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Der Krieg in der Ukraine hat die globale Energiekrise beschleunigt, gerade als sich die Welt von der Covid-19-Pandemie zu erholen begann. Venezuela verfügt über die größten Erdöl- und die achtgrößten Erdgasreserven der Welt und kann daher eine Alternative für Europa bieten, um seine Einfuhren fossiler Brennstoffe aus Russland zu ersetzen. Das Problem ist natürlich, dass sich die Beziehungen zwischen der EU und Venezuela in einem schlechten Zustand befinden, seit die EU die Wiederwahl von Präsident Nicolás Maduro im Jahr 2018 als weder frei noch fair bezeichnet hat. Seitdem hat die EU gezielte Sanktionen gegen die venezolanische Regierung verhängt und damit den maximalen wirtschaftlichen Druck erhöht, den der ehemalige US-Präsident Donald Trump auf Caracas ausübte, um Maduro zu schwächen. Der Krieg in der Ukraine und seine Auswirkungen auf die Energiesicherheit der EU sind Anlass für eine Überprüfung der Strategien der EU und der USA. Es besteht die Hoffnung, dass ein "mehr Zuckerbrot, weniger Peitsche"-Ansatz Maduro davon überzeugen könnte, einen sinnvollen Dialog mit der Opposition aufzunehmen. Die EU muss diese Gelegenheit der Annäherung und Bereitschaft nutzen und die Empfehlungen aus dem Bericht ihrer Wahlbeobachtungsmission von 2021 vorantreiben, interne Streitigkeiten schlichten, um sich auf das große Ganze zu konzentrieren, den Dialogbemühungen Schwung zu verleihen, die Unterstützung der regionalen Verbündeten zu konsolidieren und ihre Bemühungen um humanitäre Hilfe neu zu beleben.

Eine gescheiterte Druckstrategie

Venezuela gehörte einst zu den wohlhabendsten Ländern Lateinamerikas, doch nach Angaben des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) hat das Land heute eine der größten Vertreibungskrisen der Welt neben Syrien und der Ukraine. Als er 2013 an die Macht kam, erbte Präsident Maduro von seinem Vorgänger Hugo Chávez ein Land, das sich in wirtschaftlichen Turbulenzen befand, hoch verschuldet war und einen zunehmend autoritären Kurs verfolgte. Der Einbruch der Ölpreise im Jahr 2014 goss Öl ins Feuer und löste eine Welle von Unruhen aus, auf die Maduro mit Repressionen reagierte. Daraufhin versuchte er 2017, die demokratisch gewählte Nationalversammlung, die eine Oppositionsmehrheit hatte, durch eine loyalistische verfassungsgebende Versammlung zu ersetzen. Doch erst nach den Präsidentschaftswahlen 2018, bei denen sich Maduro in den weithin als manipuliert geltenden Wahlen eine zweite Amtszeit sicherte, stürzte Venezuela in eine ausgewachsene politische Krise. Juan Guaidó, der Sprecher der Nationalversammlung, erklärte sich unter Berufung auf eine Verfassungsklausel zum Interimspräsidenten, bis Neuwahlen abgehalten werden konnten, und wurde dabei von mehr als 60 Ländern weltweit unterstützt. In den folgenden Jahren scheiterten verschiedene Verhandlungsversuche zwischen Maduro und der Opposition, um den politischen Streit im Land zu lösen, was zu Ermüdungserscheinungen in den Reihen der Opposition führte und schließlich Maduros autoritären Griff festigte.

Im Zuge der politischen Krise reagierten die EU und die Vereinigten Staaten mit Sanktionen gegen das Maduro-Regime, wenn auch mit unterschiedlichen Zielen. Die Trump-Administration verfolgte einen Regimewechsel durch eine Strategie des maximalen Drucks. Die EU hingegen kombinierte gezielte restriktive Maßnahmen mit humanitärer Hilfe und der Unterstützung von Dialog und Vermittlungsbemühungen. Die Bemühungen der EU wurden durch folgende Faktoren behindert: interne Divergenzen, insbesondere in Bezug auf die Anerkennung von Guaidó als Interimspräsident, multipolare Konkurrenz und die als zu eng empfundene Nähe zu den Vereinigten Staaten sowie regionale Fragmentierung und Polarisierung. Die Sanktionen haben keine wesentlichen Veränderungen bewirkt, da Russland und China und bis zu einem gewissen Grad auch der Iran und die Türkei den Handel (einschließlich des Ölhandels) fortgesetzt und die wirtschaftlichen Beziehungen zum Maduro-Regime verstärkt haben.

Wie hat die EU die einschränkenden Faktoren für ihre Politik abgemildert?

Es gab zwei Themen, bei denen die EU Schwierigkeiten hatte, einen Konsens zu erzielen, ja sogar scheiterte. Das erste war die Anerkennung von Guaidó als Interimspräsident. Während die meisten Mitgliedstaaten dies schließlich taten, zögerten Italien und Zypern, bis die Frage Anfang 2021 irrelevant wurde, als die Amtszeit der Nationalversammlung, deren Sprecher Guaidó war, ablief. Die Divergenzen in der EU ergaben sich aus der politischen Zusammensetzung der Regierungen der Mitgliedstaaten und ihrer Auffassung von der Rolle der EU in der Welt. Linksgerichtete Regierungen in der EU tendierten dazu, die Anerkennung von Guaidó als eine von den USA geführte, "interventionistische" Initiative darzustellen, während rechtsgerichtete Regierungen einen konfrontativen Ansatz gegenüber Maduro befürworteten, auch durch die Anerkennung von Guaidó. Es war eine verpasste Gelegenheit, die Einigkeit der EU zu demonstrieren und die Schwierigkeiten der EU, sich über ihre Außenpolitik zu einigen, in den Vordergrund zu rücken.

Zweitens drehten sich interne Meinungsverschiedenheiten innerhalb der EU-Institutionen und der Mitgliedstaaten um die Möglichkeit, eine Wahlbeobachtungsmission zu den Kommunal- und Regionalwahlen im November 2021 zu entsenden, da man befürchtete, dass dies das Maduro-Regime beschönigen könnte. Die Mission erhielt schließlich genügend Unterstützung, um entsandt zu werden, und wurde später von den EU-Mitgliedstaaten weitgehend als Erfolg gewertet. Die EU-Wahlbeobachtungsmission erstellte einen Bericht mit Empfehlungen, die zum Maßstab für die Bedingungen für freie und faire Wahlen in der Agenda der Gespräche zwischen der Regierung und der Opposition in Mexiko geworden sind.

Die fragmentierte und polarisierte Herangehensweise der Region an die venezolanische Krise war ein weiterer Faktor, der die Bemühungen der EU behindert hat. Trumps Drängen auf einen Regimewechsel, das von den meisten lateinamerikanischen Ländern unter Führung rechtsgerichteter Regierungen 2019–20 unterstützt wurde (was sich in der Gründung der sogenannten Lima-Gruppe manifestierte), verschärfte die geopolitischen Spannungen in der Region. Die von der EU unterstützte Einrichtung der Internationalen Kontaktgruppe (ICG) im Jahr 2019, die den Dialog fördern sollte, trug keine Früchte, da sie mit der Anerkennung von Guaidó und der Annäherung der EU an die Lima-Gruppe zusammenfiel. Die regionale Polarisierung wurde durch die Ernennung eines Vertreters von Guaidó in der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) deutlich, obwohl Maduro beschlossen hatte, sich aus dem panamerikanischen Gremium zurückzuziehen, sowie durch die anhaltende Pattsituation in der Gemeinschaft der lateinamerikanischen und karibischen Staaten (CELAC).

Die EU wurde in eine Polarisierungsspirale hineingezogen, in der ihre Politik mit der Trump-Administration in Verbindung gebracht wurde, obwohl sie unterschiedliche Ziele verfolgten. Außerdem erwies sich Trumps Politik des maximalen Drucks als Instrument der Demokratisierung in einem Kontext des geopolitischen Wettbewerbs mit China und Russland als unwirksam. Deren Unterstützung für das Maduro-Regime ermöglichte dessen Überleben, wenn auch um den Preis, dass das Land in eine wirtschaftliche Katastrophe abrutschte. Insbesondere Russland investierte auch politisches Kapital, indem es als Begleitland der Regierung an den Gesprächen in Mexiko teilnahm.

Ein verändertes Szenario, eine neue Strategie?

Die Wahl von Präsident Biden und der Linksruck in Lateinamerika haben Möglichkeiten für ein konstruktiveres internationales Engagement gegenüber Venezuela geschaffen, die sich nach dem Ausbruch des Ukraine-Krieges noch erweitert haben und der EU neue außenpolitische Optionen eröffnen.

Die EU und die USA haben zusammen mit Kanada und dem Vereinigten Königreich ihre Bereitschaft signalisiert, einer bedingten Lockerung der Sanktionen zuzustimmen. Die Regierung Biden hat dem amerikanischen Ölkonzern Chevron die Wiederaufnahme begrenzter Ölgeschäfte in Venezuela im Gegenzug zu einer Vereinbarung zwischen Maduro und der Opposition über die Fortsetzung des Dialogs nach einem Jahr des Stillstands gestattet. Bei den Gesprächen wurden keine weiteren Fortschritte erzielt als die Vereinbarung, bis zu 3 Milliarden US-Dollar an eingefrorenen Regierungsgeldern in Hilfsgüter umzuwandeln, die von der UNO und dem Internationalen Roten Kreuz verteilt werden sollen, um die humanitäre Notlage im Land zu lindern. Auch wenn eine auf mehr Zugeständnisse ausgerichtete Außenpolitik gegenüber Venezuela vielleicht nicht zu dem von einigen erhofften Regimewechsel führt, so könnte sie Maduro doch dazu bewegen, 2024, wenn seine zweite Amtszeit zu Ende geht, einigermaßen freie und demokratische Wahlen zuzulassen.

Es ist jedoch klar, dass die humanitäre Krise nicht in Kürze vorbei sein wird, und die Umsetzung des Abkommens von 2022 zwischen Regierung und Opposition kommt nur langsam voran. Eine Aufstockung der humanitären Hilfe der EU könnte dazu beitragen, den guten Willen in Venezuela und in der Region zu fördern, und ist daher nicht nur als altruistisches Geschenk, sondern als wichtiger Teil des außenpolitischen Arsenals der EU zu betrachten.

Schließlich sind Venezuela und die gesamte Region Lateinamerika und Karibik nicht nur wegen ihrer natürlichen Ressourcen von Bedeutung, sondern auch ein wichtiger politischer Partner für die EU in ihrem Bemühen, eine regelbasierte globale Ordnung zu verteidigen. Dies ist seit dem Krieg in der Ukraine, in dem sich einige lateinamerikanische Länder weigerten, Partei zu ergreifen, immer deutlicher geworden. In den letzten Jahren hat sich die politische Landschaft in Lateinamerika mit der Wahl von linksgerichteten Präsidenten in fast allen Ländern der Region verändert, die an einer Verhandlungslösung für die Krise in Venezuela interessiert sind. Die vom kolumbianischen Präsidenten Gustavo Petro für April 2023 in Bogotá einberufene Internationale Konferenz über Venezuela ist ein Beispiel für das erneute Engagement der Region in dieser Frage. Das bevorstehende Gipfeltreffen zwischen der EU und der CELAC im Juli, das erste seit acht Jahren, bietet die Gelegenheit, mit regionalen Partnern zusammenzuarbeiten, um die politische Zusammenarbeit in globalen und regionalen Fragen, einschließlich Venezuela, zu fördern.

Die pragmatische Annäherung der EU an Venezuela bietet die Aussicht auf einige Fortschritte bei den Verhandlungen zwischen Regierung und Opposition, sollte aber nicht als Abschwächung des Engagements der EU für demokratische Normen verstanden werden. Die EU sollte die Gelegenheit nicht ungenutzt verstreichen lassen, ihr diplomatisches Engagement in der Region zu verstärken und sich mit den USA und gleichgesinnten Ländern abzustimmen, um sicherzustellen, dass Maduro für die Wahlen 2024 wirklich gleiche Bedingungen einräumt, und gleichzeitig ihr strategisches Ziel der Diversifizierung der Energieversorgung zu verfolgen.