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La lucha por el reconocimiento internacional: Myanmar tras el golpe de 2021

El golpe militar del 1 de febrero de 2021 en Myanmar tuvo enormes repercusiones diplomáticas y sembró la incertidumbre sobre la posición y la representación internacional del país. Aunque el Gobierno de Unidad Nacional (GUN) parece ser la opción más popular para la comunidad internacional, las perspectivas de su reconocimiento formal siguen siendo inciertas.

NTRODUCCIÓN

El golpe de Estado dado por los militares de Myanmar el 1 de febrero de 2021 ha sumido a la representación internacional del país en la ambigüedad y la confusión. El régimen del Consejo de Administración del Estado (CAE), encabezado por el comandante en jefe, general en jefe Min Aung Hlaing, que también se nombró a sí mismo jefe de un gobierno provisional el 1 de agosto de 2021, afirma que el CAE es el único representante y la única voz del país.

Sin embargo, la creación del CAE como instrumento de arbitraje del gobierno militar y la legalidad de sus afirmaciones son inconstitucionales. Aunque los golpistas impidieron físicamente la inminente convocatoria de la Hluttaw, la asamblea legislativa de Myanmar, el parlamento procedió no obstante a tomar juramento a sus miembros y a crear un Comité de Representación de la Pyidaungsu Hluttaw (CRPH; Comité de Representación del Parlamento de la Unión). Tres días después del golpe, unos 70 legisladores electos de la Liga Nacional para la Democracia (LND) procedieron a jurar sus cargos, como acto de defensa de los resultados de las elecciones de 2020 y de sus compromisos legislativos. Con el tiempo, la CRPH llegó a tener 20 miembros, con el apoyo del 80% de los diputados electos, y ha obtenido el reconocimiento de la cooperación interparlamentaria, incluido el del Parlamento Europeo y la Unión Parlamentaria Internacional. Los expertos jurídicos han destacado la inconstitucionalidad del golpe, en particular las alegaciones no probadas e inverosímiles de fraude electoral por parte de los militares, como razón para justificar la declaración del estado de emergencia y la deposición y detención de líderes y altos cargos reconocidos internacionalmente, entre ellos el Presidente Win Myint, la Consejera de Estado Aung San Suu Kyi, el Presidente de la Comisión Electoral, los Ministros Principales y altos cargos del gabinete del gobierno de la Liga Nacional para la Democracia (LND).

Desde el golpe, y especialmente desde el nombramiento en abril de 2021 del Gobierno de Unidad Nacional (GUN), que obtiene su legitimidad tanto de la CRPH elegida como de un grupo más amplio de representantes designados, tanto el CAE como quienes se oponen al gobierno militar han realizado considerables esfuerzos para ganarse el reconocimiento internacional afirmando la magnitud de su alcance y control doméstico, así como en sus respectivos compromisos exteriores.

El control físico de los edificios gubernamentales y de la maquinaria estatal dio a los militares una ventaja inicial, aunque las renuncias masivas, huelgas y protestas de unos 400.000 funcionarios obstaculizaron los esfuerzos de los militares por ejercer el poder administrativo.

La cuestión de la representación y el reconocimiento plantea retos a escala internacional y regional. Tanto la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como la ASEAN funcionan sobre la base de lo que denominan "reconocimiento de Estados y no de entidades gobernantes". Aunque el estatus de Myanmar como Estado miembro no está en duda, el reconocimiento de la competencia de un representante que actúa en nombre de un Estado plantea un reto en el escenario posterior al golpe de Estado de 2021.

Por el momento, el Comité de Credenciales de la ONU ha acordado que el actual embajador de Myanmar ante la ONU, Kyaw Moe Tun, siga representando a Myanmar, y ha aplazado cualquier otra decisión. En octubre de 2021, la ASEAN tomó la decisión sin precedentes de limitar la asistencia del CAE a las 38ª y 39ª cumbres de la ASEAN a un "representante no político", defendiendo esto para las cumbres especiales de la ASEAN con China en noviembre de 2021 y con Estados Unidos en mayo de 2022, respectivamente. En febrero de 2022, la ASEAN amplió aún más la aplicación del representante no político a reuniones de ministros de Asuntos Exteriores. La práctica se extendió a la reunión de Ministros de Defensa de la ASEAN Plus el 23 de noviembre de 2022. Sin embargo, a efectos prácticos, la ASEAN interactúa con el Ministerio de Asuntos Exteriores y las embajadas de Myanmar, que están bajo el control del CAE.

Al mismo tiempo, en febrero de 2022, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) reanudó las vistas del caso presentado contra Myanmar por Gambia en relación con la responsabilidad del Estado de Myanmar en la prevención del genocidio contra la población Rohingya, en virtud de la Convención sobre el Genocidio. Las audiencias del CIJ prosiguieron con la SAC en el asiento de los acusados.

En agosto de 2022, las organizaciones internacionales de la sociedad civil y de defensa de los derechos humanos que apoyaban la Cumbre Mundial sobre la Educación de la UNESCO se dirigieron erróneamente al jefe del CAE como jefe de gobierno. Incluso en la ASEAN, aparte de la Cumbre y las reuniones de ministros de Asuntos Exteriores, otras reuniones, actividades sectoriales y funcionales han continuado con representantes del CAE.

Existe, por tanto, cierta ambigüedad en torno a la acreditación y aceptación de los representantes de Myanmar en las reuniones internacionales y de la ASEAN, y en las relaciones con los diversos instrumentos regionales e internacionales de los que Myanmar es parte.

ENFOQUES PARA EL RECONOCIMIENTO DE GOBIERNOS Y EMISIÓN DE CREDENCIALES

Como miembro de la ONU y de la ASEAN, la condición de Estado de Myanmar es clara e indiscutible.  Myanmar cumple los requisitos legales de la condición de Estado según la Convención de Montevideo de 1933.  Sin embargo, lo que más preocupa, y en particular a la ASEAN, es el reconocimiento de los representantes competentes que actúan en nombre de un Estado, especialmente cuando tanto el CAE como el GUN reivindican su derecho al puesto de Myanmar en la ASEAN.

Según el derecho internacional, el reconocimiento de un gobierno (por oposición a un Estado) se deja en gran medida a la discreción de cada miembro. La mayoría de los Estados o instituciones internacionales suelen recurrir a la Doctrina Estrada para evitar acusaciones de intromisión en la soberanía cuando distintas partes se disputan la autoridad en un país. Esto guarda cierto parecido con el principio de no injerencia de la ASEAN, ya que se basa en los principios de no intervención y autodeterminación. Aun así, considerar la Doctrina Estrada en el contexto del golpe de febrero de 2021 en Myanmar corre el riesgo de condonar la inconstitucionalidad. Los Estados miembros de la ASEAN habían reconocido la segunda victoria aplastante de la LND en 2020. La declaración de la Presidencia de la ASEAN del 1 de febrero de 2021 también hizo hincapié en la importancia de "la adhesión a los principios de la democracia, el Estado de Derecho y la buena gobernanza, el respeto, la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales", así como en un "retorno a la normalidad de acuerdo con la voluntad y los intereses del pueblo de Myanmar".

La preferencia general por reconocer Estados y no gobiernos no resuelve la cuestión del reconocimiento de gobiernos, especialmente en lo que respecta al establecimiento de embajadas, la acreditación de embajadores o la firma de acuerdos.

Entonces, cuando hay que considerar el reconocimiento de un nuevo gobierno, se suele hacer referencia a tres criterios, a saber: (i) el control efectivo del territorio por parte de la entidad; (ii) su legitimidad democrática; y (iii) su adhesión al derecho internacional. Antes de 1990, las Comisiones de Verificación de Poderes de la ONU solían referirse al criterio tradicional del control territorial efectivo para reconocer a un gobierno.

Aparte de estos tres criterios, los Estados también pueden tener en cuenta consideraciones morales, basadas en sí un gobierno obtuvo el control efectivo de forma legítima o no, preferencias por valores o sistemas como la democracia, o la afirmación del control a través de la violencia y medios autoritarios. Estas consideraciones son importantes, ya que ayudan a garantizar que el golpe en Myanmar no sea un hecho consumado. Las prácticas de acreditación de la ONU posteriores a 1990 también han demostrado la importancia de estos valores, incluyendo factores como el historial en materia de derechos humanos.

En el siglo XXI, la legitimidad democrática ha surgido como un derecho de mayor reconocimiento que la anterior característica de control efectivo. La ONU optó por reconocer la legitimidad democrática en Costa de Marfil (2011) y Gambia (2017).

En ocasiones, los Estados también pueden utilizar los términos de facto o de jure cuando se cuestiona la autoridad en un país. Los gobiernos con estatus de jure se consideran legales y constituidos. Por el contrario, un gobierno de facto puede tener el control de los asuntos políticos/ejecutivos del Estado aunque no esté legalmente reconocido ni goce de un mandato legal.

En el caso de la representación de Myanmar en la ONU, el 76a Comité de Credenciales de la AGNU ha aplazado indefinidamente su decisión, basándose en el entendimiento de que el titular, el embajador Kyaw Moe Tun (nombrado por el gobierno de la LND en 2019), conserve el puesto de Myanmar. El embajador Kyaw Moe Tun declara que representa a la GUN cuando participa en procedimientos de la ONU y vota resoluciones de la AGNU. Incongruente con los propios precedentes y requisitos de la ONU, esta posición no se ha reflejado en otros órganos de la ONU, como los asientos secundarios en Ginebra y Viena, o la representación de Myanmar en la CESPAP en Bangkok.

La ASEAN no dispone de un mecanismo similar para examinar las credenciales de los representantes de los Estados miembros. Las normas establecidas en la ASEAN carecen de directrices para tratar los casos en los que se impugnan los nombramientos o las credenciales, y mucho menos la competencia del gobierno que los expide. Por ello, ante el no reconocimiento de la autoridad del CAE por parte de algunos Estados miembros y socios de diálogo, la ASEAN se ha enfrentado al reto sin precedentes de encontrar opciones para la conclusión (y entrada en vigor) de los instrumentos y acuerdos de la ASEAN.

En la ASEAN, las prácticas en materia de tratados permiten que los acuerdos tengan en cuenta la cuestión del no reconocimiento a la hora de celebrar tratados.  Por ejemplo, los Estados pueden emitir una declaración de que su adhesión a un tratado multilateral no implica ni confiere reconocimiento a determinado(s) Estado(s). Esta práctica permite a los Estados miembros de la ASEAN o a los socios del diálogo que no reconocen el CAE como gobierno de Myanmar introducir una declaración como descargo de responsabilidad de no reconocimiento. Pero es cierto que este descargo de responsabilidad puede tener más que ver con la posición de un país que con un efecto jurídico en el documento.

Varios Estados miembros y algunos socios de diálogo de la ASEAN han adoptado este enfoque al ratificar el acuerdo de Asociación Económica Integral Regional (AEIR). Del mismo modo, en consideración de las adhesiones de partes externas al documento fundacional de la ASEAN, el Tratado de Amistad y Cooperación en el Sudeste Asiático (TAC), las partes de la ASEAN en el TAC presentan ahora el consentimiento individual por escrito al depositario, en sustitución de la práctica anterior (anterior a febrero de 2021) establecida de firmas físicas para indicar el consentimiento.

CAE Y GUN: CUESTIÓN DE LEGITIMIDAD

Aunque el CAE se considera a sí mismo la entidad gobernante, y se ha autoproclamado gobierno provisional desde agosto de 2021, los expertos han señalado que la destitución y detención de cargos existentes por parte de los militares es inconstitucional. El CAE había justificado la toma del poder por los militares amparándose en la Constitución de 2008, pero ese mismo documento contiene disposiciones según las cuales los cargos relacionados con la destitución solo pueden ser iniciados por el Parlamento de la Unión. Además, el Presidente tiene que informar al Parlamento de la Unión de la decisión de declarar el estado de excepción, lo que no ocurrió en febrero de 2021. También se detuvo a altos dirigentes de la LND y a miembros del partido sin que se presentaran cargos contra ellos (las listas de cargos no se presentaron hasta después de la detención). En este aspecto, las acciones de los militares no pueden considerarse acciones de un gobierno de jure.

Aparte de la base inconstitucional de la toma del poder, el uso de la fuerza letal, los homicidios extrajudiciales y la utilización del sistema legal para llevar a cabo las primeras ejecuciones judiciales en décadas, se suman a las violaciones del derecho internacional (además de la anterior acción legal emprendida por Gambia contra Myanmar por las atrocidades cometidas contra los Rohingya en el estado de Rakhine).

Las protestas a escala nacional y los movimientos coordinados de desobediencia civil en todo el país tras el golpe, la ruptura de la administración local controlada por el CAE en varias partes del país y la escalada de un ciclo de violencia en respuesta a las duras medidas represivas de los militares (que incluyen ataques aéreos), también apuntan a la realidad de que el CAE es incapaz de cumplir el criterio de "control efectivo" del país.

Sin embargo, el régimen del CAE parece gozar de cierta aceptación pragmática por parte de China y, en menor medida, de India, y de un apoyo rotundo por parte de Rusia. La ASEAN ha sido objeto de escrutinio por involucrar al CAE para negociar el cese de la violencia en el país y facilitar la ayuda humanitaria, incluso cuando los miembros de la ASEAN tratan de diferenciar el compromiso y la aceptación. En mayo de 2022, cuatro Estados miembros de la ASEAN -Brunei, Malasia, Filipinas y Tailandia- no habían sustituido a sus embajadores en Myanmar. En junio de 2022, Tailandia aceptó las credenciales de un embajador de Myanmar en Tailandia nombrado por el CAE.

La negociación por parte de la ASEAN del Consenso de los Cinco Puntos con el general en jefe Min Aung Hlaing en Yakarta en abril de 2021 durante la Reunión de Líderes de la ASEAN, la colaboración con la Fuerza de Tarea Nacional de Myanmar dirigida por el CAE para prestar ayuda humanitaria, la aceptación de la presencia del ministro de Defensa del CAE, el general Mya Tun Oo, en la Reunión de Ministros de Defensa de la ASEAN, y el enfoque de Camboya, presidente de la ASEAN en 2022, de comprometerse con el CAE podrían interpretarse como una "normalización" del régimen militar en Myanmar.

El GUN se formó a partir de una coalición de legisladores de la LND, representantes de varias nacionalidades étnicas y miembros de la sociedad civil. Nombrado en abril de 2021, forma parte de una hoja de ruta política esbozada en la Carta de la Democracia Federal adoptada por el CRPH, un órgano de legisladores, en su mayoría de la LND, que habían recibido el mandato del pueblo a través de las elecciones democráticas de 2020. El objetivo del GUN es restaurar el régimen democrático y mantener los resultados de las elecciones de 2020. También se compromete con la visión de una democracia federal inclusiva.

El GUN pretende: (i) obtener el reconocimiento formal de la comunidad internacional colaborando con gobiernos internacionales y organizaciones internacionales, incluida la ONU; (ii) trabajar en la ratificación de convenios y tratados internacionales que protejan a la nación de acuerdo con las leyes internacionales; (iii) colaborar con países socios; y (iv) trabajar mediante gestiones diplomáticas para lograr sanciones efectivas de la comunidad internacional contra el consejo de la junta militar.

El GUN no ha escatimado esfuerzos para establecer su presencia diplomática a pesar de sus limitaciones. Hasta la fecha, hay representantes del GUN en Australia, República Checa, Corea del Sur, Reino Unido, Francia, Japón y Noruega. Sin embargo, los representantes del GUN no tienen acreditación diplomática. Varios países mantienen diálogos con el GUN, pero no lo han reconocido oficialmente.  En este sentido, varios ministros del GUN han mantenido reuniones con legisladores de Canadá y España, así como con altos representantes gubernamentales de Estados Unidos, Alemania y Suecia.

El GUN ha intentado justificar su legitimidad y capacidad de gobierno afirmando su adhesión y compromiso con las normas internacionales. Por ejemplo, además de su retirada (en febrero de 2021) de las objeciones sobre el caso contra Myanmar en el CIJ, el GUN ha aceptado la jurisdicción y el papel de la Corte Penal Internacional en la revisión de los crímenes cometidos por el ejército contra el pueblo Rohingya desde 2002, incluido el presunto genocidio de 2017. El GUN también ha ofrecido la ciudadanía potencial a los Rohingyas.

En la ONU y en los foros internacionales, el GUN sigue esforzándose por resaltar las atrocidades y las reivindicaciones ilegítimas del CAE y por impedir su participación en estas plataformas a través del CAE en estas plataformas, a través de las declaraciones del embajador Kyaw Moe Tun y de las reuniones con los funcionarios de la ONU y los representantes de los Estados miembros. A pesar de las evidentes dificultades para obtener el reconocimiento formal de la comunidad internacional, el GUN parece haber obtenido una ventaja de las normas vigentes de la AGNU, que estipulan que "el embajador titular conserva el puesto si hay una disputa sobre las credenciales". Sin embargo, esto no significa que la ONU reconozca el GUN. A falta de una decisión firme de la Comisión de Credenciales, la ONU no quiere que se considere que toma partido por Myanmar. 

El GUN también está haciendo hincapié en la "responsabilidad de proteger" como justificación de su capacidad para demostrar ser una contraparte responsable en el diálogo hacia un sistema federal en Myanmar. En este empeño, el GUN también reconoce la importancia de las obligaciones de un Estado miembro de la ASEAN. Así que ha nombrado un embajador ante la ASEAN, que ha instado al bloque regional a defender los principios consagrados en la Carta de la ASEAN y a reconocer, al menos, la dualidad de fuerzas políticas enfrentadas en Myanmar.

A pesar de la reunión pública entre el ministro de Asuntos Exteriores de Malasia, Dato' Saifuddin Abdullah, y el ministro de Asuntos Exteriores de la GUN, Zin Mar Aung, al margen de la cumbre especial ASEAN-EE.UU. celebrada en Washington DC en mayo de 2022, el GUN es consciente de que lograr el reconocimiento formal de la ASEAN será extremadamente difícil.

El apoyo limitado al GUN puede deberse a la percepción de que sus estrategias a largo plazo y su madurez estructural son limitadas, así como a la incertidumbre sobre hasta qué punto el GUN puede representar a las diversas poblaciones de Myanmar (y sus aspiraciones).  Desde el punto de vista operativo, el GUN también está limitado en su capacidad para prestar servicios públicos y consulares (incluidos los destinados a los ciudadanos de Myanmar en el extranjero), como la expedición de documentos de identidad, pasaportes o visados a visitantes extranjeros.

Además, varios Estados miembros de la ASEAN (especialmente los que comparten frontera con Myanmar) siguen desinteresados en ejercer más presión sobre el gobierno militar de Myanmar siguen sin estar interesados en ejercer más presión sobre el gobierno militar de Myanmar o mejorar los derechos humanos, las libertades fundamentales y la democracia en Myanmar.

CONCLUSIÓN

La naturaleza autoproclamada del CAE tiene una justificación limitada para ser reconocido como el gobierno legítimo de Myanmar. El carácter sostenido de la resistencia contra el gobierno militar casi dos años después del golpe también demuestra que el CAE no ha sido capaz de establecer un control efectivo sobre el país. Además, las sanciones impuestas por Estados Unidos y la UE, entre otros países, contra las élites y los asociados del CAE demuestran que son las acciones del CAE, y no las del gobierno de Myanmar, las que resultan inaceptables. Del mismo modo, la decisión de la ASEAN de invitar solo a representantes no políticos de Myanmar a las reuniones de alto nivel de la ASEAN, y las cláusulas de no reconocimiento utilizadas por varios miembros de la ASEAN en los instrumentos jurídicos regionales indican que no están dispuestos a reconocer al CAE.

La legitimidad democrática del GUN y su condición de entidad que representa ampliamente a las fuerzas de la democracia en Myanmar, así como su compromiso declarado de respetar las obligaciones internacionales y las normas de derechos humanos, se consideran cada vez más importantes a la hora de considerar las credenciales en entornos internacionales.  Incluso en el entorno de la ASEAN, el argumento que la ASEAN ha utilizado en el pasado en relación con el CAE, es decir, que el compromiso no constituye necesariamente un otorgamiento de legitimidad, podría aplicarse también a las acciones de cualquier Estado miembro que pretenda comprometerse con el GUN, como ilustran las acciones y propuestas de Malasia. Además, la disposición del Consenso de Cinco Puntos que indica que el Enviado Especial de la Presidencia de la ASEAN se reúna con "todas las partes implicadas", indica que la ASEAN no necesita necesariamente solicitar más permisos para llevar a cabo ese mandato. Los líderes de la ASEAN han dado ahora más margen de maniobra al Enviado Especial de la Presidencia de la ASEAN para proceder en consecuencia.

Aunque el GUN pueda parecer la opción más popular para la comunidad internacional, el camino a seguir para su reconocimiento formal sigue siendo incierto. El poder de veto de China y Rusia en el Consejo de Seguridad de la ONU y las preferencias divergentes en la ASEAN pueden seguir dando al CAE la esperanza de que aún podría buscar el reconocimiento y la legitimidad a través de sus planes para unas elecciones en 2023 según la hoja de Consenso de Cinco Puntos del CAE. Abunda el escepticismo sobre si estas elecciones previstas serán libres y justas. Aun así, los observadores más experimentados de Myanmar advierten de que los militares continuarán obstinadamente con sus planes electorales, muy probablemente limitando los comicios a las zonas que consideren suficientes para que la votación sea "legítima".

Los miembros de la comunidad internacional que han manifestado claramente su rechazo al golpe de febrero de 2021 mantendrán sus posiciones, mientras que el CAE seguirá buscando formas de mantener su participación en la ASEAN y de reforzar sus lazos con países como Rusia. Por último, incluso con medidas más estrictas por parte de la ASEAN en relación a la aplicación del Consenso de Cinco Puntos, y una actitud más favorable hacia los compromisos unilaterales con el GUN, es posible que este siga necesitando explorar herramientas diplomáticas y oportunidades para obtener un mayor reconocimiento por parte de la comunidad internacional.