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콜롬비아 페트로 대통령은 베네수엘라와의 화해를 추구한다.

콜롬비아와 베네수엘라는 과거 한때 같은 국가의 일부였고, 건국 이후 역사를 공유했으며, 국기의 색상도 동일하고, 2,219km의 국경을 공유하고 있다. 국경의 한 쪽에서 일어나는 일은 국경의 다른 쪽에도 영향을 미친다. 그러나 이 두 자매 국가 간 관계는 항상 우호적이지 않았으며 매우 심각한 순간도 있었다. 2022년 8월 구스타보 페트로 콜롬비아 대통령의 취임은 정치적으로 뿐만 아니라 경제적, 사회적으로 양국 관계에 전환점이 되었다.

복잡한 양국 관계에 관한 이야기

전통적으로 두 나라는 긴밀한 정치적, 사회적, 경제적 관계를 유지했지만, 최근 양국 관계는 수십 년 동안 긴장으로 가득했다. 예를 들어, 콜롬비아 내 전으로 20세기 후반부터 수년 동안 싱당수의 콜롬비아인들이 베네수엘라로 이주했다. 1990년대 후반 베네수엘라의 우고 차베스 대통령 취임은 두 나라 관계에 또 다른 전환점이 되었다. 차베스 대통령 취임 이후 10년 이상 차베스의 좌파 정부와 콜롬비아의 보수 정부 하에서 양국은 큰 차이점을 드러냈다.

니콜라스 마두로가 2013년 우고 차베스가 사망한 후 집권하면서 상황은 더욱 악화되었다. 양국 관계는 베네수엘라에서 발생한 인도주의적 비상사태와 “국민 해방 작전”으로 촉발된 베네수엘라인들의 콜롬비아로의 대량 이주로 어려움을 겪었다. “국민 해방 작전”으로 2015년 대부분 콜롬비아인인 약 22,000명이 베네수엘라를 떠났다. 비공식 데이터에 따르면 이 숫자는 최대 32,000명에 달할 수 있다. 10년 후 ‘베네수엘라로부터의 이주를 위한 R4V 조정 플랫폼’에 따르면, 700만 명이 넘는 사람들이 베네수엘라를 떠났고 이 중 약 250만 명이 콜롬비아에 재정착했다.

2016년 후안 마누엘 산토스 콜롬비아 대통령과 니콜라스 마두로 베네수엘라 대통령 간 정상회담과 마두로가 추진한 국경 폐쇄 이후 양국 관계는 이미 하강 국면을 겪고 있었지만, 이반 두케가 콜롬비아 대통령으로 취임하면서 베네수엘라 정권에 대한 반대 담론이 강화되었다. 양국 관계는 2019년 콜롬비아가 후안 과이도 베네수엘라 국회의장을 베네수엘라의 임시 대통령으로 인정하고 마두로 정권에게 국경을 통한 베네수엘라에 대한 인도적 지원을 허용하도록 강요한 후 사실상 단절되었다. 2019년 2월 마두로는 콜롬비아와의 외교 및 영사 관계를 단절하기로 결정하고 모든 콜롬비아 외교관에게 24시간 내 베네수엘라를 떠날 것을 요청했다. 양국 간 국경은 지난 7년 동안 세 번 폐쇄되었다. 가장 긴 국경 폐쇄는 두케 정부 때인 2020년 3월부터 2021년 10월까지 570일 간 계속되었다. 이것은 양국 역사상 가장 긴 국경 폐쇄였다.

베네수엘라에 대한 대외정책이 양국 관계 단절을 야기하고 후안 과이도를 베네수엘라의 정당한 대통령으로 인정해 난관에 봉착한 가운데, 두케 대통령은 자국 내 베네수엘라 이주민들을 보호하고 통합하는 방안에 집중했다. 이 중 가장 중요한 것은 베네수엘라 이주민이 10년 기간 내 임시 보호 지위에서 정상 이주민으로 전환할 수 있도록 하는 난민에 대한 국제 보호 시스템을 보완하는 절차인 “베네수엘라 이주자를 위한 임시 보호 법령(ETPV)”이다. 오늘날 약 150만 명의 이민자들이 이미 임시 보호 거주증을 가지고 있어 안전하게 10년간 합법적으로 거주할 수 있게 되었다. 두케 정부의 혁신적이고 관대한 이민 정책은 전 세계적으로 호평을 받았다.

페트로 대통령 하에서 양국 관계 재개

2022년 8월 7일 페트로 정부가 출범한 이후 상황이 바뀌었다. 수년 만에 처음으로 두 나라의 대통령이 정치적 스펙트럼의 같은 편(좌파 출신)에 있는 것으로 보인다. 이미 선거 캠페인에서 구스타보 페트로는 자신이 선거에서 승리할 경우 베네수엘라와의 관계를 재개하고 또 정상화하겠다고 발표했다.

그동안 페트로 대통령은 영부인 베로니카 알코세르, 알바로 레이바 외무장관, 게르만 우마냐 통상산업관광부 장관과 함께 베네수엘라를 여러 차례 방문했다. 페트로 대통령은 집권 7개월 동안 이미 마두로 대통령을 만나기 위해 베네수엘라를 네 번 방문했다. 그러나 비평가들은 이러한 회담 또는 모임이 제도화되지 않고 불투명하다는 점을 비판한다. 지금까지 양국간 국교 정상화 의지를 표명한 정치적 선언을 구체화하기 위한 의제는 공개되지 않았다. 양국간 정상회담 등과 관련해 투명성과 정보가 부족하고 공동 성명도 없다.

최근 몇 달 동안 Armando Benedetti 가 주(駐)콜롬비아 대사, Félix Plasencia가 주(駐)베네수엘라 대사로 임명되었다. 나중에 Félix Plasencia 는 Carlos Martínez로 교체되었다. 2022년 9월 26일, 시몬 볼리바르 다리에서 양국 국경이 다시 개방되었다. 이어 아타나시오 지라르도트 다리가 개통되고 2011년부터 양국 간 무역관계를 관장해온 ‘투자 촉진 및 상호 보호에 관한 협정’과 ‘부분적 범위 협정 제28호 개정’이 체결됐다.

페트로 대통령은 무역 관계 확대를 대(對)베네수엘라 정책의 중심에 두고 있다. 콜롬비아의 현 무역부 장관이자 콜롬비아-베네수엘라 상공회의소 전 이사장인 독일인 우마냐는 베네수엘라 전문가로 꼽힌다. Táchira 상공회의소에 따르면, 베네수엘라의 콜롬비아와의 교역액은 2022년 6억 달러에 달해 전년 대비 2배 증가했지만 당국이 예상한 것보다 훨씬 적다. 양국 무역 관계는 이전 시대와 비교하면 갈 길이 멀다. 과거 베네수엘라는 콜롬비아의 두 번째로 큰 무역 파트너였다.

양국간 관계 정상화의 또 다른 중요한 쟁점은 영사관계 회복이다. 그러나 지금까지 이 문제에 대한 진전은 느리게 진행됐다. 콜롬비아 국경도시인 쿠쿠타에 최초의 베네수엘라 영사관 개소가 불과 며칠 전에 발표되었다. 더군다나 영사관 시설은 아직 완벽하게 작동하지 않고 있다.

특히 접경지역에서 양국간 관계 정상화에 대한 기대가 크다. 양국의 영사 업무 외에도 대중 교통 규제와 항공편 재구축, 무역 재개 활성화가 필요하다. 양국 간 신뢰 회복과 경제·사회적 관계가 예전 수준으로 돌아가는 데 얼마나 시간이 걸릴지는 두고 볼 일이다.

양국 관계 재개와 동시에 베네수엘라인의 콜롬비아로 이주에 대한 콜롬비아 정부 내 담론의 변화를 관찰할 수 있다. 베네수엘라인의 콜롬비아로 이주는 매우 중요한 이슈이지만 양자 의제에 포함되지 않은 것 같다. R4V 예측에 따르면, 콜롬비아로 이주하는 이민자의 수가 계속 증가하여 2023년까지 거의 300만 명에 달할 것으로 보인다. 국가 차원에서 페트로 대통령은 이주 문제에 초점을 옮겨 ‘베네수엘라 이주자를 위한 임시 보호 법령’에 따른 이민자의 합법화를 다른 국가 출신으로 확대하고 이 법령의 제도적 틀 일부를 해체하고자 한다. 이와 관련하여 가장 과감한 결정은 ‘베네수엘라 이민자 돌봄 및 사회경제통합국’ 의 폐지였다. 2018년에 신설된 이 사무소는 이민 및 통합 정책의 효과적인 이행과 지방 정부와 중앙 정부 간 이민 정책 조정을 위한 핵심 도구로 여겨졌다.

페트로 대통령이 취임했을 때 이민/이주 문제는 외교부로 그 업무가 이관되었다. 그러나 전문가들이 비판하는 것처럼 많은 이주 관련 절차와 책임이 불분명하다. 비판가들은 마두로 정권이 다른 문제를 진전시키기 위해 불편한 이주 문제를 정치 및 공개 토론에서 배제하려고 추진하고 있는 것 같다고 의심한다. 상징적 측면에서 양국 관계가 재개되고 또 일부 측면에서 진전이 있었지만 정치, 경제, 이주 및 안보 측면에서 주요 과제가 해결되어야 한다. 시민 사회와 민간 부문의 대표자들은 지금까지의 상징적 정치를 넘어 양국 관계에 더 많은 투명성과 참여가 필요할 뿐만 아니라 양자 간 구체적인 의제가 필요하다고 생각하고 있다.

에너지 전환과 “완전한 평화”

페트로 대통령은 엄청난 변화를 약속하며 집권했다. 베네수엘라와의 관계 회복은 이러한 국내외 정책 전환의 일부이다. 베네수엘라와의 관계 회복은 페트로 대통령이 추진할 에너지 전환과 “완전한 평화”의 중심이다. 베네수엘라로부터의 가스 수입은 콜롬비아의 석탄 및 석유 생산 중단을 지원하기 위한 것이다. 그리고 콜롬비아 ELN 게릴라와의 협상에서 마두로 정권은 보증인의 자격으로 협상 테이블에 앉아 있다.

베네수엘라의 가스 수입에 의존하겠다는 페트로 대통령의 제안은 콜롬비아가 현재 누리는 에너지 자급자족을 위험에 빠뜨리고 베네수엘라에 에너지를 의존하게 만들 것이라고 야당과 전문가들은 비판을 가했다. 콜롬비아는 8년 동안 사용할 충분한 가스 매장량과 원하는 에너지 전환을 위해 다른 국가에 의존하지 않을 충분한 에너지 용량을 보유하고 있지만 콜롬비아 정부는 석유 및 가스 탐사 및 개발에 대한 계약을 더 이상 체결하지 않을 것을 고려하고 있다. 대신 베네수엘라로부터 수입하는 가스가 예상되는 에너지 수요, 공급 차이를 메우게 될 것이다.

이러한 에너지 관련 논쟁은 러시아의 우크라이나 침공을 배경으로 진행되고 있다. 러시아의 우크라이나 침공은 국제 에너지 가격을 상승시킬 뿐만 아니라 에너지를 공급받기 위해 한 국가의 주권을 다른 국가에 의존하게 만드는 위험을 야기할 수도 있다. 콜롬비아 천연가스 협회에 따르면 가스를 수입하면 콜롬비아 가정의 가스 가격이 약 5배 증가할 것으로 보인다. 반면 페트로 대통령은 콜롬비아가 이미 다른 나라에서 가스를 수입하고 있다고 공개적으로 밝혔다. 가스 가격이 오르는 동안 민간 사업자들은 아주 부유하게 되었다고 대통령은 말했다. 전문가들은 베네수엘라의 현재 인프라 상태를 고려할 때 실제로 베네수엘라가 필요한 양의 가스를 공급할 수 있을지 의문을 제기한다. 화석 에너지 생산을 조기에 단계적으로 중단하고 선거 운동에서 페트로 대통령이 주창한 재생 에너지의 대규모 확장 정책 추진이 실제 베네수엘라로부터의 가스 수입으로 뒷받침될 것인지 여부는 현재 여전히 의문이다. 콜롬비아 정부의 정치적 수사(修辭)에도 불구하고 지속 가능한 에너지 전환을 위한 자금 조달을 위해 중기적으로 콜롬비아는 석유 및 가스 생산으로부터 얻을 수 있는 국가 수입이 필요할 것이라는 징후가 많이 나타나고 있다.

베네수엘라는 에너지 전환 이외에 콜롬비아의 평화 협상 과정에서 중요한 역할을 담당하고 있다. 콜롬비아의 무장 게릴라 ELN 과의 협상 과정의 보증인으로 베네수엘라를 내세우기로 한 페트로 정부의 결정은 예상치 못한 것이 아니다. 양국 국경의 양쪽에서 활동하는 ELN 과의 협상은 베네수엘라의 참여 없이는 현실적이지 않다. 비영리 재단 InSight Crime의 정보에 따르면, ELN은 베네수엘라의 8개 주에 영구 주둔하고 있다. 적어도 5명의 ELN 사령부 멤버가 베네수엘라에 영주권을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 비평가들은 페트로 대통령이 이러한 중재 역할을 마두로 정권에 맡김으로써 불필요하게 마두로 정권을 국제적으로 합법화했다고 비난했다. 안보 전문가들은 베네수엘라 보안군과 ELN 간 협력하고 있다는 증거가 있음에도 마두로를 ELN 과의 평화 협상 과정에서 보증인으로 내세우는 것은 문제라고 생각한다. 마두로 정권이 이 평화 협상에서 어떤 이익을 대변하는지는 불확실하다.

중재 역할을 맡은 페트로 대통령

콜롬비아는 전임 정부 시절 마두로 독재 정권과 베네수엘라 국민의 인도주의적 위기, 베네수엘라 난민의 타국 이주 등을 적나라하게 비판해 국제적으로 인정을 받았는데 이제는 담론이 달라졌다. 페트로 대통령은 자신이 베네수엘라의 고립을 완화하고 또한 베네수엘라의 민주적 선거에 대한 대화를 지원하는 중재자 역할을 하고 있다고 생각한다. 베네수엘라 문제는 페트로 대통령의 미국 국빈 방문에서 중요한 이슈였다. 미국 정부와의 회담에서 페트로 대통령은 마두로가 베네수엘라에 대한 제재 완화의 대가로 뭔가를 양보하려 한다면 자신은 베네수엘라에 대한 제재 완화를 지지한다고 말했다. 미주기구 상임이사회 연설에서 그는 베네수엘라와 심지어 쿠바가 민주주의의 길로 가도록 하기 위해 미주 기구의 민주주의 헌장을 다시 작성할 것을 제안했다.

콜롬비아가 새로운 중재 역할을 수행한 또 다른 예는 4월 25일 보고타에서 열린 베네수엘라 국제회의였다. 이 회의에 페트로 정부는 20개국 이상의 대표를 초청했다. 이 회의는 마두로 정권, 미국 및 베네수엘라 야당의 일부에 의해 승인되었다. 알바로 레이바 콜롬비아 외무장관에 따르면, 이번 회의의 목적은 베네수엘라에서 민주적 선거가 실시되도록 하기 위해 멕시코에서 마두로와 베네수엘라 야당 간 협상을 재개하고 그 대가로 국제 사회가 베네수엘라에 대한 경제 제재를 종식하도록 설득하는 것이었다. 콜롬비아에 불법 입국한 후안 과이도가 페트로 정부에 의해 즉시 미국 마이애미행 비행기에 실려 추방된 것에 많은 관심이 쏠렸다. 하지만 이번 국제 회의가 구체적인 성과를 도출해 내지는 못했다. 공동 선언문조차 채택되지 못했다. 회의 참석자들은 콜롬비아 정부의 결론이 일방적이라고 설명했다. 페트로 정부의 베네수엘라와의 지속적인 화해가 국제 사회로 하여금 베네수엘라에 대한 제재를 완화하도록 설득할 수 있는지의 여부는 마두로 대통령과 베네수엘라 야당 간 민주적 선거 실시에 관한 협상의 진행 상황에 크게 좌우될 것이다.

결론

양국 국경 개방 및 외교 관계 재개와 같은 몇 가지 중요한 조치에도 불구하고 콜롬비아-베네수엘라 간 관계 전망에 대한 결정적인 평가를 내리기에는 아직 시기 상조다. 정치적 수사와 상징적 정치는 여전히 거의 식별할 수 없는 양자 간 의제와 대조된다. 이전 두케 정부는 마두로 대통령을 인정하지 않고 마두로 정권의 교체를 목표로 하였지만 이러한 두케 정부의 정치적 접근은 실패하였고 페트로 대통령은 마두로 정권과 대화하려는 열린 자세를 취했다. 비평가들은 페트로 대통령이 베네수엘라와의 화해 과정에서 베네수엘라 정부의 권위주의적 성격을 충분히 고려하지 않았고, 마두로 정권이 국제 중재자이자 제재 완화 옹호자로서 스스로 선택한 역할을 강화시켜 주었다고 비난한다. 양국 지도자 간 어조와 개인적 관계가 눈에 띄게 개선되었지만, 베네수엘라인의 콜롬비아로의 이주, ELN의 역할, 경제적 이익, 안보 및 마약 밀매와 같은 구조적 문제와 양국 간 이해 충돌은 여전히 남아 있으며 그래서 복잡하고 제도적인 접근법이 필요하다. 마두로 정권이 자신의 권력을 계속 유지하기 위해 야당과의 협상에서 시간을 질질 끌 수 있는 반면, 페트로 대통령은 그의 야심찬 국내외 정책 의제를 실행할 임기가 단 한 번 뿐이다. 베네수엘라는 평화 협상 과정과 에너지 전환과 관련하여 콜롬비아에게 있어 중요한 참여자이자 이용 가능한 파트너 국가이다. 페트로 대통령은 베네수엘라에 대한 그의 화해 정책이 이 지역의 민주주의, 안보 및 발전을 강화하기 위한 더 나은 정책적 접근임을 증명할 임기가 3년 이상 남아 있다.