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러시아가 2010년 체코 프라하에서 서명한 미국-러시아 간 핵무기 감축 협정(New START)을 중단한 이후 양국이 취한 조치와 주요 관리들의 발언을 살펴보면 미국과 러시아 두 핵 초강대국 간 군비 통제의 중기(中期) 미래에 대한 신중한 예측이 가능하다.

2월 협정 중단

2월 말 러시아와 미국 간 지속적인 관계 악화는 전략 핵무기 감축에도 영향을 미쳤다: 블라디미르 푸틴 대통령은 연방 의회 연설에서 핵무기 감축 협정을 중단하겠다는 결정을 밝혔고, 이러한 결정을 뒷받침하는 러시아 법률이 발효되면서 핵무기 감축 협정 중단이 즉시 시행되었다. 아이러니하게도, 거의 정확히 2년 전 이 협정의 연장이 공식화되었다. 미국 트럼프 행정부는 이 협정 연장에 합의하지 않았고, 바이든 대통령의 백악관 입성 이후 이 협정의 만료가 2주 앞으로 다가왔다. 바이든 대통령의 결정에 의해 이 협정이 2026년 2월 5일 까지 연장되었다. 러시아와 바이든 행정부 간 대화는 낙관적으로 시작되었지만, 미국-러시아 간 핵무기 감축 협정 이후 전략무기 통제의 미래에 대한 적극적인 노력은 결코 진행되지 않았다. 그 이유는 이 협정에 명시된 상당히 중요한 시간(미국과 러시아의 차기 대통령 임기 중 이 협정이 만료됨)과 전략적 안정 보장과 관련된 누적된 문제 때문이었다.

러시아는 미국의 나토 동맹국인 영국과 프랑스의 핵 미사일 능력과 (3대 핵 전력과 통제 센터를 무너뜨리는 것을 목표로 하는) 장거리 정밀 비핵무기의 역량 고도화를 지적하면서 전략 핵무기 추가 감축에 대해 점점 더 우려하고 있었다. 러시아는 장거리 정밀 비핵무기와 함께 러시아 국경에 더욱 가까이 다가오는 나토 확대와 나토 군사 기반 시설의 확산에 큰 우려를 표명했다. 또 다른 심각한 우려는 글로벌 탄도미사일 방어체계가 통제되지 않고 계속 발전된다는 점이었다. 러시아의 전략군이 추가로 감축될 경우, 나토의 핵 역량 강화와 나토 확대 등의 요인들은 신뢰할 수 있는 억지력으로 적에 대한 보복 공격을 가할 러시아의 능력을 심각하게 약화시킬 수 있다.

반면 미국은 전략 핵무기가 다른 문제와 연관되지 않은 채 전략 핵무기만의 추가 감축을 꺼려했다. 무엇보다 미국은 중국의 핵 능력 급성장을 우려하고 있다. 트럼프 대통령 집권 하에서 중국의 전략 무기 통제 참여는 한동안 미국-러시아 간 핵무기 감축 협정 연장만큼이나 필수적인 조건이었다. 바이든 행정부하에서 이 문제는 아직 초기 단계에 머물러 있어 미국이 부드러운 입장을 내비쳤지만, 아직 의제에서 완전히 사라진 것은 아니며 실질적인 협상이 시작되면 이 문제를 본격적으로 다룰 가능성이 높다. 지금까지 2년 동안 미국 최고위층은 “사실상 동등한 두 적을 동시에 그것도 독립적으로 억제해야 할” 필요성을 가장 어렵고 전례가 없는 과제로 이야기해 왔다. 게다가 미국은 훨씬 그 수가 많고 고도화된 러시아의 전술 핵무기에 대해 우려하고 있다.

새로운 합의 또는 일련의 합의로 이어질 수 있는 긴 여정의 시작과 함께 2021년 6월 전략적 안정에 관한 포괄적인 양자 대화 형식이 발표되었다. 그러나 결국 두 번의 대면 회의만 개최되었다. 이 회의만으로는 분명히 충분하지 않았다. 우크라이나 전쟁 발발로 미국은 이 회의 중단을 발표했다.

코로나 팬데믹으로 인해 2020년대 초 핵무기 감축 협정에 따른 핵 사찰이 중단되면서 단순한 우연의 일치도 협정의 운명에 부정적인 역할을 했다. 2022년 상황이 정상이었다면 핵 사찰은 아마도 복원되었을 것이다. 미국-러시아 양측 관계의 급격한 악화가 순전히 기술적인 대화(처음에는 그랬다)에 영향을 미칠 때까지 양국은 이미 추가적인 보안 조치를 협상하고 있었다. 별도로 문제가 된 것은 서방 국가의 영공에서 러시아의 민간 및 정부 항공기 비행을 금지하는 것을 포함한 러시아에 대한 서방의 제재였다. 나중에 미국은 사찰관이 탑승한 항공기의 비행을 허용하겠다고 밝혔지만, 이러한 조치는 미국 동맹국의 승인을 받을 수 없을 것으로 보였다. 왜냐하면 이것은 갑작스럽게 이루어져야 할 사찰이 타협될 수 있음을 의미했기 때문이었다. 최소한 이 협정 당사자들 사이에는 평등에 대한 이야기는 없다. 러시아인들이 제3국과 연결되는 민간 항공편을 이용할 수 있다는 미국 측의 발언은 무례한 발언이었다.

탈출구 찾기를 위한 양국 간 협의는 계속됐지만, 미국 측은 2022년 8월 모든 것이 해결된 것처럼 긴급 사찰을 러시아 측에 통보해 고르디우스의 매듭을 끊기로 결정했다. 러시아는 이러한 미국의 “공격적 시도”에 즉각적으로 사찰을 중단하며 대응했다. 11월 말이나 12월 초 이집트 카이로에서 열릴 예정이었던 양자 협의회라는 특별한 형식의 회의에서 이견을 해소할 기회가 만들어질 수 있었지만 러시아는 마지막 순간에 이 협의회 참가를 거부했다. 그 결과 미국-러시아 간 핵무기 감축 협정에서는 협정을 준수하는 지 검증하기 위한 주요 시스템과 갈등 해결 메커니즘이 사라졌다.

이런 상황 속에서 러시아의 핵무기 감축 협정 위반을 두고 미국 의원들과 각계 각층의 매파들의 비난 목소리가 점점 커졌다. 이러한 반응 뒤 협정 탈퇴를 선언하는 것은 현 상황을 합법화하기 위한 논리적 단계로 보였다. 그러나 러시아 당국은 모든 배를 불태우지 않기로 결정했고 협정을 탈퇴하는 대신 협정을 일시 중단하여 추후 참여를 재개할 준비가 되어 있음을 보여주었다. 그러나 협상 재개를 위해 러시아가 제시한 조건, 즉 “미국과 그 동맹국들의 러시아에 대한 적대 정책 중단”은 다소 모호하고, 또한 그 이행이 예측 가능한 미래에 진지하게 이루어질 것이라는 것은 상상하기 어렵다는 점을 인정해야 한다.

미국-러시아 간 핵무기 감축 협정의 일시 중단과 완전한 탈퇴 간 가장 중요한 차이점은 전략적 핵 전력이 배치된 항공모함과 핵 탄두에 대한 정량적 지표를 유지하면서 이 협정의 프레임워크 내에서 “정보 교환”이 중단되었다는 것이다. (미국과 러시아는 일반적인 정량적 지표를 교환할 뿐만 아니라 정기적으로 자국의 핵 전력 구성 요소의 변화에 대해 보고하기로 되어 있다) 러시아는 대통령에서 부터 의원들의 성명에 이르기 까지 모든 수준에서 이러한 사실을 반복적으로 강조했다. 미국도 마찬가지일 것으로 예상되었다. 사실 협정의 일시 중단 조치에 대한 러시아의 상세한 공식 논평에는 미국에 “핵무기 감축 협정의 재개를 방해할 수 있는 조치를 자제”하라는 요청이 포함되어 있었다.

미국은 러시아가 핵무기 감축협정을 위반했다고 비난하고 규정 준수를 요구하면서 러시아의 계획에 대해 부정적인 견해를 보였다. 그러나 어쨌든 그러한 비난은 공개되었을 것이다. 그럼에도 불구하고 미국 행정부 관리들은 차분한 어조를 유지하려고 노력했다. 몇 달 후 미국은 전략 핵 전력에 관한 정보를 러시아에 제공하는 것을 중단하겠다고 발표했지만, 핵무기 감축 협정의 중단을 공식화하지 않았는데, 이러한 미국의 발표와 입장은 러시아로부터 아이러니한 반발을 불러일으켰다. 이것은 러시아가 핵무기 감축 협정을 위반하고 “협정 중단” 형식을 “합법화”하는 것을 꺼렸기 때문일 수 있다. 미국은 항상 이 협정에 미국이 직접적으로 규정되지 않았기 때문에 러시아가 그러한 조치를 취할 권리가 없다고 주장했기 때문이다. 

최근 미국 연사들의 발언, 특히 정치 현장과 러시아 정치인들 사이에서 많은 관심을 끌었던 제이크 설리번 미국 백악관 국가안보보좌관의 연설을 보면 미국이 현재 그리고 단기적으로 핵무기 감축 협정과 관련해선 체념한 것 같다. 바이든 행정부는 이 협정을 공식적으로 탈퇴하지는 않을 것이며, 탈퇴를 강제하려는 미국 의회 의원들의 어떠한 시도에도 맞서 싸울 것으로 보인다. 미국은 러시아와 마찬가지로 규정된 전략적 핵 전력의 배치 한도를 초과하지 않을 것임을 반복적으로 강조했고, 핵무기 감축 협정 이후 기간 동안 합의를 고려하고 있으며, 전략 무기 통제를 보다 넓은 양국 관계의 문제와 분리할 것을 제안했다.

1980년대 패션

일부 러시아 연사들은 설리번 백악관 국가안보보좌관의 냉전 시대 언급을 비판했지만, 당시 미국과 소련 양국은 대립 관계에도 불구하고 군비 통제에 참여했다. 우리는 실제 1979년 전략 무기 감축 협정(SALT-2)의 운명과 매우 유사한 상황을 현재 목도하고 있다. 법적 근거가 없는 이 협정은 정치적인 이유로 실무적인 관점에서 상호 호혜적인 방향으로 계속 이행되고 있다. 검증 시스템이 없는 상황에서 당사자들은 신뢰를 바탕으로 협정을 계속 준수하는 것 외에는 다른 선택이 없다. 특히 상호 신뢰가 매우 낮은 수준에 있는 상황에서 협정의 계속 준수는 아이러니하다.

1970년대와 1980년대에도 비슷한 상황이 있었다. 1970년대 냉전 당시 어느 정도의 데탕트가 이루어졌음에도 불구하고 직접 현장 조사를 한다는 것은 상상조차 할 수 없는 일이었다. 1972년 소련-미국 간 전략무기를 제한하기 위한 특정 조치에 대한 임시 협정 (SALT-1 으로 더 잘 알려짐, 해당 약어에 ABM 조약을 포함하는 것이 더 적절함)을 체결하면서 소련과 미국 양 당사자들은 대륙간탄도미사일(ICBM)과 잠수함 탄도미사일 용(用) 발사체의 양적 증강을 5년간 중단했다. SALT-1 준수 여부를 모니터링하기 위해 위성 정찰을 완곡하게 표현하는 “국가적 검증 기술 수단”을 사용하는 것이 제안되었다. 위성 정찰이 더 이상 관련되지 않음을 명확히 하기 위해 통제 수단은 “일반적으로 인정되는 국제법 원칙에 부합하는 방식으로”만 사용해야 한다고 명시되었다. 미국 첩보기 조종사인 F. Powers의 비행이 실패한 지 불과 10년이 지났기 때문에 항공 첩보 활동은 매우 실질적인 위협이었다. 한편, 소련과 미국 양국은 구조 및 시설 위장 조치를 포함해 서로의 위성 정찰을 방해하지 않기로 약속했다. 이러한 조항은 미국-러시아 간 핵무기 감축 협정들 가운데서 한 협정에서 다른 협정으로 이동하여 그대로 인용되었다는 점은 주목할 만하다 (ICBM의 위장이 제한된 규모로 허용되었다는 설명을 제외하고).

SALT-1의 이름과 본문에서는 이 협정이 보다 중요한 조약 또는 협정이  체결될 때까지 적용되는 일시적인 것이라는 점이 강조되었다. 1979년 6월, 두 번째 전략 무기 감축 협정(SALT-2)이 체결되었는데, 이 협정은 특정한 수치에 대한 상한선과 신중한 군축 과정의 시작을 규정했다. 그러나 미국 의회 의원들은 부분적으로 카터 행정부와의 갈등과 소련에 대한 불신 & 그들의 매파적 견해 때문에 이 협정의 승인을 강력하게 반대했다. 이들이 비판한 가장 중요한 이유 중 하나는 협정 준수를 효과적으로 검증할 도구가 부족하다는 점 때문이었다. 미사일 등 전략적 핵 전력 수가 제한되었을 뿐만 아니라 부분적으로 미사일 등 전략적 핵 전력의 시험 발사량도 한정되어 있기 때문에 이전보다 검증은 더 중요했다. 10월에는 쿠바에 주둔해 있던 소련 여단에서 ‘예상치 못한 것이 발견’되어 큰 파문이 일었고, 12월 25일에는 소련군이 아프가니스탄을 침공했다. 미국 대선을 앞둔 상황에서 SALT-2의 비준은 정치적 자살행위였고 그래서 카터 대통령은 일주일 후 미국 상원에 변화된 환경 때문에 SALT-2 는 더 이상 필요하지 않다고 말했다.

그러나 카터 대통령이나 대선 캠페인 기간 동안 SALT-2 에 반대했고 1년 후 백악관에 입성한 가장 확신에 찬 반(反)소련 대통령 중 한 명이었던 레이건 대통령도 이 협정이 사실상 준수되는 것을 막지는 못했다. 물론 이 협정을 법률적으로는 비준하지 않았다. SALT-2는 1985년 말까지 그 효력을 유지하다가 보다 실질적인 협정으로 대체되었다. SALT-2 서명 당시 미국의  미사일 등 전략적 핵전력 수는 총 2,400대였는데, 1981년 초에는 2,250대로 줄었다. SALT-2 서명 당시 미사일 등 전략적 핵전력 2,504대가 있다고 선언한 소련은 두 단계에 걸쳐 일정 부분 그 수를 줄여야 했지만 미국이 SALT-2 비준을 거부하면서 그렇게 하지 않았다. 그럼에도 불구하고 소련은 초기의 양적 상한선을 초과하지는 않았으며, 낡은 미사일 시스템을 보다 새롭고 발전된 시스템으로 적극적으로 교체했다. 미국은 처음에는 협정이 제한(협정 체결 당시 2,284척의 미사일을 선언함)한 한도 내에서 미사일을 유지하고 있다가 B-52 폭격기를 새로운 순항 미사일로 재무장하는 과정에서 1986년 11월 말에 이 제한에서 벗어났다.

따라서 터무니없는 것처럼 보일 수도 있지만 SALT-2는 비준되지는 않았지만 꽤 성공적이었다. 물론 소련이 기존의 RT-2P(SS-13 Savage)미사일을 개량한 이동식 ICBM RT-2PM Topol(SS-25 Sickle)을 내놓았을 때 상호 비난이 있었다. 이에 자극받은 미국은 글로벌 미사일 방어 시스템을 향한 “연구”를 시작했다. 그러나 이러한 행동은 전략적 핵 전력의 압도적인 양적 증강을 시도하여 대규모의 위험한 분쟁을 준비하는 형태로서 상대방의 공격적인 발걸음에 대한 구실없는 변명이었다. 미국은 RT-2PM Topol 이 SALT-2을 위반하고 있으며 동시에 이것이 보복 공격에 최적화된 시스템이기 때문에 러시아가 전략적 안정성을 강화하고 있다고 주장했다.

시간의 바퀴

그 이후에도 SALT-2 조사에 대한 미국의 관심은 줄어들지 않았다. 왜냐하면 소련의 붕괴와 그에 따른 사건들로 해외에서 주의 깊은 감독을 하지 않으면 소련의 핵 무기가 어디로 가고 있는지 또 어디에서 헤매고 있는지 알 수 없었기 때문이었다. 전문가 세계에서는 한 격언이 유명한데 그에 따르면, 미국은 전략 무기 감축 협정에 사찰이 포함되기를 원하는 반면 러시아는 전략 무기량에 상한선이 필요하다는 입장이 강하다. 미국은 가까운 장래에 그토록 소중히 여기는 협정의 일부를 상실하게 될 것으로 보이며, 이것은 분명히 스스로 체결한 협정의 취소로 볼 수 밖에 없다. 적어도 미국의 “매파” 성향의 정치 지도부는 이미 이러한 움직임을 요구하고 있으며 5월에 “핵 무기 감축 협정 금지법”이라는 제목의 법안이 상원에 제출되었다. 이 법안에 따르면 이 법안 통과 후 1년 이내에 미국은 공식적으로 미국-러시아 간 핵무기 감축 협정(New START)에서 철수해야 한다. 이 법안이 미국 매파들의 군비 통제안이라는 점에서 그 자체로 흥미롭지만, 미 의회에서 더 많은 관심을 끌 경우에만 이 법안은 고려할 가치가 있다.

위에서 설명한 것처럼 전략 무기량에 상한선을 두는 것은 어떻게 되었으며 이것이 왜 러시아에 중요한가? 전략 핵 전력에서 미국과 양적으로 동등한 전력을 유지하려는 목표를 러시아는 가지고 있지 않지만, 전략 핵 전력 수에서 상대가 크게 우월하면 보복 공격을 가할 수 있는 능력을 유지함으로써 러시아의 핵 억제력을 위협할 수 있다. 이것은 미국의 동맹국들이 핵 잠재력을 보유하고 있을 뿐만 아니라 상당한 비핵 순항 미사일을 소유하고 있기 때문이다. 미국의 동맹국들은 미래에 비핵 중거리 탄도미사일과 극초음속 미사일로 무장할 수도 있다. 이러한 상황에서 전략핵 방위전력에 상한선을 둠으로써 러시아는 재래식 무기에 더 많은 자금을 할당할 수 있게 된다. 분명히 이 문제는 지난 1년 동안 러시아에게 더욱 시급해졌다.

핵무기 감축 협정에서는 상한선을 두는 문제가 완전히 적용되지는 않았다. 최신 데이터에 따르면 2022년 9월 1일 현재 러시아는 핵무기 감축 협정에 따라 허용된 미사일 등 핵 전력 700개 중 540개를 배치했다. 또한 이 협정 한도내에서 Borey급 잠수함 10대를 추가로 취역시키는 것이 가능하다. 아울러 핵 탄두 문제가 있다. 러시아는 전략적 핵 전력을 허용 상한에 가깝게유지했지만, 3대 핵 전력을 구성할 때 핵 전력을 균등하게 분산해야 전반적인 안정성을 높일 수 있다는 것이 정설이다. 어쨌든, 러시아의 전략적 핵 전력은 R-36M2 Voyevoda (SS-18 Satan) ICBM이 철수됨에 따라 가까운 미래에 약화할 가능성이 높다. 군용 핵 단지에서 보존된 핵 탄두는 미사일 등 전략적 핵 전력 보다 훨씬 저렴하다. 러시아가 현재 전략 핵 미사일의 양적 군비 경쟁을 시작할 계획을 발표할 필요가 없다는 것은 놀라운 일이 아니며, 이를 통해 군비 지출을 다른 긴급한 필요에 맞게 재할당할 수 있다.

한편 미국은 중기적으로 전략 핵 무기고를 크게 늘릴 수 없다: 실제로 미국은 지상 발사 ICBM 인 미니트맨-III 를 탄두 1개에서 탄두 3개가 장착될 수 있도록 개조하여 오하이오급 잠수함의 핵 전력 탑재량을 늘리는 과정만 시작할 수 있다. 미국은 트라이던트 II 미사일을 20개에서 24개로 늘리고 더 많은 탄두를 장착할 수 있다. 그러나 미니트맨-III 개조는 시간이 오래 걸리고 성과가 눈에 잘 띄는 반면, 트라이던트 II 미사일은 함대의 일부에서만 발사가 가능할 것이다. 이에 대응하여 러시아도 미사일을 업그레이드하기 때문에 미국의 이점은 최소화된다. 3대 핵 전력에서 잠수함의 공격력을 높이는 옵션은 미국에게 매력적으로 보이지만 “예비” 핵 탄두의 가용성은 의문의 여지가 있다. 미국의 군사용 핵 단지가 붕괴되고 2030년대 초에 열핵폭탄의 생산을 재개할 계획을 감안할 때, 미국의 창고가 사용 가능한 핵 탄두로 가득 차 있을 가능성은 낮다.

이런 상황에서, 양국 간 상호 비난에도 불구하고 미국과 러시아 양국 당사자에게 미국-러시아 간 핵무기 감축 협정이 효과가 있고 어쩌면 더 오랫동안 계속 준수되는 시나리오는 SALT-2의 경우처럼 매우 그럴듯해 보인다.  PIR 센터에서 연설한 Ryabkov 러시아 외무부 차관은 설리번 미국 백악관 국가안보보좌관의 제안에 대해 부정적으로 논평했으며, 전략적 무기 통제에 관하여 사찰 체제를 포함하는 복잡한 협정을 만들려고 하기보다는 오히려 “상호 간 핵 무기의 일방적 감축”의 길을 가는 것이 더 가치가 있다고 언급했다. 결국, 핵무기를 줄이기 위한 역사상 가장 큰 계획은 바로 그것이었다. 우리는 일련의 핵무기 감축 협정에 대해 이야기하고 있는 것이 아니다. 이것은 오히려 엄청난 양의 전술 핵무기를 제거하는 것을 의미한다. 외국의 추정에 따르면, 미국은 상대적으로 그 수가 적은 B 61 핵 폭탄을 제외한 모든 폭탄을 제거할 수 있는 반면 러시아는 소련 말기 수준에 비해 약 90% 정도의 핵 무기를 줄일 수 있다 (결국 다른 어떤 국가보다 상당한 이점을 유지하면서).

그러나 2020년대 후반 미국의 3대 핵 전력의 대폭적인 업그레이드가 결실을 맺기 시작해야 한다. 반면, 미국은 급성장하는 중국의 핵 무기고에 대해 훨씬 더 우려하게 될 것이다. 과거 미-소 체제보다 오늘날의 훨씬 더 복잡한 새로운 핵 강국 간 관계 구도에서 전략적 안정을 유지할 수 있는 방안이 무엇인지 예측하기 어렵다. 어쩌면 우리의 미래는 어려운 시기에도 계속되고 있는 5대 핵 보유국 간 대화에 달려 있을지도 모른다.