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La guerra en Ucrania aceleró una crisis energética global justo cuando el mundo comenzaba a recuperarse de la pandemia de Covid-19. Venezuela tiene las mayores reservas de petróleo crudo y las octavas reservas de gas más grandes del mundo, por lo que puede ofrecer una alternativa para Europa en reemplazo de sus importaciones de combustibles fósiles de Rusia. El problema es, por supuesto, que las relaciones entre la UE y Venezuela han estado en un estado lamentable desde que la UE denunció la reelección del presidente Nicolás Maduro en 2018 como ni libre ni justa. Desde entonces, la UE ha adoptado sanciones selectivas contra el gobierno venezolano, sumándose así a la máxima presión económica que impuso el ex presidente de Estados Unidos, Donald Trump, sobre Caracas en un intento por debilitar fatalmente a Maduro. Este enfoque no ha dado resultados en ese sentido, y la guerra en Ucrania y sus implicaciones en la seguridad energética para la UE crean la ocasión para una revisión de las estrategias de la UE y Estados Unidos. La esperanza es que un enfoque de "más zanahorias, menos palos" pueda convencer a Maduro de participar en un diálogo significativo con la oposición. La UE debe aprovechar esta oportunidad de acercamiento y disposición y promover las recomendaciones presentadas en el informe de la misión de observación electoral de 2021, reconciliar disputas internas para enfocarse en el panorama general, dar impulso a los esfuerzos de diálogo, consolidar el apoyo entre los aliados regionales y reavivar sus esfuerzos hacia la ayuda humanitaria.

Una estrategia de presión fallida

Venezuela solía ser uno de los países más prósperos de América Latina, pero ahora es hogar de una de las mayores crisis de desplazamiento externo del mundo, junto a Siria y Ucrania, según el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Cuando asumió el poder en 2013, el presidente Maduro heredó de su predecesor Hugo Chávez un país sumido en el caos económico, con altos niveles de deuda y en una trayectoria cada vez más autoritaria. La caída en los precios del petróleo en 2014 avivó el fuego, provocando una ola de disturbios a la que Maduro respondió con represión. Luego intentó reemplazar a la Asamblea Nacional democráticamente elegida, que tenía una mayoría opositora, con una Asamblea Constituyente leal en 2017. Pero fue después de las elecciones presidenciales de 2018, cuando Maduro aseguró un segundo mandato en elecciones ampliamente consideradas fraudulentas, que Venezuela se sumió en una crisis política total. Juan Guaidó, presidente de la Asamblea Nacional, utilizó una cláusula constitucional para declararse presidente interino hasta que se pudieran celebrar nuevas elecciones, respaldado por más de 60 países en todo el mundo. En los años siguientes, varios intentos de negociación entre Maduro y la oposición fracasaron en resolver la disputa política del país, lo que generó cansancio en las filas de la oposición y finalmente consolidó el control autoritario de Maduro.

A medida que se desarrollaba la crisis política, la UE y Estados Unidos respondieron con sanciones contra el régimen de Maduro, aunque con objetivos diferentes. La administración Trump buscaba un cambio de régimen a través de una estrategia de máxima presión. En cambio, la UE combinó medidas restrictivas selectivas con ayuda humanitaria y apoyo a los esfuerzos de diálogo y mediación. Los esfuerzos de la UE se han visto obstaculizados por: divergencias internas, especialmente en el reconocimiento de Guaidó como presidente interino; competencia multipolar y la percepción de una excesiva cercanía con Estados Unidos; y fragmentación y polarización regional. Las sanciones no han logrado producir cambios sustanciales, ya que Rusia y China, y en cierta medida Irán y Turquía, han continuado el comercio (incluido el petróleo) y fortalecido los lazos económicos con el régimen de Maduro.

¿Cómo ha mitigado la UE los factores limitantes en su política?

Ha habido dos problemas sobre los cuales la UE ha luchado e incluso ha fracasado en llegar a un consenso. El primero fue el reconocimiento de Guaidó como presidente interino. Si bien la mayoría de los Estados miembros lo hicieron eventualmente, Italia y Chipre se mostraron reacios, hasta que el asunto se volvió irrelevante a principios de 2021 cuando expiró el mandato de la Asamblea Nacional, de la cual Guaidó era presidente. Las divergencias en la UE surgieron de la composición política de los gobiernos de los Estados miembros y su visión del papel de la UE en el mundo. Los gobiernos de tendencia izquierdista en la UE tendieron a enmarcar el reconocimiento de Guaidó como una iniciativa liderada por Estados Unidos e "intervencionista", mientras que los gobiernos de tendencia derechista abogaban por un enfoque confrontacional hacia Maduro, incluso a través del reconocimiento de Guaidó. Fue una oportunidad perdida para mostrar la unidad de la UE y poner el foco en la dificultad de la UE para llegar a un acuerdo sobre su política exterior.

En segundo lugar, los desacuerdos internos dentro de las instituciones de la UE y los Estados miembros giraron en torno a la oportunidad de enviar una misión de observación electoral a las elecciones locales y regionales de noviembre de 2021, por temor a que esto pudiera lavar la imagen del régimen de Maduro. Finalmente, la misión obtuvo suficiente apoyo para ser desplegada y más tarde fue ampliamente percibida como un éxito por parte de los Estados miembros de la UE. La misión de observación electoral de la UE (MOE) elaboró un informe con recomendaciones que se han convertido en referencia para las condiciones de una elección libre y justa en la agenda de las conversaciones con sede en México entre el gobierno y la oposición.

El enfoque fragmentado y polarizado de la región hacia la crisis venezolana ha sido otro factor que ha obstaculizado los esfuerzos de la UE. El impulso de Trump por un cambio de régimen, respaldado por la mayoría de los países latinoamericanos liderados por gobiernos de derecha en 2019-2020 (cristalizado por la creación del llamado Grupo de Lima), exacerbó las tensiones geopolíticas en la región. La creación respaldada por la UE del Grupo Internacional de Contacto (GIC) en 2019, que tenía como objetivo promover el diálogo, no tuvo éxito porque coincidió con el reconocimiento de Guaidó y el acercamiento de la UE al Grupo de Lima. La polarización regional se manifestó en la designación de un representante de Guaidó en la Organización de los Estados Americanos, a pesar de la decisión de Maduro de retirarse de este organismo panamericano, y en el prolongado estancamiento en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

La UE se vio arrastrada a una espiral de polarización en la que sus políticas fueron asociadas con las de la administración Trump, a pesar de que tenían objetivos diferentes. Además, la política de máxima presión de Trump como instrumento para la democratización demostró ser ineficaz en un contexto de competencia geopolítica con China y Rusia. Su apoyo al régimen de Maduro permitió que este sobreviviera, aunque a costa del desastre económico del país. Rusia en particular también invirtió capital político al participar en las conversaciones de México como país acompañante del gobierno.

¿Un escenario diferente, una nueva estrategia?

La elección del presidente Biden y el cambio hacia la izquierda en América Latina han creado oportunidades para un compromiso internacional más constructivo con Venezuela, las cuales se han ampliado aún más tras el estallido de la guerra en Ucrania, brindando a la UE un nuevo conjunto de opciones de política exterior.

La UE y Estados Unidos, junto con Canadá y el Reino Unido, han señalado su disposición a acordar un alivio de las sanciones condicionado.La administración Biden ha permitido a la compañía petrolera estadounidense Chevron reanudar operaciones limitadas de petróleo en Venezuela a cambio de un acuerdo entre Maduro y la oposición para continuar el diálogo después de un año de estancamiento. Las conversaciones no han avanzado más allá de un acuerdo para convertir hasta 3 mil millones de dólares estadounidenses de fondos gubernamentales congelados en ayuda que será distribuida por la ONU y la Cruz Roja Internacional para aliviar la situación humanitaria interna. Aunque una política exterior más basada en concesiones hacia Venezuela puede que no conduzca al cambio de régimen que algunos han esperado, aún podría hacer que Maduro esté dispuesto a permitir elecciones justas y democráticas en 2024, cuando finalice su segundo mandato.

Sin embargo, está claro que la crisis humanitaria no se resolverá pronto y la implementación del acuerdo de 2022 entre el gobierno y la oposición avanza lentamente. Un aumento de la ayuda humanitaria de la UE podría ayudar a fomentar la buena voluntad en Venezuela y en la región, y por lo tanto no solo debe considerarse como un regalo altruista, sino como una parte importante del arsenal de política exterior de la UE.

Finalmente, Venezuela y la región más amplia de América Latina y el Caribe no solo son importantes debido a sus recursos naturales, sino también son socios políticos importantes para la UE en su intento de defender un orden global basado en normas. Esto se ha vuelto cada vez más evidente desde la guerra en Ucrania, que ha llevado a algunos países latinoamericanos a negarse a tomar partido. En los últimos años, el panorama político en América Latina ha cambiado con la elección de presidentes de izquierda en casi todos los países de la región, con un interés en buscar una respuesta negociada a la crisis en Venezuela. La Conferencia Internacional sobre Venezuela convocada por el presidente colombiano Gustavo Petro en Bogotá en abril de 2023 es una muestra del renovado compromiso de la región con el tema. La próxima cumbre UE-CELAC en julio, la primera en ocho años, es una oportunidad para comprometerse con los socios regionales para fomentar la cooperación política en temas globales y regionales, incluyendo Venezuela.

El acercamiento pragmático de la UE con Venezuela ofrece la perspectiva de cierto progreso en las negociaciones entre el gobierno y la oposición, pero no debe percibirse como una relegación del compromiso de la UE con las normas democráticas. La UE no debe desaprovechar la oportunidad de intensificar su compromiso diplomático con la región y la coordinación con Estados Unidos y países afines para asegurar que Maduro conceda un verdadero terreno de juego nivelado para las elecciones de 2024, al mismo tiempo que persigue su objetivo estratégico de diversificar el suministro de energía.