальное гражданство.

В ООН и на международных форумах ПНЕ продолжает усилия по привлечению внимания к злодеяниям и незаконным заявлениям ГАС, а также к предотвращению / отказу от участия ГАС в этих платформах посредством заявлений посла Чжо Мо Тун и встреч с официальными лицами ООН и представителями государств-членов. Несмотря на очевидные проблемы с получением официального признания со стороны международного сообщества, ПНЕ, тем не менее, похоже, получило преимущество от существующих правил ГА ООН, которые предусматривают, что «действующий посол сохраняет место в случае спора о полномочиях». Однако это не означает, что ООН признает ПНЕ. В отсутствие твердого решения Комитета по проверке полномочий ООН не хочет, чтобы ее рассматривали как сторону Мьянмы.

ПНЕ также подчеркивает «ответственность за защиту» как оправдание своей способности доказать свою ответственность в диалоге с федеральной системой в Мьянме. В этом стремлении ПНЕ также признает важность обязательств государства-члена АСЕАН. Он назначил посла в АСЕАН, который призывает региональный блок придерживаться принципов, закрепленных в Хартии АСЕАН, и, по крайней мере, признать двойственность конкурирующих политических сил в Мьянме.

Несмотря на открытую встречу между министром иностранных дел Малайзии Дато Сайфуддином Абдуллой и министром иностранных дел ПНЕ Зин Мар Аунг в кулуарах специального саммита АСЕАН-США в Вашингтоне в мае 2022 года, ПНЕ осознает, что получение официального признания со стороны АСЕАН будет чрезвычайно сложно.

Ограниченная поддержка ПНЕ может быть связана с восприятием ее ограниченных долгосрочных стратегий и структурной зрелости, а также с неуверенностью в том, в какой степени ПНЕ может представлять различные группы населения Мьянмы (и их устремления). В оперативном отношении ПНЕ также ограничен в своих возможностях предоставлять государственные и консульские услуги (в том числе гражданам Мьянмы за границей), такие как выдача удостоверений личности, паспортов или виз иностранным посетителям.

Кроме того, несколько государств-членов АСЕАН (особенно те, которые граничат с Мьянмой) по-прежнему не заинтересованы в дальнейшем давлении на военное правительство Мьянмы и, похоже, не заинтересованы в улучшении прав человека, основных свобод и демократии в Мьянме.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Самозваный характер ГАС имеет ограниченные основания для признания законным правительством Мьянмы. Устойчивый характер сопротивления военному правлению почти через два года после переворота также показывает, что ГАС не смог установить эффективный контроль над страной. Кроме того, санкции, направленные, в частности, США и ЕС против элиты и сторонников ЮАК, показывают, что действия ЮАК, а не правительства Мьянмы, неприемлемы. Точно так же решение АСЕАН приглашать только неполитических представителей Мьянмы на встречи высокого уровня АСЕАН и заявление об отказе от признания, использованное несколькими членами АСЕАН в региональных правовых документах, указывают на нежелание признать ГАС.

Демократическая легитимность ПНЕ и ее статус организации, широко представляющей силы демократии в Мьянме, а также ее заявленная приверженность соблюдению международных обязательств и стандартов в области прав человека все чаще рассматриваются как важные факторы при рассмотрении аккредитаций в международных контекстах. Даже в условиях АСЕАН аргумент, который АСЕАН использовала в прошлом в отношении ГАС, то есть то, что взаимодействие не обязательно представляет собой придание легитимности, также может быть применен к действиям любого государства-члена, стремящегося взаимодействовать с ПНЕ, как показано на Действия и предложения Малайзии. Кроме того, положение Консенсуса из пяти пунктов о том, что специальный посланник председателя АСЕАН встречается со «всеми заинтересованными сторонами», указывает на то, что АСЕАН не обязательно нужно запрашивать дополнительное разрешение для выполнения этого мандата. Лидеры АСЕАН теперь предоставили специальному посланнику председателя АСЕАН больше свободы действий, чтобы действовать соответствующим образом.

Хотя ПНЕ может показаться более популярным выбором для международного сообщества, дальнейший путь к его официальному признанию остается неопределенным. Право вето Китая и России в Совете Безопасности ООН и различные предпочтения в АСЕАН могут по-прежнему вызывать у ГАС надежду на то, что он по-прежнему сможет добиваться признания и легитимности посредством своих планов выборов в 2023 году в соответствии с пятиступенчатым планом ГАС. Многие выражают скептицизм относительно того, будут ли эти запланированные выборы свободными и справедливыми. Тем не менее, опытные наблюдатели Мьянмы предупреждают, что военные будут настойчиво продолжать свои предвыборные планы, скорее всего, ограничив голосование в тех районах, которые они сочтут достаточными для того, чтобы голосование было «законным».

Члены международного сообщества, четко заявившие о своем неприятии февральского переворота 2021 года, сохранят свои позиции, а ГАС продолжит поиск путей сохранения своего участия в АСЕАН и укрепления связей с такими странами, как Россия. Наконец, несмотря на более строгие меры АСЕАН в отношении реализации Консенсуса из пяти пунктов и более благоприятное отношение к односторонним контактам с ПНЕ, ПНЕ все еще может оказаться в необходимости изучения дипломатических инструментов и возможностей для получения более широкого признания со стороны международного сообщества.