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75 años después de su fundación, la OTAN se enfrenta a una serie de retos sin precedentes. El panorama de la seguridad mundial está cambiando rápidamente, desde la actual guerra en Ucrania hasta las cruciales elecciones a ambos lados del Atlántico. La cumbre en Washington D. C. no sólo será una celebración del pasado, sino también un hito crucial para la futura dirección de la Alianza. - La OTAN se encuentra en aguas turbulentas en vísperas de sus 75 aniversario: por un lado, no está “muerta” pero ofrece protección a los nuevos miembros; por otro lado, los desafíos son enormes en vista de la guerra en Ucrania. - En el tercer año de la guerra, la situación militar en Ucrania es grave. El ejército está sometido a una presión cada vez mayor y los socios europeos están entregando muy poco y con demasiada lentitud. - El apoyo occidental debe intensificarse para influir en el resultado de la guerra; de ello depende también el futuro comportamiento de Rusia hacia sus vecinos. - En 2024 se celebrarán elecciones a ambos lados del Atlántico – y las elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre serán especialmente decisivas para la OTAN. - Dos tercios de los países miembros de la OTAN están en camino de alcanzar el objetivo del 2% del gasto en defensa nacional – Alemania en particular debe garantizar que ese objetivo se cumpla a largo plazo. - Ahora corresponde a los líderes de los países más grandes, como Alemania, Francia y Polonia, desarrollar el impulso en la defensa europea para presentarle a un futuro presidente estadounidense un balance de reparto de cargas resiliente y no dejar a Ucrania – ni al orden de seguridad europeo – en el desamparo.

Volver a la misión principal

En el 75° año de su existencia, la Organización del Tratado del Atlántico Norte ha vuelto a su misión principal: la disuasión y la defensa frente a un agresor territorial. Antes de la cumbre de la OTAN que se celebrará en Washington D. C. del 9 al 11 de julio de 2024, se revisará la planificación de la defensa de la Alianza para comprobar su capacidad de resiliencia. ¿A qué retos se enfrenta la Alianza en su año de aniversario y qué debe ocurrir de aquí a la cumbre de la OTAN par que ésta sea un éxito?

La situación de la Organización antes de la cumbre

La OTAN se encuentra en aguas turbulentas antes de su 75 aniversario. Por un lado, ha demostrado desde el comienzo de la guerra de agresión rusa que es capaz de actuar y no está inactiva. Los dos nuevos miembros, Finlandia y Suecia, han renunciado a sus décadas de neutralidad porque sus poblaciones están convencidas de que están mejor protegidos contra la agresión rusa dentro de los 30 aliados, a pesar del excelente estado de sus fuerzas armadas. Por otro lado, el proceso de admisión ha durado mucho más de lo que se esperaba dado el alto nivel de interoperabilidad de ambos países con los estándares de la OTAN. Han tenido que pasar unos veinte meses desde que se presentó la solicitud para que ambas banderas ondearan en las astas frente al cuartel general de OTAN en Bruselas; el bloqueo interno de Turquía y Hungría es una expresión del reto de la Organización por mantener un frente unido contra la amenaza rusa. La decisión adoptada en Vilna en 2023 de mantener el objetivo anterior del 2% de gasto anual en defensa como porcentaje del producto interno bruto (PIB) nacional como cifra mínima en el futuro, e incluso aspirar a un gasto adicional por encima de esta cifra, supone un enorme esfuerzo para los miembros de la alianza, y el mayor punto de crítica por parte de sus escépticos. La puesta en práctica de este objetivo va de la mano de un mayor desarrollo de la postura de defensa, que también se decidió en Vilna. Esto incluye nuevos planes de defensa regional que provean más tropas con capacidad de combate que puedan desplegarse más rápidamente. La cumbre de Washington mostrará hasta dónde ha llegado la Organización, en este sentido, en un año – las diferencias entre los objetivos y las capacidades reales tendrían que ser cubiertas por inversiones que vayan más allá de las contribuciones del 2% del PIB. También hay otros acontecimientos y factores importantes que influirán en la cumbre.

Situación militar en Ucrania

En el tercer año de guerra, la situación militar en Ucrania es grave. Los combates se han convertido en gran medida en una guerra de tricheras, con un elevado número de bajas en ambos bandos. El lento apoyo desde Occidente significa que los ucranianos tienen que arreglárselas con significativamente menos de lo que necesitan para su defensa. La Unión Europea ha incumplido su promesa de entregar un millón de proyectiles de 155 milímetros en el plazo de un año (para marzo de 2024), mientras que la economía de guerra rusa está produciendo suministros en múltiples turnos. Este desequilibrio se está dejando sentir dolorosamente en la defensa ucraniana: debido a la falta de material, no se pueden eliminar ni rechazar los ataques rusos, y el personal ucraniano en el frente está agotado. El Presidente Volodímir Zelenski está recibiendo cada vez más presiones para movilizar nuevas fuerzas para el frente. Como resultado, el ejército ucraniano está teniendo que ceder parte de su terreno para conservar material y personal y adoptar la posición defensiva más sostenible posible para las próximas semanas y meses hasta que, con suerte, llegue el socorro [1] La iniciativa checa de adquirir medio millón de cartuchos de calibre 155 y 300 mil cartuchos de calibre 122 en el mercado mundial para Ucrania antes de junio de 2024 es una necesidad urgente, pero no cambia el hecho de que Europa y Occidente están suministrando muy poco y demasiado tarde, a pesar de los esfuerzos que se han hecho hasta ahora y que deben seguir haciéndose [2]. Incluso si Estados Unidos y Europa produjeran a toda máquina, sólo sería la mitad de lo que Rusia produce y recibe en apoyo de sus aliados. Por lo tanto, es urgente aumentar el apoyo occidental, ya que es de crucial importancia para el resultado de la guerra y para el comportamiento futuro de Rusia en su entorno cercano.

Próximas elecciones

En el periodo previo a la cumbre tendrán lugar una serie de elecciones históricas a ambos lados del Atlántico. Las elecciones presidenciales estadounidenses de noviembre de 2024 serán las de mayor importancia para la futura dirección de la OTAN. Hasta la fecha, Estados Unidos ha sido el país que más ha apoyado a Ucrania en el ámbito militar; además, Estados Unidos tiene un peso decisivo en la coordinación del apoyo concreto de los países de la OTAN: el canciller alemán se ha orientado repetidamente hacia el suministro de armas estadounidenses cuando se trata de la cuestión del apoyo alemán, e incluso ha condicionado sus propios compromisos a esto [3]. Mientras los demócratas del congreso estadounidense siguen apoyando los paquetes de ayuda a Ucrania, en el Partido Republicano predominan las voces en torno al candidato presidencial Donald Trump que piden que esta “guerra europea” se deje en manos de los europeos y se aborden en su lugar los desafíos internos [4]. Esto ha provocado un bloqueo durante meses de ayuda adicional por un valor de 60 mil millones de dólares estadounidenses en la Cámara de Representantes de Estados Unidos, dirigida por una exigua mayoría de republicanos. Ucrania necesita urgentemente estos suministros para evitar la escasez de municiones y defensa antiaérea. En el momento de la publicación de este artículo, no se vislumbra una liberación de fondos. En cuanto a la política exterior, existe un consenso bipartidista en el que el verdadero peligro para EE. UU. radica en un conflicto sistémico con China. Entre los partidarios republicanos, aumenta la impaciencia por la continuación de la guerra, mientras que disminuye la aprobación de un mayor apoyo a Ucrania. El estado de ánimo entre la población general es similar: entre abril de 2022 y septiembre de 2023, la opinión de que EE. UU. está haciendo “demasiado” por Ucrania aumentó (del 14% al 41%) [5]. En el lado europeo, el hito más importante para seguir apoyando a Ucrania es la elección del nuevo Parlamento Europeo (PE) del 6 al 9 de junio de 2024. Desde el estallido de la guerra, los índices de aprobación de la UE del apoyo a Ucrania se han mantenido notablemente estables [6]. Incluso ante un entorno económico a veces difícil en los 20 Estados de la eurozona, los índices de aprobación para la continuación de la ayuda a Ucrania solo han caído ligeramente en unos pocos Estados de la UE, partiendo de un nivel alto. Mientras que el amplio centro de los grupos del PE (‘EPP’, S&D y ‘Renew’) están unidos en su apoyo a Ucrania y a la alianza transatlántica, el posicionamiento en política exterior y de seguridad de los partidos de extrema derecha de los grupos ECR e ID y de los grupos no inscritos no siempre está claro. Según Nicolai von Ondarza y Max Becker, del Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y de Seguridad (SWP), mientras que el grupo parlamentario ECR “desempeña en gran medida un papel constructivo y compatible” en política exterior y de seguridad, también en lo que respecta a la OTAN y Ucrania, partes del grupo parlamentario ID, como el ‘Rassemblement National’ (RN) francés o el AfD alemán, votaron en contra de resoluciones críticas con Rusia en el Parlamento o se abstuvieron [7]. Según Olaf Wientzek, de la Fundación Konrad Adenauer, tanto el ECR como el ID pueden esperar un aumento significativo de escaños en las próximas elecciones del PE [8]. En términos numéricos, los grupos de ID y ECR compiten con ‘Renew’ para ser la tercera fuerza, por detrás del ‘EPP’ y el S&D; según las estimaciones actuales, todos ellos tienen entre 80 y 90 escaños. Sería concebible que el Fidesz húngaro (actualmente con 13 eurodiputados) se uniera tanto al ECR como al ID. En vista del creciente papel de codecisión del parlamento – incluso para nuevos paquetes de apoyo a Ucrania – es importante para la UE cómo se posicionan estos partidos y alianzas de partidos en términos de política exterior y de seguridad [9]. De hecho, los partidos en de la facción ID representan la propaganda rusa dentro de Europa con el fin de ejercer influencia a través de la desinformación, la subversión y la movilización y socavar así el consenso social con respecto a Ucrania y la OTAN [10]. Esto también puede ponerse de manifiesto en las elecciones individuales, como en los estados del este de Alemania en septiembre de 2024.

Presión económica: ¿priorizar la defensa?

La inflación mundial alcanzó una media del 6.2% en 2023. Las previsiones actuales apuntan un descenso de las tasas de inflación en la región euroatlántica en el transcurso de 2024 a 2026 [11]. Al mismo tiempo, sin embargo, el crecimiento económico mundial previsto del 3.1% (2024) y del 3.2% (2025), en comparación con el año anterior, está muy por debajo de las previsiones para la recuperación postpandemia [12]. La combinación de unos precios de consumo más altos y una recuperación económica más lenta sigue planteando el riesgo de que disminuya la aprobación de un apoyo firme entre las poblaciones de los Estados europeos que apoyan a Ucrania. Las protestas ante los anuncios de recortes en diversos ámbitos políticos lo han demostrado en Alemania y Europa durante el último año. Esto no facilita la priorización del gasto en defensa desde una perspectiva nacional para los próximos años. En el caso de Alemania, el presupuesto de defensa compite con todos los demás departamentos en las negociaciones presupuestarias para 2025, que reclaman un aumento del gasto social e inversiones ante las cargas que soportan actualmente la población [13]. Al mismo tiempo, la inflación no se detiene en las adquisiciones militares. Así, ya en 2022, Alemania tuvo que cancelar varios proyectos de adquisición previstos debido al aumento de los costos [14]. El incremento de los costos también afecta al mantenimiento de los equipos y al personal en turno. Aunque Alemania alcance nominalmente el objetivo del 2% en 2024, los aumentos del gasto nacional en defensa dentro de la Organización serán en realidad inferiores cuando se ajusten a la inflación.

La amenaza sistémica de China

La creciente confrontación sistémica con China no sólo se identifica en la estrategia de seguridad nacional estadounidense; por primera vez, China fue clasificada como una amenaza real por la OTAN en su Concepto Estratégico de 2022. China amenaza con anexionar la isla de Taiwán, gobernada democráticamente, a su territorio, posiblemente por medios militares [15]. Esto tendría un enorme potencial de escalada global y efectos de gran alcance en importantes rutas marítimas internacionales. Las preocupaciones por las rutas de libre comercio están llevando a una convergencia de las percepciones de amenazas a ambos lados del Atlántico. Como resultado, muchos socios europeos se están replanteando sus relaciones con China, al igual que Alemania en su estrategia para China. La ambición global de China de reestructurar el orden multilateral existente según sus propias ideas no sólo afecta a la independencia de Taiwán. La supremacía de China en sectores técnicos e industriales clave, así como en infraestructuras, materias primas raras y cadenas de suministro, conduciría a una profundización de las dependencias existentes. Dado que Estados Unidos considera a China como una amenaza sistémica para el orden internacional, la libertad y la prosperidad, ha estado reorientando sus esfuerzos desde que el Presidente Obama asumió el cargo. Por ello, se espera que los socios europeos de la OTAN inviertan en la seguridad de Europa por sí mismos. Solo un mayor reparto de la carga por parte de los europeos permitiría a EE. UU. centrar más su atención en el Indo-Pacífico.

Desafíos en nuevas dimensiones

Además de los retos geopolíticos señalados, la OTAN designó en 2019 el espacio como un campo de batalla adicional a los ya existentes – terrestre, aéreo, marítimo y cibernético – debido a su creciente importancia [16]. En las últimas décadas, China ha ampliado rápidamente su presencia en el espacio, tanto en el sector civil como en el militar [17]. La guerra de Ucrania ha vuelto a poner de manifiesto la importancia de la inteligencia basada en satélites y la trascendencia de las armas conectadas para el combate. Además, los efectos del cambio climático provocado por el hombre, que también repercuten en la seguridad de la zona de la alianza euroatlántica, se han vuelto cada vez más evidentes recientemente. En la cumbre de la OTAN celebrada en Bruselas en 2021, la Organización se fijó el objetivo de convertirse en una organización internacional líder en la comprensión y adaptación a los efectos del cambio climático sobre la seguridad [18]. Para ello, adoptó el “Plan de Acción sobre el Cambio Climático y Seguridad”.

Los deberes de los países de la OTAN

El éxito de la cumbre de la OTAN en el año de su aniversario, 2024, enviará una importante señal de la unidad y la capacidad de defensa de la alianza euroatlántica frente a la violación del derecho internacional por parte de Rusia en una época de competencia sistémica. Los Estados miembros de la OTAN se enfrentan a una compleja situación de amenazas de cara a la próxima cumbre de Washington D. C. Ello da lugar a diversas exigencias:

Más miembros de la OTAN deben alcanzar el objetivo del 2%

En términos financieros, la cumbre de Washington se considerará probablemente un éxito si un número considerable de Estados miembros alcanza el objetivo del 2%. En 2023, este era el caso de once países (Polonia, Estados Unidos, Grecia, Estonia, Lituania, Finlandia, Rumania, Hungría, Letonia, Reino Unido y Eslovaquia) [19]. En febrero de 2024, el Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg, anunció, al margen de una nueva reunión del Grupo de Contacto sobre Ucrania en Bruselas, que 18 países alcanzarían el objetivo antes e la cumbre [20]. Alemania, Países Bajos, República Checa, Bulgaria, Dinamarca, Albania y Macedonia del Norte son los países que han alcanzado recientemente el objetivo [21]. El nuevo miembro de la OTAN, Suecia, aumenta el número a 19. Alcanzar el objetivo del 2% de gasto de defensa no constituye un fin en sí mismo. El debate dentro de la OTAN sobre si hay que desviarse del objetivo de contribución numérica y evaluar en su lugar las capacidades reales aportadas por cada uno de los países miembros no es nuevo. Las cantidades de dinero para medir la defensa colectiva siguen siendo la forma más sencilla de aproximar el reparto de cargas dentro de la OTAN – y hasta que todos los países lo hayan conseguido, seguirá siendo la métrica relevante en el debate político. Desde el punto de vista de la OTAN, la diferencia entre las capacidades deseadas recogidas en los planes de defensa y los contingentes de tropas registrados por los países miembros no ha dejado de aumentar últimamente. En realidad, no hay forma de evitar el aumento del gasto en defensa para equipar adecuadamente al personal necesario, que tendría que estar subordinado al Comandante Supremo Aliado de la OTAN (SACEUR) en caso de emergencia – por eso, desde una perspectiva militar, cada vez se hace más hincapié en que el 2% debería ser el objetivo mínimo. Para conseguir todas las capacidades requeridas se necesitan mayores aportaciones de todas las naciones. Debido a la situación de amenaza y a la presión política, parece posible que 21 países, es decir, dos tercios de los Estados miembros cumplan con el objetivo del 2% antes de la cumbre de la OTAN en Washington. Además de los 19 países mencionados, se agregarían Francia [22] y Montenegro [23]. Turquía quiere alcanzar el objetivo en 2025 [24], aunque este compromiso es incierto en vista de la mala situación económica. Italia quiere gastar el 2% en los próximos dos años [25], mientras que Noruega debería alcanzar el objetivo en 2026, según el Primer Ministro Jonas Gahr Stoere [26]. Eslovenia ha fijado 2027 como fecha objetivo para cumplir los compromisos [27], mientras que Portugal, España y Bélgica han fijado 2030 como fecha objetivo. Canadá (1.38%), Croacia (1.79%) y Luxemburgo (0.72%) no han facilitado ninguna información al respecto.

Reducir la burocracia y acelerar la adquisición

En términos materiales, el principal objetivo es convertir el aumento del gasto en defensa en “material en el campo” de manera oportuna. Para lograrlo, es necesario acelerar los procesos de planificación y adquisición en muchos países europeos, hacerlos menos burocráticos y, al mismo tiempo, coordinarlos mejor. La defensa común europea requerirá mejoras masivas en los próximos años. Ya se han hecho algunos anuncios durante la campaña preelectoral al Parlamento Europeo; también en este caso lo que cuenta es cómo se apliquen los anuncios después de las elecciones. También hay que avanzar en el ámbito de la investigación y el desarrollo para invertir los escasos recursos en sistemas de vanguardia. También habrá que decidir en muchos casos la cuestión del desarrollo conjunto frente a la adquisición de los equipos disponibles en el mercado. Para ellos es esencial un replanteamiento de las adquisiciones europeas. Esto es, en primer lugar, responsabilidad de las naciones europeos: hay que concluir urgentemente contratos a largo plazo con la industria armamentística, iniciar la cooperación y conceder préstamos para garantizar la producción.

Reforzar la cooperación UE-OTAN y la política de asociación de la OTAN

El Consejo Estratégico de la OTAN y la Brújula Estratégica de la UE muestran una fuerte convergencia en el análisis de las amenazas. La UE dispone de puntos de partida e instrumentos eficaces, sobre todo para retos transversales como la lucha contra el cambio climático, la amenaza de ataques híbridos y la protección de infraestructuras estratégicas. Con el Fondo Europeo para la Paz y otros instrumentos, un marco institucional se ha creado para reforzar el pilar europeo en la OTAN y contribuir a un reparto más justo de las cargas a ambos lados del Atlántico. La UE y la OTAN deberían intensificar aún más el intercambio sobre retos comunes y utilizar los puntos fuertes de sus respectivos foros. Además de la asociación con la UE, los Estados miembros deben seguir promoviendo la política de asociación de la OTAN. En 2024 se cumple el 25 aniversario de la ampliación de la OTAN hacia el Este y el 30 aniversario del programa Asociación para la Paz. Ante una confrontación global con Rusia y una China cada vez más agresiva, vale la pena echar un vistazo a los instrumentos que se idearon durante la Guerra Fría con el fin de colaborar con socios “afines” fuera de la Organización. La política de asociación de la OTAN – adaptada a las nuevas circunstancias – constituye un instrumento ideal para forjar lazos estrechos con naciones democráticas del Indo-Pacífico que compartan los intereses y valores de la Organización [28].

Invertir en interoperabilidad

La OTAN debe seguir actuando como “guardiana de los estándares” en favor de la interoperabilidad militar. Los grandes ejercicios de este año como parte de la “Steadfast Defender 2024” y la “Quadriga 2024” mostrarán, entre otras cosas, qué puntos débiles existen todavía en las diversas dimensiones de la interoperabilidad en las pruebas prácticas. Además, hay que procurar que las innovaciones militares de los pioneros dentro de la OTAN no dejen atrás a los demás aliados de la Organización en términos técnicos. Esto no significa que se frene el progreso tecnológico en una carrera a la baja, sino que debe permitirse a los Estados miembros con menor gasto en investigación y desarrollo ponerse al día más rápidamente, especialmente en ámbitos como la tecnología espacial y el uso de la inteligencia artificial en la guerra; es cada vez más importante evitar la brecha tecnológica entre los miembros de la alianza.

¿Qué significa todo esto para Alemania?

El anuncio del Canciller Federal del 27 de febrero de 2022 sobre la creación del fondo especial de 100 mil millones de euros marcó un punto de inflexión en la política de seguridad de Alemania y fue considerado en toda Alemania y dentro de la Organización como la decisión correcta ante la agresión rusa. En su discurso, Olaf Scholz enfatizó que Alemania no buscaba este gasto para complacer a los aliados. El fondo especial está al servicio de la seguridad nacional. Sin embargo, la grave amenaza a la seguridad europea persiste y, aunque el objetivo de la OTAN se alcanzará en 2024, el futuro del presupuesto de defensa de Alemania es todo menos seguro. Sin embargo, la inversión en las capacidades de defensa de la ‘Bundeswehr’ es esencial para contribuir a una disuasión creíble. La base para asegurar un gasto en defensa sostenible en la planificación financiera a mediano plazo de Alemania debe establecerse ahora, de lo contrario el objetivo del 2%, – dependiendo del estado del gasto del fondo especial – podría ser inalcanzable en 2026, cuando el presupuesto federal ordinario vuelva a utilizase como base para calcular el objetivo de la OTAN. Dado que el presupuesto para 2025 aún no se habrá decidido en la cumbre de la OTAN en julio de 2024, el Canciller deberá comprometerse de manera creíble con los aliados de que Alemania no se quedará rezagada. La ‘Bundeswehr’ también tendrá que esforzarse enormemente para alcanzar los niveles de tropas anunciadas para los nuevos planes de defensa. El número de hombres y mujeres en servicio se encuentra actualmente estancado en poco menos de 182 mil [29]. Para poder proporcionar la brigada en Lituania, además de las fuerzas requeridas a nivel nacional y cumplir el compromiso de la división para 2026, la ‘Bundeswehr’ deberá acercarse significativamente a la cifra objetivo de 203,300 mujeres y hombres en activo para 2027 [30]. La pregunta sobre cuántos de los 182 mil soldados disponibles en papel están dispuestos a formar parte de la brigada en Lituania y cuántos del número total son realmente desplegables en caso de emergencia ni siquiera se han planteado en este momento.

Lo que importa ahora – el liderazgo politico

La situación de la seguridad en Europa es grave y a la OTAN no le faltan retos en su 75° aniversario. Está en buena forma para afrontarlos y la ha dado la bienvenida a dos naciones fuertes, Finlandia y Suecia. Sin embargo, ahora es importante no aflojar en los esfuerzos acordados. Una postura externa unida resulta clave en este sentido, como no se cansa de enfatizar el actual Secretario General de la OTAN, Jens Stoltenberg. Su sucesor tendrá que continuar en esta línea. Pero aún más importante son las acciones reales, concretas y sustanciales: la expresión inglesa ‘put one’s money where one’s mouth is’ debe ser el lema de todas las naciones europeas de la OTAN de cara a las elecciones estadounidenses de finales de año, sea cual sea el resultado. En última instancia, el liderazgo político es lo que cuenta dentro de la alianza en prácticamente todos los ámbitos mencionados – y ahora importa. Muchos países más pequeños de Europa miran a los Estados miembros más grandes, como Alemania, Francia y Polonia, en busca de su liderazgo. Esto se aplica tanto en términos de cumplimiento sostenible del objetivo del 2% como cuando se trata de un acuerdo político y de cooperación en el campo del armamento. Aquí, los Estados más grandes tienen un papel modelo y una función de liderazgo que puede generar impulso y presión en la Organización en conjunto. Este liderazgo político será más importante que nunca para los representantes europeos en la OTAN en 2024. Sin embargo, por el momento parece dudoso que el actual vacío de liderazgo pueda llenarse antes de la cumbre de la OTAN. Alemania, Francia y Polonia aún no han podido desarrollar una postura conjunta coordinada que pueda tener un efecto positivo. Por lo tanto, también es cuestionable si la cumbre de la OTAN será capaz de enviar señales importantes más allá de los objetivos mínimos. La elección presidencial estadounidense pende sobre todo como una espada de Damocles: el estilo de liderazgo errático de otro presidente estadounidense, Donald Trump, podría ser difícil de conciliar con los objetivos estratégicos de la alianza.

Referencias

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