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서론

COVID-19 대유행이 잠시 주춤하는 동안 중국, 러시아, 일본 및 미국 의 외무 장관은 몽골을 국제뉴스의 헤드라인으로 만들었다. 예를 들어, 모스크바에서 열린 상하이협력기구 (Shanghai Cooperation Organization) 회의에서 돌아온 왕이(Wang Yi) 중국 외교부장은 울란바토르(9월 15~16일)에 들러 다음과 같은 메시지를 전했다: “몽골이 중국이라는 경제 강국에 의존하기를 원한다면, 중국의 경쟁자들의 편에 서지 마시오.”

그 후 일주일 안에 Nyamtseren 몽골 외무 장관은 라브로프 러시아 외무 장관의 초청을 받아 급히 회담을 가졌다. 몽골-러시아 외교 장관은 양국이 항구적이고 포괄적인 전략적 동반자 관계에 관한 조약을 마무리했다고 공동 발표했지만, 러시아는 중국과의 3국 경제 프로젝트(예: 가스 파이프라인)를 주도하고 몽골에 유라시아 경제 연합 의제를 강요하겠다는 의지를 보여주었다.

이 후 9월 29일 폼페이오 미국 국무장관은 동아시아 동맹국인 일본 과 한국을 방문하는 여행길에 몽골을 포함한다고 발표했다. 이 여행 은 백악관 관리들이 COVID-19 에 감염되어 결국 취소되었지만, 폼페이오 장관은 할트마깅 바톨가 몽골 대통령과 전화 통화를 하고 민주주의와 지역 안보에 대한 공동의 헌신을 강조했다.

며칠 뒤 아베 신조 일본 총리의 지정학의 핵심 인사로 꼽히는 모테기 일본 외무상이 몽골 수도 울란바토르로 날아왔다. 모테기 일본 외무상의 관심은 2022년까지 양국 간 전략적 파트너십 계획을 새롭게 하는 것 이외에 몽골을 자유롭고 개방적인 인도-태평양 전략에 포함시키는 데 집중되었다.

몽골은 세계 주요 강대국인 중국, 러시아, 일본 및 미국과 각각 전략적 파트너십을 선언했고 그 결과 복잡한 지정학적 상황에 발을 내딛게 되었다.

그러나 이러한 일들이 모두 완전히 새로운 것은 아니다. 1991년 여름 에도 이와 비슷한 일이 벌어졌다. 양상쿤 중국 국가주석, 가이후 일본 총리, 베이커 미국 국무장관이 한 달여 동안 몽골을 각각 방문했다. 중국은 내정 불간섭에 관한 합의를 원했고, 반면 일본과 미국은 몽골 이 절실히 필요한 경제적 지원을 받기 위해선 민주화 이행에 역행 해서는 안된다는 조건을 부과했다. 1991년과 2022년 사이에 주요 차이점은 1991년에는 러시아가 부재했다는 점이었다. 이 정책 논문은 강대국의 새로워진 지정학적 경쟁에 대해 논의하고, 이러한 험난한 지정학적 지형에서 행동하기 위한 몽골의 도전을 설명하고, 이웃 강대국인 소련에 대한 핀란드의 전략적 양보와 유사한 실용적이고 중립적인 외교 정책을 추구할 것을 몽골에 제안한다.

새로워진 지정학적 경쟁 

강대국 간 경쟁도 새로운 것이 아니다. 냉전 이후에도 중국, 일본, 러시아, 미국은 불필요한 긴장을 피하면서 서로를 의심의 눈초리로 주시하고 있었다. 1990년대에 일본, 러시아, 미국의 정책 입안자들과 학자들은 중국의 위협과 중국의 경제 부상의 결과에 대해 토론했다. 프리마코프 외무장관과 푸틴 대통령 등 러시아 지도자들은 미국과 균형을 이루고 유럽의 경제 및 안보 체제에 통합할 방법을 모색 하였다. 러시아가 이미 아프가니스탄에서 미국의 군사작전을 지원 하고 있었기 때문에 푸틴이 러시아의 나토 가입을 암시한 것은 놀라운 일이 아니었다. 마찬가지로 2000년에 미 의회는 국방부에 중국의 안보 전략과 군사 발전에 대해 매년 보고하도록 지시했다. 중국과 일본도 비슷한 전망을 갖고 있었다. 중국은 미국을 조심 스럽게 경계했고, 일본은 중국과 러시아를 경계했다. 2000년대 중반 중국, 러시아, 일본 및 미국은 지정학적 환경이 변화하기 시작하면서 장기적인 지정학적, 경제적 목표를 재평가했다. 미국의 전략에 대한 유사한 지정학적 우려로 중국과 러시아는 연례 합동 군사 훈련 (2005년 평화미션을 시작)을 실시하며 파트너십을 발전시켰고 심지어 중앙아시아에서 미군의 철수를 요구했다.

미국이 우크라이나와 조지아로의 나토 확대와 체코와 폴란드에 새로운 미사일 방어 시스템을 제안했을 때 러시아는 신속하게 반응 했다. 이로 인해 2008년 러시아-조지아 간 짧은 군사 충돌이 발생 했다. 유럽과의 관계가 붕괴된 이후 러시아는 유라시아 경제 연합과 집단안보조약기구를 통해 구소련 공화국에 대한 영향력을 다시 회복 하기 위한 정책을 추구하기 시작했다. 중국과 러시아는 공동으로 상하이협력기구를 강화하고 브라질, 러시아, 인도, 남아프리카 공화국 과 브릭스(BRICS) 라는 새로운 블록을 만들어 주요 지정학적 문제에 대해 협력하기로 했다.

2012년부터 강대국 간 경쟁이 치열해졌다. 시진핑 중국 국가주석은 덩샤오핑의 ‘도광양회’ 원칙을 버리고 중국이 국제 정치에서 적극적인 역할을 하겠다고 다짐했다. 1년 후, 중국은 일대일로 이니셔티브(BRI)로 알려진 새로운 그랜드 전략을 발표하여 글로벌 연결성을 향상시키는 인프라에 투자를 시작했다. 중국 지도자 들은 일대일로 이니셔티브가 “윈-윈 개발 이니셔티브” 라고 설명 했다. 그러나 일대일로 이니셔티브의 야심과 모호함은 마치 중국이 자신의 지정학적 이점을 위해 세계 및 지역 질서를 재편하려고 시도 하는 것처럼 보여 모든 강대국의 지정학적 우려를 즉각 불러 일으켰다. 예를 들어 미국은 초기 아시아 회귀 전략(Pivot to East Asia)을 기반으로 중국을 억제하기 위한 일련의 조치를 취했다. 미국은 아베 일본 총리의 4자 안보대화 (일본·인도·호주·미국 간 동맹 을 위한)를 지지하고 중국의 경제력과 군사력을 경계하는 인도· 미얀마· 싱가포르·베트남과의 유대를 강화했다. 한편, 2014년 러시아 는 우크라이나의 나토 가입 가능성에 대한 지정학적 우려를 바탕으로 크림반도를 합병하고 동부 우크라이나에 개입했다. 그리고 2015년 러시아는 중국과의 전략적 동반자 관계를 선언하면서 미국의 개입을 견제하기 위해 시리아에 군대를 파견했다. 

이에 대해 미국은 국가의 장기 국방 전략 문서인 국가 방위 전략 (2018) 에서 중국과 러시아를 가장 큰 위협으로 꼽았다. 미 국방부는 인도-태평양 전략 보고서를 발표했고, 미 국무부는 자유롭고 개방적 인 인도-태평양 비전을 정의했다. 두 문서 모두 인도-태평양 지역 에서 성장하는 중국의 경제 및 군사력을 억제하는데 no. 1 우선 순위 를 두었다. 미국은 중국과 러시아에 대한 제재와 더불어 동맹국들 에게 중국 통신사들의 5G 네트워크 개발 참여를 금지하도록 압력을 가했다. 반면 러시아는 중국 거대 통신업체 화웨이의 5G 네트워크 개발을 환영하고 중국의 미사일 방어 능력 개발을 약속했다. 이 새로운 강대국 간 경쟁은 몽골과 같은 작은 국가의 지정학적 환경을 변화시키고 있다.

몽골에 대한 도전

몽골의 주요 과제는 주권을 유지하는 것이다. 수세기 동안 지리학은 중국과 러시아라는 서로 경쟁하는 두 개의 팽창주의 강대국 사이의 고전적인 완충국으로서 몽골의 운명을 결정했다. 1921년부터 1986년까지 러시아의 지정학적 이익에 봉사하면서 몽골은 유엔 회원국이 되었고 중국으로부터 독립했다. 이 기간 동안 몽골은 크렘린의 긴밀한 통제하에 있었고 러시아의 지정학적 이익이 위협받을 때마다 군사화된 완충 국가가 되었다. 러시아는 1921년, 1936년, 1960년 세 번에 걸쳐 자국 군대를 몽골에 배치했다. 중국-소련 화해와 소련 붕괴 이후 몽골은 중국과의 관계를 정상화하고 미국 및 그 동맹국과 새로운 관계를 발전시켰다. 1990년대 몽골은 강대국의 지정학적 압박을 전혀 받지 않았고 일련의 중립정책을 확고히 선언했다. 당시 몽골의 두 이웃 국가인 러시아와 중국은 자국의 국내 문제와 다른 지역의 안보 문제 대처에 몰두하였다. 미국과 일본은 몽골의 정치적, 경제적 전환에 초점을 맞추면서 몽골과의 안보 관계 발전은 명시적으로 피했다. 이 기간 동안 몽골은 다음과 같은 일련의 중립 정책을 채택했다: 외국 군대 이전 및 주둔에 대한 헌법 금지, 비동맹 외교 정책 입장, 비핵지대 선언 및 모든 강대국과의 양자 조약, 제3자 금지 원칙에 반대.

이러한 유리한 지정학적 맥락에서 몽골은 국제 및 지역 조직과의 관계를 확대하고 소위 "제3의 이웃"의 이익을 끌어들이는 방법을 모색했다. 당시 몽골의 가장 중요한 노력은 중국과 러시아가 미국의 이라크 전쟁에 강력히 반대하는 상황에서 미국의 이라크 작전을 지원하기 위한 군 파견 이었다. 이후 몽골은 코소보와 아프가니스탄에 군대를 파견했다. 이러한 몽골의 군사적 기여로 몽골은 2003년 미국 및 나토 회원국과 긴밀한 정치 및 방위 유대관계를 맺었다. 몽골의 다른 노력은 앵글로-호주 광산업체 리오 틴토와 캐나다 광산업체 이반호에 와 몽골의 Oyu Tolgoi 지역 구리 및 금광 개발 계획 이었다.

이러한 몽골의 노력은 중국과 러시아의 반발을 불러일으켰다. 중국의 안보 전문가들은 몽골이 중국에 대한 미국의 "전략적 봉쇄"에 포함되는 것을 경고한 반면, 러시아는 몽골에서 지정학적 특권을 나토 회원국에게 빼앗길 것을 경계했다. 중국과 러시아는 몽골이 상하이협력기구에 가입하도록 공동 압력을 가했다. 그 결과 몽골은 2005년에 상하이협력기구 옵서버가 되었다. 그 이후 러시아는 철도 건설, 에너지 부문, 우라늄 채굴과 같은 중요한 분야에서 지정학적 및 지경학적 이익을 확보하기 위해 적극적인 조치를 취했다. 명확히 하자면 이 시기에 중국이나 러시아는 몽골의 국내 정치, 특히 선거에 영향을 미치려 하지는 않았다.

이제 이 모든 강대국은 경쟁하는 그들의 지정학적 비전에 몽골을 포함시키고 싶어 한다. 중국은 2014년 몽골와 포괄적 전략적 동반자 관계를 선언하고 일대일로 이니셔티브의 6개 경제 회랑 중 하나로 몽골을 포함시켰다. 중국 지도자들은 몽골이 중앙아시아의 지역화 전략을 이행하기 위해 상하이협력기구에 가입하기를 바라고 있다. 그들은 또한 몽골이 경제적 지원과 시장 접근에 대한 대가로 특히 티베트, 신장, 홍콩, 대만, 내몽골과 관련된 문제에 대한 내정 불간섭을 약속하기를 원한다.

2019년 러시아는 러시아의 지정학적 의제를 몽골이 준수하도록 강요하는 영구 조약의 체결로 양국 간 전략적 파트너십을 재빠르게 업그레이드했다. 특히 이 조약은 양자 협의를 우선시하고 국방 기술 협력을 갱신하며 철도 확장을 위해 몽골이 1,520mm (러시아의 표준 철도 궤간) 궤간에 맞출 것을 요구했다. 일부 러시아 관리들의 암시처럼 크렘린은 몽골이 전통적으로 중국의 세력 팽창을 경계한다는 점을 고려하여 몽골이 유라시아 경제 연합과 집단 안보 조약기구에 가입할 것이라 꿈꾸고 있다. 미국과 일본은 몽골이 중국과 러시아에 대해 자신들과 비슷한 가치(민주주의, 인권)와 안보 문제를 공유하고 있기 때문에 자유롭고 개방적인 인도-태평양 전략에 몽골을 포함시켰다. 흥미롭게도, 미국 국방부의 인도-태평양 전략(2019년 6월)은 몽골을 "미국의 신뢰할 수 있고 유능하며 자연스러운 파트너"로 간주하는 동시에 몽골의 두 이웃 국가인 중국과 러시아를 미국의 가장 큰 안보 위협으로 지정했다: 중국은 수정주의 세력으로, 러시아는 회춘한 악당으로 지정. 

미국 국무부의 자유롭고 개방적인 인도-태평양 비전 문서는 몽골을 이 전략의 수혜자이자 지지자 중 하나로 강조한다. 일본도 중국의 일대일로에 대한 대안인 개발 원조인 PQI(Partnership for Quality Infrastructure)에 몽골을 포함시켰고, 몽골 수도 울란바토르 신공항과 철도 고가도로(선브릿지)를 PQI 사업으로 지정했다.

많은 소규모 국가와 마찬가지로 몽골의 과제는 주권을 손상시키지 않고 민주적 제도를 훼손하지 않으면서 이러한 강대국 간 경쟁에서 어떻게 대처해야 할지 결정하는 것이다.

몽골의 선택

이상적으로 보면, 몽골의 최선의 선택은 모든 강대국들과 우호적 관계를 유지하고 서로 다른 지정학적 전략이 합류하는 지점에 서서 경제적 이익을 얻는 것이다. 사실 이것은 어느 정도 사실이다. 몽골의 비핵지대 지위는 유엔 안전보장이사회의 모든 상임이사국에 의해 승인되었다. 군사 배치든 훈련 행사 주최든 몽골의 평화 유지 노력은 관련된 모든 강대국의 지원을 받았다. 중국과 일본은 중국이 건설한 Moon Bridge(일대일로 자금 지원)와 일본이 건설한 Sun Bridge(PQI 프로젝트)와 같은 수도 울란바토르 도로 개발 사업을 도왔다. 현재 중국과 미국은 수도 울란바토르의 물 공급과 인프라 개선을 지원하고 있다. 희망 사항으로, 중국과 러시아는 몽골을 통해 천연가스 파이프라인을 건설하여 3국간 경제 협력을 증진할 것이다. 그러나 현재 추세는 최악의 시나리오와 최상의 시나리오에서 결과의 가능성을 고려하도록 강요한다.

가장 가능성이 높은 최악의 시나리오는 중국 단독 또는 중국과 러시아가 함께 미국과 충돌하는 것이다. 이러한 상황은 몽골이 미국과의 관계를 제한하고 심지어 미국과 그 동맹국에 대항하여 이웃 국가인 중국과 러시아의 편에 서도록 강요할 것이다. 현재 가능성이 낮은 또 다른 최악의 시나리오는 중-러 간 지정학적 긴장의 출현이다. 이 시나리오에서는 몽골이 쉽게 이웃 국가의 통제에 빠지거나 전쟁터가 될 수 있는 가장 절박한 상황이 만들어질 것이다. 최상의 시나리오도 가능한데 이 경우에는 몽골이 주권을 유지하면서 자신에게 유리한 전반적인 환경을 조성할 수 있을 것이다. 최상의 시나리오는 모든 강대국들이 국내 문제와 얽혀 있거나 지정학적으로 다른 곳으로 주의가 산만해져 전략적 안정성을 추구하는 상황을 말한다.

이러한 모든 시나리오에서 몽골 지도자의 주요 목표는 몽골의 주권과 독립을 유지하는 것이다. 그러나 주권을 유지하기 위한 몽골의 선택은 제한적이다. 첫째, 몽골은 지역이 없는 나라이다. 따라서 나토나 집단안보조약기구(Collective Security Treaty Organization) 같은 어떠한 지역 안보 동맹에도 의존할 수 없다. 유일하게 긴밀한 동맹은 상하이협력기구이지만 몽골은 이에 가입할 경우 주권이 위태로워질 것을 우려하고 있다. 둘째, 러시아를 제외하고 몽골 지도자들이 하나 또는 여러 강대국으로부터 안전 보장을 받는 것은 불가능하다. 미국과 일본의 지도자들은 몽골과 필리핀이나 대만과 같은 거래를 할 것 같지 않다. 몽골은 러시아에 주권을 빼앗기고 러시아와 상호방위조항을 갱신함으로써 중국을 도발시키는 것을 아주 경계하고 있다. 마지막으로 몽골은 싱가포르, 스위스, 북한과 같은 방식으로 자체 방위 능력을 구축하기에는 경제적으로 너무 가난하다. 따라서 가장 적합한 선택은 냉전 기간 동안 수행한 핀란드의 경험을 본받아 강대국에 전략적 양보를 하는 것이다.

이러한 선택은 핀란드가 냉전시절 나토와 바르샤바 조약에 가입하는 것을 피한 것처럼 몽골이 강대국의 안보 동맹에 가입하는 것을 피하도록 요구한다. 이런 의미에서 몽골은 나토와 집단안보조약기구 그리고 잠재적으로 상하이협력기구(지역 안보 조직으로 전환될 경우)와 현재 수준의 신뢰 구축 안보 방위 관계를 격상하려고 시도해서는 안된다. 자유롭고 개방적인 인도 태평양 전략과 관련해서는, 몽골은 안보 협력을 평화 유지, 인도적 지원, 재해 구호, 방위 외교와 같은 특정 분야로 제한해야 한다. 

이러한 유형의 중립 정책은 또한 몽골이 이웃 국가 및 그들의 지정학적 경쟁자와 관련된 논란이 되는 문제에 대해 어떠한 입장도 취하지 않도록 요구할 것이다. 그러한 입장 회피는 몽골이 헬싱키 프로세스의 핀란드 모델과 같이 모든 강대국이 협상할 수 있는 중립적인 장소로 스스로를 홍보하는 데 도움이 될 것이다.

동시에 몽골은 의회 제도, 시민 사회 및 법치주의와 같은 민주적 거버넌스를 강화해야 한다. 민주적 통치는 권위주의적 강대국 내에서 몽골의 정체성을 차별화하고 그러한 강대국으로부터 자유로운 자치를 보장할 것이다. 그러나 이러한 유형의 중립적이고 실용적인 전략의 단점 중 하나는 외교 정책 의사 결정 과정에 대한 참여가 제한된다는 것이다. 이를 위해서는 전문적 외교관만이 외교 정책 문제를 처리하고 동시에 정보에 입각한 대중 담론을 장려하는 것이 필요하다. 이러한 중립 정책에 대한 대가로 몽골은 강대국이 자신의 주권을 존중하고 자신의 정책에 영향을 미치는 모든 행동을 억제하기를 기대할 수 있다.

결론

2020년 가을, 강대국 외무장관들이 몽골에 관심을 보이자 몽골은 코로나-19 대유행 속에서 선제적 외교로 대응했다. 2월 29일, 바톨가 몽골 대통령은 코로나 대유행 기간 동안 중국을 방문한 최초의 외국 고위 인사가 되었는데 바톨가 대통령은 친선의 표시로 양 30,000마리를 중국에 선물했다. 6월 21일, 몽골 항공사 MIAT는 오랫동안 기다려온 북미행 비행을 하였고 미국에 100만 달러 이상의 코로나 지원금과 60,000개의 개인 보호 장비를 전달했다. 6월 24일, 러시아가 세계에서 두 번째로 많은 코로나 바이러스 환자가 발생했음에도 불구하고, 몽골군은 소련의 제2차 세계 대전 승리 75주년을 기념하는 승리의 날 퍼레이드에 참가했다. 제2차 세계 대전 당시 몽골은 소련의 가까운 동맹이었다. 

선제적 외교와 마찬가지로, 강대국들 간 새로워진 지정학적 긴장은 거친 바다를 헤쳐 나가기 위해 몽골 지도자들에게 단합과 인내, 그리고 능숙한 외교를 요구할 것이다.