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Le gouvernement kényan est confronté au défi de s'acquitter de ses dettes, tout en évitant de nouveaux conflits. Le président William Ruto doit trouver le moyen de lever des fonds, gérer la reprise économique après la pandémie Covid-19 et répondre à la menace que représente changement climatique.

William Ruto a été élu cinquième président du Kenya en septembre 2022. Il a auparavant occupé le poste de vice-président pendant dix ans et est entré en fonction avec un large soutien international. En mai 2024, M. Ruto a été le premier dirigeant africain à réaliser une visite d'État aux États-Unis depuis 16 ans.

Le même mois, son gouvernement a proposé une série de taxes destinées à réduire le déficit budgétaire du Kenya - le déficit fiscal devrait s'élever à 4,3 % du PIB en 2024/25. Ces mesures ont été encouragées par le Fonds monétaire international (FMI), qui a prêté au Kenya 2,3 milliards de dollars pour faire face aux obligations financières résultant de Covid-19 et aux coûts existants du service de la dette.

Les taxes ont été intégrées dans un projet de loi comprenant principalement des mesures relatives à la TVA, ce qui ferait peser une charge disproportionnée sur les kényans les plus pauvres. En conséquence, des milliers de citoyens, menés par les plus jeunes, sont descendus dans la rue pour protester. Le 25 juin, ils ont pris d'assaut les bâtiments du parlement et une cinquantaine de manifestants ont été tués.

Le lendemain, le président a refusé de signer le projet de loi. Deux semaines plus tard, il a renvoyé l'ensemble de son cabinet.

Quelles sont les causes de la crise de la dette au Kenya ?

Au cours des 15 dernières années, la dette du Kenya a considérablement augmenté. En 2010, la dette publique représentait 39 % du PIB ; en mars 2023, elle atteindra 68 % du PIB.

Cette augmentation de la dette est le résultat d'une forte hausse des emprunts entre 2013 et 2022, sous l'administration d'Uhuru Kenyatta. À la suite de taux de croissance élevés enregistrés au début des années 2000, M. Kenyatta a contracté d'importants emprunts pour financer des projets d'infrastructure. Nombre d'entre eux n'ont pas entraîné une croissance économique suffisante pour couvrir leurs coûts.

Un exemple de ces emprunts excessifs qui est souvent cité est le prêt de 5,3 milliards de dollars accordé par la Chine pour financer le projet de chemin de fer à écartement standard (SGR) reliant la ville portuaire de Mombasa à la capitale, Nairobi.

Nombre de ces projets d'infrastructure ont été victimes de la corruption, qui a détourné l'argent de prêts importants. En particulier, d'importantes accusations de détournement de fonds ont été formulées concernant l'allocation des euro-obligations (grands prêts internationaux) obtenues par le gouvernement kenyan en 2014 et 2018.

Selon les estimations de la société de conseil Odipo Dev, le gouvernement a perdu au moins 567,4 milliards de shillings kenyans (4,4 milliards de dollars) à cause de la corruption rien qu'entre 2013 et 2018. Au cours des dix dernières années, le Kenya s'est toujours classé entre la 120ème et la 140ème place sur 180 pays dans l'indice de perception de la corruption de Transparency International.

Au cours de cette période, le shilling kényan a également perdu 31 % de sa valeur par rapport au dollar américain. Cela a aidé les exportateurs kényans, en particulier ceux qui exportent vers les États-Unis (9,8 % des exportations). Les dollars que le Kenya reçoit de ses exportations ont été essentiels au remboursement de sa dette, en particulier parce que le pays importe plus qu'il n'exporte. Son déficit commercial s'élevait à environ 18 milliards de dollars, selon les chiffres de 2022.

La chute de la valeur du shilling pose un problème important au Trésor public. La dette du Kenya, qui s'élève à 80 milliards de dollars, est principalement libellée en dollars et la dépréciation du shilling a rendu ces remboursements beaucoup plus difficiles.

Le gouvernement kényan n'est pas le seul responsable de l'accumulation de cette dette. La directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, a qualifié le Kenya de « spectateur innocent » des chocs extérieurs lors de sa visite en mai 2023. Elle faisait principalement référence à la pandémie, qui a provoqué des hausses à court terme spectaculaires du chômage, de la sécurité alimentaire, ainsi que de la sécheresse et de l'inflation qui ont suivi.

Lorsqu'un pays est surendetté, comme le Kenya, il y a souvent un prêteur irresponsable en plus de l'emprunteur. Le groupe de campagne Debt Justice souligne que le crédit du Kenya s'est tari après la pandémie, alors que les pays en développement étaient généralement considérés comme des options de prêt plus risquées. Le pays a donc dû se tourner vers les prêts de la Banque mondiale et du FMI, puis vers des obligations assorties de taux d'intérêt à deux chiffres.

Selon le Forum africain sur la dette et le développement (AFRODAD), la dette du Kenya est le résultat d'un ensemble de prêts irresponsables de la part de partenaires avec qui des relations s'établissaient et d'un appétit insatiable pour l'emprunt de la part du gouvernement kenyan.

En mai 2020, la Banque mondiale a révélé que le risque de surendettement du Kenya était passé de modéré à élevé. La pandémie a baissé les exportations kenyanes et la croissance économique, et la forte réponse fiscale du gouvernement a amplifié le déficit budgétaire existant. À ce stade, la Banque mondiale et le FMI considéraient toujours que la dette du Kenya était en principe viable.

Quel rôle la Chine a-t-elle joué dans l'endettement du Kenya ?

Depuis que l'administration Kenyatta a commencé à emprunter d'importantes sommes d'argent à la Chine en 2013, le géant asiatique a été accusé de se livrer à une « diplomatie du piège de la dette ». De nombreux Kényans craignent que la garantie du prêt chinois de 5,3 milliards de dollars pour le SGR soit le port stratégique de Mombasa.

Plus précisément, si le Kenya est contraint de se mettre en défaut de paiement, il a été avancé que la Chine s'emparerait du port. Des accusations similaires ont pesé sur des projets chinois en Ouganda et en Zambie. Lors de son dernier remboursement, le Kenya a payé 1,18 milliard de dollars à la Chine, dont un tiers sous forme de paiements d'intérêts.

Néanmoins, le rôle que joue la Chine dans la crise de la dette kenyane a probablement été surestimé. Le Kenya doit à la Chine environ 6 milliards de dollars, sur une dette totale de 70 milliards de dollars. La Banque mondiale et le FMI ont estimé que l'euro-obligation de 2 milliards de dollars était le facteur le plus décisif dans le risque de défaillance du Kenya. Si le gouvernement de Kenyatta a emprunté de manière excessive à la Chine, ces prêts ont au moins permis de mener à bien des projets d'infrastructure.

Les difficultés rencontrées par le Kenya pour rembourser les emprunts chinois sont surtout représentatives de ses problèmes d'endettement de façon globale. Les prêts chinois sont libellés en dollars et remboursés à un taux supérieur de 3 % au taux d'intérêt mondial de référence.

Que s'est-il passé en 2024 ?

En 2024, le Kenya était confronté à une échéance imminente de remboursement d'une euro-obligation de 2 milliards de dollars émise en 2014. Le FMI est intervenu en janvier en accordant un prêt de 941 millions de dollars, la dette du Kenya s'élève alors à 4,4 milliards de dollars. Pour couvrir le reste de son déficit, le Kenya a émis une obligation internationale de 1,5 milliard de dollars, avec un taux d'intérêt de 10,4 %. Le second prêt a été accueilli avec soulagement par les marchés internationaux, qui ne craignaient plus un défaut de paiement immédiat de la dette kenyane.

De nombreux observateurs considèrent ce niveau de paiement d'intérêts comme un avertissement brutal de mauvaise santé financière. En effet, selon les analystes de Morgan Stanley, six des 15 pays ayant émis des obligations à des taux d'intérêt de 9,5 % ou plus depuis 2008 ont fini par faire défaut.

En contrepartie du prêt à faible taux d'intérêt accordé par le FMI, le gouvernement de M. Ruto a accepté d'augmenter les impôts. Il a présenté un projet de loi de finances en mai 2024, décrivant des plans visant à collecter 346 milliards de shillings kényans (2,68 milliards de dollars). Ce sont ces propositions qui ont déclenché les manifestations de masse dans le pays.

Le président a finalement refusé de signer le projet de loi après ces manifestations, qui ont culminé avec la prise d'assaut du parlement kényan le 25 juin. Au moins 50 manifestants ont été tués, attirant l'attention du monde entier sur les problèmes politiques et économiques du Kenya.

Qui proteste et pourquoi est-ce important ?

Le remboursement de la dette est un sujet controversé dans de nombreux pays en développement. Depuis la « crise de la dette du tiers monde » dans les années 1980, nombre d'entre eux se sont enlisés dans la dette.

Le FMI a accordé des prêts d'urgence aux pays concernés tout au long des années 1980. Mais ces prêts reposaient sur la mise en œuvre de politiques d'austérité, l'introduction de programmes de privatisation et l'ouverture des économies des pays aux capitaux étrangers. En conséquence, le FMI est souvent accusé de chercher à influencer la stratégie économique des pays pauvres.

De nombreux manifestants kényans ont adopté ce point de vue, qualifiant de colonialiste le programme du FMI visant à augmenter les impôts et à réduire les dépenses afin de financer la dette du Kenya en faveur de l'Occident. De nombreux spécialistes du concept de dette à travers le monde se sont ralliés à ce point de vue.

Binaifer Nowrojee, présidente de l'Open Society Foundations, a fait remarquer que les kényans ne représentent qu'une partie des trois milliards de personnes vivant « dans des pays qui consacrent plus d'argent à l’entretien de leur dette qu’au financement des dépenses publiques en matière d'éducation ou de santé ».

Le gouvernement de Ruto doit relever le défi de surmonter la crise de la dette et de convaincre la population d'accepter les mesures nécessaires pour y parvenir. Les manifestants sont principalement des citadins, jeunes et pauvres - les kényans qui se sentent oppressés par l'économie actuelle. Une étude indique que le taux de chômage des jeunes pourrait atteindre 67%.

Par exemple, pour acheter une moto - souvent indispensable à l'obtention d'un emploi - les jeunes sont obligés de se tourner vers des microcrédits, qui les laissent souvent dans une situation d'endettement inéluctable.

Les grandes villes du Kenya ont été au cœur des manifestations anti-taxes depuis que le mouvement s'est intensifié le 18 juin - 57 des 215 manifestations ont eu lieu dans sept villes seulement. De nombreux manifestants ont quitté les zones rurales à la recherche d'opportunités économiques et de meilleurs services publics, mais ils ont été déçus par les ce qui étaient disponibles.

Les manifestants se considèrent généralement comme vivant en dehors de la société civile. Selon une étude, la vague de protestations africaines depuis 2010 a généralement été menée par la « société politique » (Branch et Mampilly, 2015). Il s'agit des travailleurs urbains les plus pauvres, qui ont peu d'interaction avec l'État et tendent à atteindre leurs objectifs par le biais de manifestations directes plutôt que par le système électoral.

Quelle est la suite pour le Kenya ?

Le directeur de la communication du FMI a présenté ses excuses aux kényans, mais maintient qu'un programme d'austérité reste indispensable à la santé économique du pays. Tant que le gouvernement de Ruto cherchera à éviter un défaut de paiement, le FMI insistera probablement pour que ses mesures soient adoptées.

M. Ruto a réagi aux événements du 25 juin en qualifiant les manifestations de « trahison ». Il a par la suite modéré ses propos en congédiant la quasi-totalité de son cabinet le 11 juillet. Le nouveau cabinet comprend quatre membres du mouvement démocratique orange (ODM), dirigé par l'opposant politique Raila Odinga.

Les manifestations se poursuivent contre le gouvernement, bien que de façon moins importante qu'en juin dernier. Pour y faire face, Ruto devra accepter que la « société politique » qui est à l'origine des manifestations n’est pas alliée à l'ODM. Jusqu'à présent, les manifestants ne sont liés de façon officielle à aucun parti politique ou groupe ethnique. Leurs revendications - réduire les inégalités, introduire des mesures pour combattre la corruption et mettre fin aux brutalités policières - nécessiteront un engagement politique. Ignorer les manifestations, en revanche, c'est risquer une nouvelle crise.

Maintenant qu'une hausse sur l’impôt indirect est trop dangereuse d’un point de vue politique, le gouvernement doit trouver d'autres moyens d'augmenter ses recettes. La solution la plus évidente est d’augmenter les impôts directs, en particulier l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés.

Le Kenya a un PIB par habitant de 1 949 dollars, ce qui le place au 17e rang des 48 pays d'Afrique subsaharienne. Le Trésor public a toujours eu du mal à convertir ce PIB en recettes. Selon une étude récente, les recettes fiscales du Kenya ne représentent que 16,5 % du PIB, contre 17,5 % en 2017 (OCDE, 2023 ; KRA, 2024). Le Kenya se situe donc en dessous de la moyenne africaine en termes de recettes fiscales et non fiscales, et bien en dessous de la moyenne occidentale de 30 à 40 %.

Augmenter les recettes fiscales directes en Afrique subsaharienne est plus facile à dire qu'à faire. Avant l'indépendance, les gouvernements coloniaux ont établi des bases imposables qui reposaient sur le contrôle des mouvements de marchandises à l'intérieur et à l'extérieur du territoire (Cooper, 2002). Les États africains modernes - dont beaucoup sont pauvres et peu peuplés - se sont également appuyés sur les impôts indirects (Herbst, 2000).

Le fait que le FMI ait encouragé le Kenya à abandonner les impôts indirects liés au commerce (c'est-à-dire les droits de douane) pour taxer les dépenses de consommation (TVA) a nui à la capacité du gouvernement à percevoir des impôts sur une source naturelle. À l'instar de certains autres pays africains, les infrastructures publiques sont généralement plus efficaces pour taxer le commerce, car elles sont plus réglementées et plus accessibles aux autorités publiques que les dépenses de consommation intérieures.

Un retour aux droits de douane sur les produits étrangers, bien qu’à court terme, serait risqué. Cela entraînerait probablement une hausse des prix à la consommation et des coûts de production pour les entreprises kényanes. À plus long terme, il pourrait être nécessaire au gouvernement de  créer de nouveaux emplois réglementés et des emplois mieux rémunérés afin d'élargir la base imposable (Cheeseman et Griffiths, 2005).

Pour l'instant, le Kenya est parvenu à éviter un défaut de paiement. Les taux d'intérêt des prêts du FMI sont minimes et le pays ne devrait commencer à rembourser sa dette de 1,5 milliard de dollars qu’après 2029. Par ailleurs, certains indicateurs sont, eux, positifs. Les recettes fiscales du Kenya en 2023 et 2024 s'élevaient à 18,8 milliards de dollars, soit une augmentation de 11,1 % par rapport à l'année précédente (16,4 milliards de dollars). Les taux de croissance économique sont stables, à environ 5,5 % d'une année sur l'autre.

Néanmoins, 60 % des revenus du Kenya sont utilisés pour couvrir la dette, dont la moitié pour le remboursement des intérêts seulement. La situation est quasiment insoutenable et, en l'absence de changements, le pays pourrait être confronté à un défaut de paiement négocié dans les années à venir.

Qu'en est-il de l'inflation ?

Le bilan de la Banque centrale du Kenya (CBK) est mitigé en matière de gestion de l'inflation. Le pays a connu une inflation moyenne de 6,5 % au cours de la dernière décennie. L'impact de Covid-19 et l'invasion russe en Ukraine ont entraîné de nouvelles hausses, mais l'inflation a été limitée à 7,7 %, ce qui correspond à la moyenne subsaharienne de 7,1 %.

L'augmentation de la valeur du shilling en 2024 pourrait se traduire par une nouvelle baisse de l'inflation, mais il est peu probable que cela dure sur le long terme. Les réserves de change du Kenya ont été des plus volatiles, le pays ayant remboursé d'importantes sommes pour s’endetter de nouveau.

Les réserves de la CBK s'élèvent à environ 7 milliards de dollars, ce qui couvre seulement moins de quatre mois d'importations. Si ces réserves diminuent encore, les investisseurs étrangers pourraient se retirer du Kenya, ce qui entraînerait une dépréciation du shilling et une hausse de l'inflation.

Qu'en est-il du changement climatique au Kenya ?

Au cours de ces dix dernières années, le Kenya a souffert de sécheresses répétées, celle de 2021 à 2022 ayant été particulièrement grave. Fin 2022, suite à cette sécheresse - la pire que le pays ait connue depuis 40 ans - 4,3 millions de personnes ont été confrontées à une grave insécurité alimentaire.

Le décès d’environ 2,6 millions d'animaux de bétail a été attribué à la sécheresse. Les prix des denrées alimentaires ont temporairement augmenté de 60 à 90 %. Dans un pays où l'agriculture représente 33 % de la production et où les exportations sont essentiellement horticoles, l'insécurité alimentaire est très répandue.

Le changement climatique constitue un défi majeur pour le Kenya et ses voisins. Les agriculteurs kényans sont vulnérables à des pluies de plus en plus variables et  - 98 % de l'agriculture du pays n'est pas irriguée. Les dommages économiques causés par les sécheresses - qui interrompent le travail, l'école et les rendez-vous médicaux et ont donc des répercussions sur la santé et l'éducation - coûtent au Kenya 2 à 2,8 % de son PIB chaque année.

D'ici 2050, les rendements des cultures de base telles que le maïs, le riz, le café et le thé devraient chuter de 40 à 45 %. D'ici 2055, les prix des denrées alimentaires devraient augmenter de 75 à 90 % en valeur relative (Banque mondiale, 2022). La capacité du Kenya à développer sa résilience climatique, grâce à une gestion efficace des terres et de l'eau, sera vitale pour sa santé économique au cours des prochaines années.

Où puis-je en savoir plus ?

Le shilling kényan reprend de la valeur, mais cela ne devrait pas durer : Article de Odongo Kodongo pour le journal The Conversation.

L'économie politique de l'énergie à faible teneur en carbone au Kenya : Document de travail de l'Institute of Development Studies.

Les problèmes d'endettement du Kenya vont bien au-delà des prêts chinois : Article de Fergus Kell pour le journal Chatham House.

Les manifestations contre l'impôt s'étendent à l'ensemble du pays et mettent en lumière les défis structurels du Kenya : Article de Armed Conflict Location & Event Data (ACLED).

L'élite kenyane et la constitution : Article de Ngala Chome.

Intégration de l'adaptation au changement climatique au Kenya : Lessons from Makueni and Wajir Counties : Document de travail de l'Institut des ressources mondiales.

Mise à jour économique du Kenya : Favoriser le commerce pour une croissance solide et une création d'emplois dynamique : Analyse de la Banque mondiale.

Qui sont experts sur ce sujet ?

Sur le sujet du Kenya :

Odongo Kodongo, professeur associé, Université de Witwatersrand

Joy Kiiru, maître de conférences, Université de Nairobi

Sur le sujet des mouvements de protestation africains modernes :

Adam Branch, professeur de politique internationale, Université de Cambridge