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El impacto de la primera administración de Trump

Desde la fundación de la ONU en 1945, la relación entre Estados Unidos y las Naciones Unidas se puede describir, en el mejor de los casos, como contradictoria, resultado en gran medida de las constantes tensiones entre las consideraciones internas y los objetivos de política exterior. Como principal defensor de una institución sucesora de la Liga de las Naciones, Estados Unidos dio forma fundamentalmente a los objetivos y valores de las Naciones Unidas. Este apoyo, impulsado por intereses nacionales, comenzó a disminuir a mediados de los años 70, cuando la ampliación de la membresía y la creación del G77, un grupo de 77 países en desarrollo, redujeron la influencia de Estados Unidos. Aunque Estados Unidos fue un actor clave en el establecimiento de la ONU, ésta se ha convertido en una plataforma secundaria de cooperación internacional. Varias administraciones estadounidenses han participado sustancialmente en el sistema de la ONU cuando servía a los intereses nacionales. Sin embargo, las constelaciones de poder internas han impedido con frecuencia un compromiso significativo que fuera más allá de las contribuciones financieras. [1] No obstante, la ideología de “’America First’” de Trump se destacó de las políticas de sus predecesores, especialmente de las conservadoras, por su enfoque obstructivo hacia las Naciones Unidas y su desdén por instituciones como la OTAN, rechazando así a los aliados más cercanos de Estados Unidos. La indiferencia y la discordia hacia las Naciones Unidas no solo dañaron a la institución, sino también la reputación de Estados Unidos. La política unilateral de “’America First’” del presidente Trump y su absoluto desprecio por las instituciones multilaterales dañaron la legitimidad de Estados Unidos como líder global y debilitaron a la ONU. Bajo Trump, la naturaleza transaccional del compromiso de Estados Unidos con la ONU se hizo evidente. Mientras se atendieran sus intereses, Estados Unidos mantenía un compromiso constructivo. La embajadora de Estados Unidos ante la ONU, Nikki Haley, incluso logró obtener el apoyo de China y Rusia para una resolución del Consejo de Seguridad (SC/RES/2397) que impondría duras sanciones a Corea del Norte (RPDC). [2] Sin embargo, en otras áreas, el predominio de los intereses nacionales guió las políticas de Estados Unidos en la ONU durante la administración Trump. Al mostrar su apoyo incondicional a Israel, la administración Trump recortó por completo la financiación estadounidense de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina (UNRWA) y redujo aún más su posible papel como mediador en el proceso de paz en Oriente Medio. [3] Tras acusar al Fondo de Población de las Naciones Unidas (FPNU) de apoyar abortos coercitivos y esterilizaciones involuntarias en China, sin pruebas, la administración Trump eliminó toda la financiación básica para el FPNU y puso en peligro muchos programas de planificación familiar en países en desarrollo. [4] En el Consejo de Seguridad, la posición de Estados Unidos en ocasiones incluso se alineó con la política de Rusia o China, particularmente cuando otros miembros del Consejo intentaron abordar el nexo entre el cambio climático y la seguridad. Esto, junto con las posiciones de Estados Unidos sobre los derechos de las víctimas de violencia sexual en guerras y su salud reproductiva, intensificó aún más las tensiones con los aliados occidentales tradicionales. Además, Trump retiró a Estados Unidos del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático, el JCPOA [5], el Tratado INF [6] y boicoteó las negociaciones del Pacto Mundial para la Migración de la ONU. [7] Sin embargo, las maniobras políticas más obstructivas bajo la presidencia de Trump fueron, sin duda, el uso de la OMS como chivo expiatorio, calificándola de marioneta china durante la crisis del COVID-19, la suspensión de la financiación para la OMS y la posterior retirada del organismo de la ONU en el punto álgido de la pandemia. Al hacerlo, Estados Unidos dañó su reputación como socio confiable y bloqueó durante meses cualquier declaración del Consejo de Seguridad de la ONU sobre la pandemia. Igual de perjudicial fue la retirada de Estados Unidos del Consejo de Derechos Humanos (DDHH) de la ONU en 2018. No solo abandonó una plataforma para denunciar violaciones de derechos humanos a nivel mundial, sino que su salida también permitió a China difundir su propia narrativa sobre los derechos humanos. Aunque los regímenes autocráticos son regularmente elegidos para el Consejo y utilizan esta oportunidad para evitar que se aborden sus propias violaciones de derechos humanos, la retirada de Estados Unidos creó un vacío y privó a los estados afines, particularmente a la Unión Europea (UE), de un aliado poderoso. En el Consejo de DDHH, vemos una China cada vez más asertiva, que anteriormente solo buscaba proteger su situación interna de escrutinio, pero que ahora ha propuesto su propia interpretación de derechos colectivos y de desarrollo frente a los derechos humanos individuales.

Acción rápida y una agenda preparada

Durante su primer mandato, el presidente Trump nombró lentamente a las personas clave en relaciones exteriores. Por ejemplo, tardó dos años en nombrar un embajador en Ginebra. Su ambición de recortar fundamentalmente el apoyo financiero al sistema de la ONU encontró límites en el Congreso. Estados Unidos siguió siendo el mayor donante mundial de asistencia humanitaria y para el desarrollo. Incluso dentro del Partido Republicano y en círculos conservadores, particularmente entre las bases religiosas y evangélicas, prevaleció la opinión de que la asistencia oficial para el desarrollo aún servía a los intereses del pueblo estadounidense. En enero de 2025, la situación es diferente. Una de las primeras nominaciones de Donald Trump tras su reelección en noviembre ha sido la de Marco Rubio como secretario de Estado, y nombró a la representante republicana Elise Stefanik como su embajadora ante las Naciones Unidas en Nueva York. Hasta ahora, el senador Rubio ha sido conocido como un defensor del compromiso global de Estados Unidos cuando este sirve a los intereses económicos y a la seguridad nacional. Es firme con China y busca mayor transparencia y rendición de cuentas en el sector de la ayuda. En el pasado, apoyó la lucha contra la malaria y otras enfermedades prevenibles y tratables. Aunque el anuncio de su nombre generó un suspiro de alivio en la comunidad de desarrollo, no se puede dar por sentado que defenderá sus intereses frente a la dinámica MAGA en el partido y la administración. Como con todos los nombramientos de Trump, y considerando experiencias previas, siempre quedará la pregunta de cuánta autonomía podrán preservar y cuánto tiempo resistirán en el sistema. [8] Aunque Donald Trump se distanció durante la campaña del Proyecto 2025, un plan estratégico para una administración conservadora desarrollado por ‘The Heritage Foundation’, es de esperarse que quienes ha seleccionado hasta ahora no solo compartan las opiniones sobre el orden multilateral, sino también las críticas y prejuicios dirigidos contra estas instituciones. La esperada cruzada de Trump contra las organizaciones multilaterales podría incluir esta vez a aquellas que hasta ahora se habían librado: el Banco Mundial, el FMI y la OCDE [9]. En otros casos, podría retomar donde terminó su primer mandato o revertir las acciones que la administración Biden deshizo.

Consejo de Derechos Humanos

Este ha sido el caso del Consejo de Derechos Humanos. En 2018, la administración Trump se retiró del Consejo argumentando que se había convertido en un "ejercicio de hipocresía descarada, donde muchas de las peores violaciones de derechos humanos del mundo se ignoraban, y algunos de los peores infractores formaban parte del propio consejo". [10] En octubre de 2021, Estados Unidos fue reelegido para el Consejo de Derechos Humanos. En el contexto de su firme apoyo a Ucrania, Estados Unidos se convirtió en la fuerza impulsora detrás de una Comisión de Investigación sobre Ucrania, así como en la creación del Relator Especial sobre Rusia. Sin embargo, cuando su reelección volvió a plantearse en octubre de 2024, la administración Biden decidió deliberadamente no postularse como candidata. Aunque algunos observadores argumentan que esta decisión se tomó para evitar una reacción negativa de la mayoría de los Estados Miembros de la ONU que ven la posición inquebrantable de Estados Unidos sobre las implicaciones colaterales para el Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos en la lucha de Israel contra Hamás y Hezbolá como un claro ejemplo de doble estándar, también podría argumentarse que no ser miembro del Consejo de Derechos Humanos en un momento en el que la posibilidad de otro retiro no está muy lejos reduce el daño reputacional tanto para la organización como para el prestigio de Estados Unidos en el sistema internacional. Los embajadores de Estados Unidos ante las Naciones Unidas en Nueva York suelen ser miembros del gabinete, lo que les permite participar directamente en la formulación de políticas. Con Elise Stefanik, Trump no solo ha designado a una firme defensora de Israel, quien ha acusado a la ONU de ser “un nido de antisemitismo” [11], sino también a una confiable opositora al aborto. Su posicionamiento en Nueva York influirá ciertamente en las dinámicas en Ginebra. Y si el Proyecto 2025 se convierte en el manual que todos esperan que sea, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de la cual Estados Unidos es signatario, podría dejar de ser el punto de referencia indiscutible. La Comisión de Derechos Humanos Inalienables de Estados Unidos, creada durante la primera administración Trump por el secretario de Estado Mike Pompeo, produjo un informe que el Proyecto 2025 proyecta como una guía importante para compromisos bilaterales y multilaterales sobre derechos humanos. [12] El informe busca definir cuáles derechos son "inalienables," elevando la libertad religiosa y el derecho a la propiedad privada, mientras desestima derechos que el informe califica como “controversias sociales y políticas divisivas,” incluidos los derechos sexuales y reproductivos, los derechos LGBTI y el derecho a la no discriminación. [13] La intención del Proyecto 2025 no solo es reevaluar todos los compromisos multilaterales de Estados Unidos a la luz del trabajo de la Comisión de Derechos Humanos Inalienables, sino también forjar un consenso entre países afines en apoyo de la vida humana, la salud de las mujeres, el apoyo a la familia como la unidad básica de la sociedad humana y la defensa de la soberanía nacional. En 2020, la administración de Trump patrocinó en la Asamblea General de la ONU la Declaración de Consenso de Ginebra sobre la Salud de la Mujer y la Protección de la Familia (A/75/626), con la cual obtuvo el apoyo de 34 estados miembros, incluidos aquellos cuyos antecedentes en derechos humanos y derechos de las mujeres son cuestionables: por ejemplo, Bielorrusia, Arabia Saudita, Uganda, Pakistán. [14] Teniendo en cuenta iniciativas como el Consenso de Ginebra, la administración entrante de Trump, podría, además de una retirada completa, socavar los estándares de los Derechos Humanos al introducir nuevas narrativas, de manera casi similar a lo que está haciendo China. En este esfuerzo, Estados Unidos podría incluso encontrar apoyo entre estados que normalmente son críticos acérrimos de Estados Unidos, pero que aprovecharán el momento y la oportunidad para desmantelar el orden liberal basado en reglas que perciben como dominado por Occidente de todos modos.

Organización Mundial del Comercio (OMC)

Para evitar otro bloqueo en el nombramiento de un Director General de la OMC en 2025 por parte de Estados Unidos, los miembros de la OMC adelantaron el proceso de reelección de la actual directora Ngozi Okonjo-Iweala, dos meses. El presidente Trump ya había bloqueado su nombramiento en 2020, dejando a la organización sin liderazgo durante casi siete meses. Desde una perspectiva de "’America first’", "Estados Unidos es estafado todos los días en el mercado global tanto por una China comunista depredadora como por una OMC institucionalmente injusta y no recíproca." [15] Así, el Proyecto 2025 recomienda reformar la OMC o construir una organización sucesora y limitar su membresía a democracias liberales. La principal bandera roja para Estados Unidos en la OMC ciertamente es el estatus de país en desarrollo de China en la OMC y las presuntas infracciones a la soberanía de Estados Unidos, aunque se ignora que Estados Unidos tiene derecho de veto, ya que la OMC es una organización basada en consenso. Sin embargo, y aunque las tarifas anunciadas por Trump aplicadas a amigos y enemigos serán disruptivas para el sistema comercial internacional, cabe destacar que también durante la administración de Biden, Estados Unidos no ha sido un miembro de la OMC fácil de comprometer. Esto fue particularmente cierto para la reforma del órgano de apelaciones del mecanismo de solución de disputas, cuyo proceso de nombramientos sigue siendo disfuncional desde la administración de Obama. Para la administración entrante, el comercio también se considera una herramienta para el desarrollo. En este sentido, no difiere demasiado de las reformas que la saliente administradora de la USAID, Samantha Power, había intentado iniciar. [16] Y podría ser un área en la que la directora general de la OMC, Ngozi Okonjo-Iweala, quien es vista como particularmente enfocada en los aspectos de desarrollo del comercio, y la administración de Trump podrían quizás encontrar un terreno común.

Asistencia humanitaria y de desarrollo

La asistencia humanitaria, que ya enfrenta importantes brechas de financiamiento, seguramente enfrentará nuevas vulnerabilidades con la administración entrante de Trump. A pesar de las reducciones sustanciales que ya comenzaron en 2022, Estados Unidos sigue siendo el mayor donante para agencias de la ONU como el Programa Mundial de Alimentos (2023: el 36.53% del total del PMA provino de EE. UU.); el ACNUR (2023: 38.93%); y la OCHA (2023: 19.9%). Aunque la ayuda humanitaria y, particularmente, el financiamiento para la seguridad alimentaria (el PMA estuvo dirigido por el aliado de Trump, David Beasley) no fueron un tema controvertido durante el primer mandato de Trump, esto podría cambiar. Según Max Primorac, quien fue subadministrador del USAID durante el primer mandato de Trump y es autor del capítulo del Proyecto 2025 sobre la Agencia de Desarrollo Internacional, “la ayuda ‘de emergencia’ distorsiona las respuestas humanitarias, empeora la corrupción en los países que apoyamos y agrava la miseria de aquellos a quienes intentamos ayudar. [...] La ayuda humanitaria está sosteniendo economías de guerra, creando incentivos financieros para que las partes en conflicto sigan luchando, desalentando a los gobiernos de reformarse y sosteniendo regímenes malignos. Actores nefastos obtienen miles de millones de dólares en ganancias por desvíos de nuestra asistencia humanitaria, pero también lo hacen las organizaciones internacionales”. [17] Mientras critican los costos indirectos que las agencias internacionales deben cobrar para entregar ayuda en situaciones de emergencia, los expertos en desarrollo afiliados a Trump abogan firmemente por la localización, aunque de una manera algo diferente a como lo harían las voces progresistas. La búsqueda de estas últimas por una mayor equidad, inclusión y la participación de las organizaciones locales desde el diseño hasta la implementación de los proyectos sigue siendo desestimada, mientras se construye un caso para la entrega de ayuda por parte de organizaciones basadas en la fe. Aunque mejorar la inclusión de las organizaciones locales por las razones correctas es loable, ciertamente no disminuirá la necesidad de una supervisión sólida y de capacidades en el personal a nivel de los donantes. Una de las razones por las cuales las organizaciones multilaterales e internacionales a menudo se utilizan como una especie de "intermediarios" en la entrega de ayuda tiene que ver con las estructuras de gestión de proyectos reducidas en los ministerios de relaciones exteriores y de desarrollo en la actualidad, y la necesidad de mecanismos de rendición de cuentas sobre el gasto del dinero de los contribuyentes. Basándose en las visiones presentadas por el Proyecto 2025, la asistencia al desarrollo bajo la administración entrante de Trump tendrá un fuerte enfoque en contrarrestar la influencia china y alineará las políticas exteriores y de desarrollo con las políticas antiaborto. Lo que se denomina “proteger la vida en la asistencia exterior” [18] reintroducirá, entre otras cosas, la "regla global del silencio", que prohíbe la financiación de EE. UU. a organizaciones en el extranjero que proporcionen servicios o información sobre abortos. Trump ya había expandido en su primer mandato la interpretación de esto a la "Política de Salud Global para Proteger la Vida", y se espera que ahora incluya también la asistencia humanitaria y de desarrollo, lo que hará extremadamente difícil evaluar qué está incluido bajo estas nuevas reglas y qué no. [19] En este contexto, es casi un hecho que Trump volverá a recortar toda la financiación para el Fondo de Población de la ONU (FPUN), ya que sus servicios de salud reproductiva en todo el mundo son una bandera roja. [20] Aunque el FPUN se ha acostumbrado a los recortes presupuestarios por parte de gobiernos conservadores de EE. UU. a lo largo de los años, perder el 11% de su presupuesto (2023) no sería fácil de compensar.

Organización Mundial de la Salud (OMS) y UNAIDS

Durante la pandemia de Covid-19, la Organización Mundial de la Salud (OMS) se convirtió en un objetivo principal para el presidente Trump, quien, entre otras cosas, acusó a la organización de estar demasiado cerca de China y de su manejo de las primeras etapas del brote. [21] Trump inició un proceso para retirar a Estados Unidos de la OMS, un movimiento que fue inmediatamente revertido por su sucesor, el presidente Biden. También para la OMS, Estados Unidos es actualmente el mayor donante de contribuciones evaluadas y voluntarias, que suman el 15.59% (2023). [22] Pero con las negociaciones del Tratado Pandémico aún en curso, y la posibilidad de que los estados impugnen las enmiendas finalizadas de los Reglamentos Internacionales de Salud hasta julio de 2025, está en juego mucho más para la OMS que solo las implicaciones financieras de una relación disruptiva con la próxima administración de Trump. Con la nominación de Robert Francis Kennedy (RFK) Jr. como nuevo Secretario del Departamento de Salud y Servicios Humanos (SSH), la comunidad global de la salud está en alerta máxima. Durante su campaña presidencial, RFK Jr. ya había proclamado que detendría el Tratado Pandémico, como lo ha hecho el presidente electo Trump. Además, RFK Jr. ha vinculado las vacunas con el autismo, ha llamado mortales a las vacunas contra el Covid-19, apoya organizaciones antivacunas e incluso ha cuestionado el hecho probado de que el VIH causa el SIDA. [23] Cuando 77 laureados con el Premio Nobel instaron al Senado de EE. UU. en diciembre de 2024 a rechazar la nominación de RFK Jr. [24], el director general de la OMS, Dr. Tedros Ghebreyesus, pidió adoptar una actitud de "esperar y observar". Él y su equipo están buscando áreas en las que pueda ser posible involucrar a la administración de Trump y a su nuevo secretario de SSH. Una de esas áreas podría ser la epidemia de enfermedades no transmisibles que enfrentan los estadounidenses y que a menudo cita RFK Jr., quien aboga por una mayor prevención a través de dietas más saludables, entornos más saludables y un estilo de vida activo. [25] La seguridad en la salud ha sido en el pasado una cuestión de interés común, y las partes han podido trabajar juntas. Sin embargo, la polarización también se ha convertido en una característica de esta área. Con una trifecta en marcha, la mayoría de los republicanos en la Cámara de Representantes y en el Senado podría convertirse en un problema de supervivencia para programas como el PEPFAR. Ya este año, el PEPFAR, la iniciativa insignia global de EE. UU. en la lucha contra el VIH/SIDA, que fue establecida bajo el presidente republicano George W. Bush en 2003, no logró asegurar el apoyo bipartidista para una reautorización legislativa completa de cinco años. Después de que grupos conservadores lanzaran una campaña acusando sin evidencia a la administración de Biden de usar los fondos de PEPFAR para abortos, el programa solo consiguió una reautorización temporal de un año hasta marzo de 2025. [26] Los fondos de PEPFAR (6.5 mil millones de USD en 2024) están compuestos por financiamiento bilateral de EE. UU. y contribuciones de EE. UU. a organizaciones multilaterales que abordan el VIH, principalmente el Fondo Global para la Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (Fondo Global: 1.65 mil millones de USD provenientes de la PEPFAR) y la UNAIDS. Particularmente esta última se vería severamente afectada si los fondos se redujeran aún más. En 2024, la UNAIDS recibió 50 millones de USD de la PEPFAR [27], convirtiendo a EE. UU. en su mayor donante.

Personalidad, ideología y dinero: un cóctel tóxico

Para la mayoría de las agencias, fondos y programas de la ONU, Estados Unidos es el mayor contribuyente en contribuciones evaluadas y voluntarias. El 22% del presupuesto de la ONU está financiado por las contribuciones evaluadas de EE. UU. Con las contribuciones voluntarias incluidas, esta cifra alcanzó el 27.9% en 2023. [28] Así, el liderazgo de la ONU se está preparando para los peores escenarios. Sin embargo, raspar el fondo del barril en momentos en que otros donantes también se están volviendo reacios a financiar programas multilaterales y de desarrollo solo es sostenible a corto plazo. Además, la tan lamentada creciente influencia de estados autocráticos como China solo aumentará cuando Estados Unidos esté nuevamente creando un vacío que será llenado con gusto por sus adversarios. Durante la retirada del multilateralismo de la primera administración de Trump, la UE y los Estados miembros de la UE intensificaron su participación y lograron, en muchos casos, llenar el vacío. Para preservar un orden multilateral basado en reglas, los gobiernos europeos deben estar preparados no solo para contribuir a las arcas vacías de las instituciones de la ONU, sino también para asumir un papel de liderazgo y forjar nuevas alianzas con estados que aún compartan los mismos valores. En el futuro, Rusia no será el único disruptor en el escenario multilateral y China no será el único país intentando crear nuevas narrativas sobre los derechos humanos. Al desvincularse de los arreglos multilaterales y desestimar las normas colectivas establecidas, la próxima presidencia de Trump tendrá, sin duda, un impacto negativo en el tejido social de la cooperación internacional. Pero esto no debería sorprendernos. El multilateralismo requiere, como mínimo, un compromiso moral con los principios establecidos de toma de decisiones colectiva, incluida la premisa de ‘pacta sunt servanda’. El multilateralismo busca una toma de decisiones inclusiva e igualdad entre quienes se sientan a la mesa. El multilateralismo vive de la tolerancia hacia el punto de vista de los demás y de la aceptación de compromisos en aras de beneficios mutuos. En el mundo transaccional y de suma cero de Donald Trump, ni el compromiso, la reciprocidad ni la empatía forman parte del vocabulario. "’America First’" refleja su personalidad e ilustra una supuesta incompatibilidad entre los intereses nacionales de EE. UU. y el compromiso multilateral. [29] Para mantener un orden internacional basado en reglas en una era geopolítica de múltiples crisis, los estados afines y, sobre todo, los europeos deben intensificar su acción para preservar lo que valoran. A pesar de todos los vientos en contra que provendrán de Washington, DC a partir del 20 de enero, el multilateralismo no está destinado a fracasar sin el compromiso de EE. UU. Las relaciones de poder ciertamente cambiarán, pero debe ser de interés central para Europa salvaguardar su influencia en la configuración del orden global.