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Suecia se convierte en el 32° miembro de la Alianza del Atlántico Norte. Como predijimos hace unas semanas, el parlamento húngaro ratificó con relativa rapidez el protocolo de adhesión de este reino escandinavo y eliminó el último obstáculo para su ingreso oficial a la OTAN. Termina así la historia de casi dos años de la expansión de la Alianza en el norte de Europa, de la que inicialmente se esperaba un desarrollo más rápido.

La meta de Estocolmo

De los 30 Estados miembros que formaban parte de la OTAN cuando Suecia y Finlandia presentaron sus solicitudes en mayo de 2022, 28 llevaron a cabo los procedimientos internos para ratificar los protocolos de adhesión rápidamente. Pero dos países – Turquía y Hungría – tenían cuestionamientos para los candidatos. En concreto, Ankara dijo que era imposible tener relaciones de aliado con países que se han convertido en “casa de huéspedes de terroristas” e imponen sanciones contra Turquía. Esto se refería principalmente a la política de Estocolmo, por lo que Finlandia se unió a la Alianza en marzo de 2023, mientras que Suecia se quedó en la “sala de espera”. Tras veinte meses de negociaciones y una serie de concesiones por parte de la propia Suecia, así como de Estados Unidos, que accedió a desbloquear el acuerdo de venta de cazas F-16 a Turquía, el parlamento turco aprobó el 23 de enero una decisión positiva sobre la solicitud de Estocolmo. Después, Suecia se enfrentó al último obstáculo: la falta de ratificación de Hungría. En Budapest, como dijo el presidente del parlamento húngaro, se esperaba que Estocolmo mostrara “cierto respecto” y demostrara que “se toma en serio a Hungría”. En consecuencia, en las últimas semanas el drama se ha reducido en si el primer ministro sueco, Ulf Kristersson aceptará la invitación de su homólogo húngaro, Viktor Orbán, para visitar Budapest y discutir personalmente todos los asuntos que conciernen a Hungría. Al principio, el gobierno sueco respondió tajantemente y sin ambigüedades que su líder no tenía nada que discutir con Orbán, al menos hasta que hubiera una decisión positiva sobre la admisión del reino en la OTAN. Sin embargo, al final, Kristersson sí voló a Budapest el 23 de febrero. Tras las negociaciones, Viktor Orbán declaró que los acuerdos alcanzados en el ámbito de la cooperación técnico-militar “contribuyen a restablecer la confianza entre ambos países”. En particular, se llegó a un acuerdo sobre la compra por parte de Hungría de cuatro nuevos aviones caza Gripen y una extensión de 10 años del servicio de mantenimiento de 14 cazas suevos que ya están en las fuerzas áreas húngaras. Tres días después, el 26 de febrero, el parlamento húngaro ratificó el protocolo sobre la adhesión de Suecia a la OTAN: 188 diputados votaron a favor y sólo 6 en contra. Así que los partidarios de la ampliación de la Alianza hacia el norte de Europa pueden respirar tranquilos. Se espera que dentro de unos días tenga lugar la ceremonia de izado de la bandera sueca en el cuartel general de la OTAN en Bruselas. En ella se pondrá punto final a doscientos años de no alineamiento de Estocolmo con bloques militares, un periodo durante el cual Suecia se ha convertido en uno de los avatares más reconocibles de la idea misma de neutralidad.

¿Un país para los neutrales?

La decisión de Suecia de poner fin a su política de no alineación, como ya se ha comentado, difícilmente puede calificarse de completamente espontánea y de ruptura de todos los fundamentos y tendencias de las últimas décadas. De hecho, se tomó en las extraordinarias condiciones de conmoción pública tras el estallido de la guerra en Ucrania, pero Estocolmo ha estado avanzando lentamente hacia ella durante mucho tiempo. Es importante saberlo y entenderlo, porque en el contexto de la ampliación de la OTAN hacia el norte de Europa en 2023-2024, surgen varias preguntas naturales sobre el significado de este acontecimiento en el contexto internacional más amplio. Por ejemplo: ¿Qué significa la adhesión de Suecia y Finlandia a la OTAN para los conceptos de neutralidad y no alineamiento? ¿Son las decisiones de Estocolmo y Helsinki indicadores de que el lugar para la neutralidad en el mundo actual se está reduciendo? ¿Y deberían los Estados que aún están fuera de los bloques político-militares observar atentamente el ejemplo de Suecia y Finlandia y quizás seguirlo? Estas cuestiones no son sólo teóricas. Inmediatamente después del estallido de las hostilidades en Ucrania y de la imposición de las primeras sanciones antirrusas, tanto en los medios de comunicación como desde las altas esferas políticas, comenzó a oírse la tesis de que no hay lugar para la neutralidad en el enfrentamiento entre Rusia y Occidente por Ucrania. Al menos, así han formulado su posición la propia Kiev y sus aliados occidentales. La explicación es sencilla: enfatizan que las acciones de Rusia deben calificarse como una violación flagrante de la Carta de las Naciones Unidas, lo que significa que cualquier forma de actitud neutral hacia el conflicto fomentaría estas violaciones y es, por tanto, sería inmoral e ilegítima. Basándose en esta lógica, pidieron a las naciones del mundo que condenaran las acciones de Moscú y se unieran al régimen de sanciones occidentales. Como no todos los países estaban dispuestos a tomar partido en un conflicto que no consideran suyo, Ucrania y Occidente utilizaron, como era de esperar (pero con éxito variable), diversos instrumentos de convencimiento y presión. Esto puede verse claramente en la dinámica de votación de las resoluciones relacionadas con la guerra en la Asamblea General de la ONU.

Así ocurrió, por ejemplo, en los primeros años de la Guerra Fría, cuando la postura de Estados tradicionalmente neutrales y las inclinaciones hacia la neutralidad de países como Yugoslavia provocaron una dura reacción tanto en el Kremlin como en la Casa Blanca. Ambos los consideraban no sólo perjudiciales en la lucha contra los enemigos ideológicos, sino también profundamente inmorales. Ahora vuelve a ser difícil para los Estados pequeños argumentar la importancia de mantener una política neutral basándose en sus tradiciones históricas o incluso en su deseo de ayudar a resolver los conflictos; por no hablar de sus propios intereses, que no son necesariamente similares a los de las partes en conflicto. El caso de Suiza es ilustrativo. Incluso a simple vista se puede apreciar lo difícil que le resulta a Berna aplicar su política natural de neutralidad, que, a diferencia de Suecia, no sufrió una erosión significativa ni durante la Guerra Fría ni tras su finalización. Por otro lado, Suiza está sometida a enormes presiones occidentales y, por otro lado, una presión ligeramente distinta pero también de Moscú, que se ha apresurado a incluir a Suiza entre los Estados no amigables por sumarse a algunas de las sanciones de la UE. De manera reveladora, a medidos de 2022, el Ministro de Relaciones Exteriores de Suiza, Ignazio Cassis, quién entonces era también presidente del país, incluso propuso que un nuevo concepto de neutralidad fuera consagrado en la ley. La idea era transformar la clásica neutralidad suiza en una “neutralidad cooperativa”. Sin embargo, lo que significaba exactamente el nuevo concepto quedó en misterio (aunque el nombre ya lo deja más o menos claro), ya que los miembros del Consejo Federal Suizo rechazaron la propuesta. Pero el simple hecho de que surgiera una iniciativa de este tipo ilustra bien los retos a los que se enfrentan hoy en día los Estados neutrales.

El futuro de la neutralidad

La iniciativa de Cassis también sugiere que los Estados neutrales no abandonarán fácilmente sus políticas si las consideran óptimas en las condiciones estructurales específicas que definen su entorno de seguridad. Es cierto que se ajustarán a las circunstancias cambiantes y adaptarán su posicionamiento en política exterior en consecuencia, porque, a diferencia de las grandes potencias, los Estados pequeños no pueden configurar de forma independiente su propio entorno de seguridad y, por definición, se ven obligados a ajustarse, buscar vaguedades y maniobrar. Pero no abandonarán simplemente una política que ha sido probada durante décadas o incluso siglos.

Así es como los casos de Suecia y Finlandia difieren de los de Suiza, Austria, Malta, Irlanda y otros países que siguen adhiriéndose a la neutralidad y/o al no alineamiento: definen sus intereses nacionales de maneras fundamentalmente diferentes en las condiciones geopolíticas específicas que se están desarrollando aquí y ahora. Al mismo tiempo, en las relaciones internacionales siempre se aplica una regla sencilla. Cuanto más intransigente y feroz se vuelve el enfrentamiento entre actores clave, menos oportunidades y margen de maniobra tienen los Estados neutrales. Por lo tanto, en Europa, estos son tiempos muy difíciles para los neutrales. Pero en otras partes del mundo, las condiciones estructurales son diferentes, y los incentivos para las políticas de no alineación en muchos países, por el contrario, están en aumento. India es un claro ejemplo de ello. Ahora es un invitado bienvenido en todas partes, y los principales antagonistas geopolíticos compiten literalmente por invitar a Delhi a cooperar. En una situación así, es natural que India obtenga todos los beneficios con la ayuda de su posicionamiento neutral, lo cual hace con éxito. Los neutrales europeos, sin embargo, tienen que luchar ahora por el derecho a conservar tantos elementos de la política de no alineamiento como sea posible y esperar que su posición vuelva a ser demandada pronto. En este proceso, las formas y métodos de la neutralidad evolucionan inevitablemente. Uno de los principales teóricos de la neutralidad, el profesor austriaco Heinz Gärtner, ha estimado que existen más de 20 tipos diferentes de políticas neutrales. No cabe duda de que esta lista sólo crecerá con el tiempo. Desde las formas legalistas consagradas en los Convenios de La Haya a principios del siglo XX, la neutralidad evolucionará cada vez más hacia formas políticas híbridas como el enfoque cauteloso.

Sobre todo, teniendo en cuenta el nivel de globalización alcanzado, que distingue al mundo moderno de las realidades de la Guerra Fría. Las grandes potencias enfrentadas acabarán por interesarse por los vínculos en forma de países neutrales y no alineados. Además, sin Estados neutrales y actores no estatales, muchas prácticas básicas de las relaciones internacionales serían imposibles. Por ejemplo, es difícil imaginar la plana aplicación del derecho internacional humanitario sin ellos.