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Die kenianische Regierung steht vor der Herausforderung, ihre Schulden zu bedienen und gleichzeitig weitere Unruhen zu vermeiden. Präsident William Ruto muss Wege finden, um Geld zu beschaffen, die wirtschaftliche Erholung von Covid-19 zu bewältigen und auf die Bedrohung durch den Klimawandel zu reagieren.

William Ruto wurde im September 2022 zum fünften Präsidenten Kenias gewählt. Zuvor war er zehn Jahre lang stellvertretender Präsident gewesen und trat sein Amt mit breiter internationaler Unterstützung an. Im Mai 2024 unternahm Ruto den ersten Staatsbesuch eines afrikanischen Staatsoberhauptes in den Vereinigten Staaten seit 16 Jahren.

Im selben Monat schlug seine Regierung eine Reihe von Steuern vor, um Kenias Haushaltsdefizit zu verringern - das Haushaltsdefizit wird für 2024/25 auf 4,3 % des BIP geschätzt. Die Maßnahmen wurden vom Internationalen Währungsfonds (IWF) unterstützt, der Kenia ein Darlehen von 2,3 Milliarden Dollar gewährt hatte, um die finanziellen Verpflichtungen aus Covid-19 und die bestehenden Schuldendienstkosten zu erfüllen.

Die Steuern wurden in einen Gesetzesentwurf aufgenommen, der vor allem Maßnahmen im Bereich der Mehrwertsteuer vorsah, die die ärmeren Kenianer unverhältnismäßig stark belasten würden. Daraufhin gingen Tausende von Bürgern, angeführt von der jüngeren Generation, auf die Straße, um zu protestieren. Dies gipfelte darin, dass sie am 25. Juni das Parlamentsgebäude stürmten, wobei etwa 50 Demonstranten getötet wurden.

Am nächsten Tag weigerte sich der Präsident, das Gesetz zu unterzeichnen. Zwei Wochen später entließ er sein gesamtes Kabinett.

Was sind die Ursachen der Schuldenkrise in Kenia?

In den letzten 15 Jahren ist die Verschuldung Kenias erheblich gestiegen. Im Jahr 2010 belief sich die Staatsverschuldung auf überschaubare 39 % des BIP; im März 2023 lag sie bei 68 % des BIP.

Dieser Anstieg der Verschuldung ist das Ergebnis einer sprunghaften Zunahme der Kreditaufnahme zwischen 2013 und 2022 unter der Regierung von Uhuru Kenyatta. Nach starken Wachstumsraten in den frühen 2000er Jahren nahm Kenyatta große Kredite auf, um Infrastrukturprojekte zu finanzieren. Viele dieser Projekte führten nicht zu einem ausreichenden Wirtschaftswachstum, um ihre Kosten zu decken.

Ein oft zitiertes Beispiel für diese übermäßige Kreditaufnahme ist der 5,3-Milliarden-Dollar-Kredit aus China für das Projekt der Standard Gauge Railway (SGR), die die Hafenstadt Mombasa mit der Hauptstadt Nairobi verbindet.

Viele dieser Infrastrukturprojekte fielen der Korruption zum Opfer, durch die Gelder aus Großkrediten abgezweigt wurden. Insbesondere bei der Vergabe der Eurobonds (große internationale Kredite), die die kenianische Regierung 2014 und 2018 aufgenommen hatte, wurden schwere Veruntreuungsvorwürfe erhoben.

Nach Schätzungen des Beratungsunternehmens Odipo Dev hat die Regierung allein zwischen 2013 und 2018 mindestens 567,4 Milliarden kenianische Schilling (4,4 Milliarden US-Dollar) durch Korruption verloren. In den letzten zehn Jahren belegte Kenia im Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International stets zwischen Platz 120 und 140 von 180 Ländern.

In diesem Zeitraum hat der kenianische Schilling auch 31 % seines Wertes gegenüber dem US-Dollar verloren. Dies kam den kenianischen Exporteuren zugute, insbesondere denen, die in die Vereinigten Staaten exportieren (9,8 % der Ausfuhren). Die Dollars, die Kenia aus seinen Exporten erhält, waren für die Rückzahlung seiner Schulden von entscheidender Bedeutung, insbesondere weil das Land mehr importiert als exportiert. Das Handelsbilanzdefizit betrug nach Angaben aus dem Jahr 2022 rund 18 Milliarden Dollar.

Der Wertverlust des Schillings stellt ein großes Problem für die Staatskasse dar. Kenias Schuldenberg in Höhe von 80 Mrd. USD ist größtenteils in Dollar denominiert, und die Abwertung des Schillings hat diese Rückzahlungen erheblich erschwert.

Abbildung 1: Zehnjahres-Wechselkurs des kenianischen Schillings gegenüber dem US-Dollar

Quelle: xe.com

Die kenianische Regierung trägt nicht die alleinige Schuld an der Anhäufung von Schulden. Die geschäftsführende Direktorin des IWF, Kristalina Georgieva, bezeichnete Kenia nach einem Besuch im Mai 2023 als "unschuldigen Zuschauer" bei externen Schocks. Sie bezog sich dabei vor allem auf die Pandemie, die kurzfristig zu einem dramatischen Anstieg der Arbeitslosigkeit und der Ernährungssicherheit geführt hatte, sowie auf die darauf folgende Dürre und Inflation.

Wenn ein Land wie Kenia in Schuldennot gerät, gibt es neben dem Kreditnehmer oft auch einen unverantwortlichen Kreditgeber. Die Kampagnengruppe Debt Justice weist darauf hin, dass Kenias Kredite nach der Pandemie versiegten, als Entwicklungsländer allgemein als risikoreichere Kreditgeber angesehen wurden. Infolgedessen musste das Land auf Darlehen der Weltbank und des IWF und schließlich auf Anleihen mit zweistelligen Zinssätzen zurückgreifen.

In den Worten des African Forum on Debt and Development (AFRODAD) war Kenias Verschuldung das Ergebnis "einer Kombination aus unverantwortlicher Kreditvergabe durch Entwicklungspartner ... und einem unstillbaren Appetit der kenianischen Regierung auf Kredite".

Im Mai 2020 stufte die Weltbank das Risiko der Verschuldung Kenias von mäßig auf hoch ein. Die Pandemie drückte die kenianischen Exporte und das Wirtschaftswachstum, und die starke fiskalische Reaktion der Regierung vergrößerte das bestehende Haushaltsdefizit. Zu diesem Zeitpunkt betrachteten sowohl die Weltbank als auch der IWF die kenianische Verschuldung noch als grundsätzlich tragfähig.

Welche Rolle hat China bei der Schuldenlast Kenias gespielt?

Seit die Regierung Kenyatta 2013 damit begonnen hat, große Summen von China zu leihen, wird der asiatische Riese beschuldigt, eine "Schuldenfalle" zu stellen. Viele Kenianer befürchten, dass die Sicherheit für Chinas 5,3-Milliarden-Dollar-Kredit für das SGR-Projekt der strategisch wichtige Hafen von Mombasa ist.

Insbesondere wurde behauptet, dass China den Hafen beschlagnahmen würde, wenn Kenia gezwungen wäre, seinen Verpflichtungen nicht nachzukommen. Ähnliche Vorwürfe haben chinesische Projekte in Uganda und Sambia belastet. Im letzten Haushaltsjahr hat Kenia China 1,18 Milliarden Dollar zurückgezahlt, wovon ein Drittel auf Zinszahlungen entfiel.

Dennoch wird die Rolle Chinas in der kenianischen Schuldenkrise wahrscheinlich überbewertet. Kenia schuldet China etwa 6 Mrd. $ von insgesamt 70 Mrd. $ an Schulden. Die Weltbank und der IWF haben den Eurobond in Höhe von 2 Milliarden Dollar als den entscheidenderen Faktor für Kenias Ausfallrisiko eingestuft. Die Regierung Kenyatta hat zwar übermäßig viele Kredite bei China aufgenommen, doch führten diese Kredite zumindest zu abgeschlossenen Infrastrukturprojekten.

Die Probleme, die Kenia mit der Rückzahlung chinesischer Kredite hat, sind größtenteils repräsentativ für das allgemeine Schuldenproblem des Landes. Chinesische Kredite lauten auf Dollar und werden zu einem Zinssatz zurückgezahlt, der 3 % über dem globalen Benchmark-Zinssatz liegt.

Was geschah im Jahr 2024?

Im Jahr 2024 drohte Kenia im Juni die Rückzahlung einer 2014 ausgegebenen Eurobond-Anleihe in Höhe von 2 Mrd. USD. Der IWF sprang im Januar mit einem Darlehen in Höhe von 941 Mio. USD ein, wodurch sich das Gesamtengagement der Organisation gegenüber Kenia auf 4,4 Mrd. USD erhöhte. Um den Rest des Defizits zu decken, emittierte Kenia eine internationale Anleihe über 1,5 Mrd. USD mit einem Zinssatz von 10,4 %. Die zweite Anleihe wurde von den internationalen Märkten mit Erleichterung aufgenommen, da ein sofortiger Zahlungsausfall Kenias nicht mehr befürchtet wurde.

Viele Beobachter sehen in der Höhe der Zinszahlungen eine deutliche Warnung vor einer finanziellen Krise. In der Tat sind sechs der 15 Länder, die seit 2008 Anleihen zu einem Zinssatz von 9,5 % oder mehr ausgegeben haben, laut Morgan Stanley-Analysten schließlich in Verzug geraten.

Im Gegenzug für das zinsgünstige Darlehen des IWF erklärte sich Rutos Regierung bereit, die Steuern zu erhöhen. Im Mai 2024 legte sie ein Finanzgesetz vor, das 346 Milliarden kenianische Schilling (2,68 Milliarden Dollar) einbringen sollte. Diese Vorschläge waren der Auslöser für die Massenproteste in Kenia.

Nach diesen Protesten, die am 25. Juni in der Erstürmung des kenianischen Parlaments gipfelten, weigerte sich der Präsident schließlich, das Gesetz zu unterzeichnen. Mindestens 50 Demonstranten wurden bei den gewalttätigen Ausschreitungen getötet, was die weltweite Aufmerksamkeit auf Kenias politische und wirtschaftliche Kämpfe lenkte.

Wer protestiert und warum ist das wichtig?

Die Rückzahlung von Schulden ist in vielen Entwicklungsländern ein umstrittenes Thema. Seit der so genannten "Schuldenkrise der Dritten Welt" in den 1980er Jahren sind viele Länder verschuldet.

Der IWF stellte den betroffenen Ländern in den 1980er Jahren Notkredite zur Verfügung. Diese Kredite waren jedoch an die Bedingung geknüpft, dass Sparmaßnahmen durchgeführt, Privatisierungsprogramme eingeführt und die Volkswirtschaften der Länder für ausländisches Kapital geöffnet werden. Infolgedessen wird dem IWF häufig vorgeworfen, er versuche, die Wirtschaftsstrategie armer Länder zu beeinflussen.

Viele kenianische Demonstranten schlossen sich diesem Vorwurf an und bezeichneten das IWF-Programm für Steuererhöhungen und Ausgabenkürzungen zur Finanzierung der kenianischen Schulden gegenüber dem Westen als kolonialistisch. Viele Schuldenspezialisten in der ganzen Welt haben diese Ansicht geteilt.

Binaifer Nowrojee, Präsidentin der Open Society Foundations, wies darauf hin, dass die Kenianer nur einen Teil der drei Milliarden Menschen ausmachen, die "in Ländern leben, die mehr für den Schuldendienst ausgeben als für Bildung oder Gesundheit".

Die Regierung Ruto steht vor der Herausforderung, die Schuldenkrise zu überwinden und die Bevölkerung davon zu überzeugen, die dafür notwendigen Maßnahmen zu akzeptieren. Die Demonstranten sind überwiegend städtisch, jung und arm - die Kenianer, die sich in der derzeitigen Wirtschaftslage unter Druck gesetzt fühlen. Einer Studie zufolge könnte die Jugendarbeitslosigkeit bis zu 67 % betragen.

Um sich beispielsweise ein Motorrad zu kaufen - was oft entscheidend für die Beschäftigung ist - sind junge Menschen gezwungen, Mikrokredite aufzunehmen, die sie oft in eine unausweichliche Verschuldung stürzen.

Seit der Eskalation der Bewegung am 18. Juni stehen die größten Städte Kenias im Mittelpunkt der Anti-Steuer-Proteste - 57 der 215 Proteste fanden in nur sieben Städten statt. Viele der Demonstranten verließen die ländlichen Gebiete auf der Suche nach wirtschaftlichen Möglichkeiten und besseren staatlichen Dienstleistungen, wurden aber von den vorhandenen Möglichkeiten enttäuscht.

Die Demonstranten sehen sich im Allgemeinen außerhalb der Zivilgesellschaft. Eine Studie kommt zu dem Ergebnis, dass die Welle der afrikanischen Proteste seit 2010 in der Regel von der "politischen Gesellschaft" angeführt wurde (Branch und Mampilly, 2015). Dabei handelt es sich um die am stärksten verarmten städtischen Arbeiter, die wenig Kontakt zum Staat haben und ihre Ziele eher durch direkte Demonstrationen als durch das Wahlsystem erreichen.

Wie geht es mit Kenia weiter?

Der Kommunikationsdirektor des IWF hat sich bei den Kenianern entschuldigt, bleibt aber dabei, dass ein Sparprogramm für die wirtschaftliche Gesundheit des Landes entscheidend ist. Solange Rutos Regierung versucht, einen Zahlungsausfall zu vermeiden, wird der IWF wahrscheinlich auf der Verabschiedung seiner Maßnahmen bestehen.

Ruto reagierte auf die Ereignisse vom 25. Juni, indem er die Demonstrationen als "verräterisch" brandmarkte. Später mäßigte er seine Position und entließ am 11. Juli fast sein gesamtes Kabinett. Dem neuen Kabinett gehören vier Mitglieder der oppositionellen Orange Democratic Movement (ODM) an, die vom politischen Gegner Raila Odinga geführt wird.

Die Demonstrationen gegen die Regierung gehen weiter, wenn auch in geringerem Umfang als im Juni. Um darauf reagieren zu können, wird Ruto akzeptieren müssen, dass die "politische Gesellschaft" hinter den Protesten nicht mit der ODM verbündet ist. Bislang haben die Demonstranten nicht gezeigt, dass sie sich einer parteipolitischen oder ethnischen Identität verpflichtet fühlen. Ihre Forderungen - Abbau der Ungleichheit, Einführung von Maßnahmen gegen Korruption und Beendigung der Polizeibrutalität - erfordern politischen Willen. Wer die Proteste ignoriert, riskiert dagegen eine weitere Krise.

Da die Erhöhung der indirekten Steuern politisch zu gefährlich ist, muss die Regierung nun andere Wege finden, um ihre Einnahmen zu erhöhen. Der offensichtliche Dreh- und Angelpunkt ist die Erhöhung der direkten Steuern, insbesondere der Einkommens- und Körperschaftssteuer.

Kenia hat ein Pro-Kopf-BIP von 1.949 Dollar und liegt damit auf Platz 17 von 48 Ländern in Afrika südlich der Sahara. Das Finanzministerium hat sich in der Vergangenheit schwer getan, dies in Einnahmen umzuwandeln. Eine aktuelle Studie zeigt, dass Kenias Steuereinnahmen nur 16,5 % entsprechen, gegenüber einem Höchststand von 17,5 % im Jahr 2017 (OECD, 2023; KRA, 2024). Damit liegt Kenia sowohl bei den Steuer- als auch bei den Nichtsteuereinnahmen unter dem afrikanischen Durchschnitt und weit unter dem westlichen Durchschnitt von 30-40 %.

Die Erhöhung der direkten Steuereinnahmen in Afrika südlich der Sahara ist leichter gesagt als getan. Vor der Unabhängigkeit bauten die Kolonialregierungen Steuergrundlagen auf, die auf der Kontrolle des Warenverkehrs in und aus dem Gebiet beruhten (Cooper, 2002). Moderne afrikanische Staaten - von denen viele arm und dünn besiedelt sind - haben sich ebenfalls auf indirekte Steuern verlassen (Herbst, 2000).

Die Ermutigung Kenias durch den IWF, von indirekten Steuern auf den Handel (d.h. Zöllen) auf die Besteuerung von Verbraucherausgaben (Mehrwertsteuer) umzusteigen, hat die Fähigkeit der Regierung beeinträchtigt, Steuern aus einer natürlichen Quelle zu erheben. Wie in einigen anderen afrikanischen Ländern ist die staatliche Infrastruktur im Allgemeinen effektiver für die Besteuerung des Handels, da sie stärker reguliert und für die Behörden zugänglich ist als die inländischen Konsumausgaben.

Eine kurzfristige Rückkehr zu Zöllen auf ausländische Waren wäre riskant. Sie würde wahrscheinlich zu höheren Verbraucherpreisen und höheren Produktionskosten für kenianische Unternehmen führen. Längerfristig muss die Regierung möglicherweise die formelle Beschäftigung ausweiten und versuchen, höher bezahlte Arbeitsplätze zu schaffen, um die Steuerbasis zu erweitern (Cheeseman und Griffiths, 2005).

Vorerst hat Kenia einen Zahlungsausfall abgewendet. Die Zinsen für das IWF-Darlehen sind minimal, und das Land muss erst 2029 mit der Rückzahlung seiner 1,5 Milliarden Dollar schweren Anleihe beginnen. Es gibt auch einige positive Indikatoren. Die Steuereinnahmen Kenias beliefen sich 2023/24 auf 18,8 Mrd. USD, was einem Anstieg von 11,1 % gegenüber dem Vorjahr (16,4 Mrd. USD) entspricht. Die Wirtschaftswachstumsraten sind stabil und liegen bei rund 5,5 % im Vergleich zum Vorjahr.

Dennoch gibt Kenia immer noch 60 % seiner Einnahmen für den Schuldendienst aus, wovon die Hälfte allein auf die Zinszahlungen entfällt. Die Situation ist nahezu untragbar, und wenn sich nichts ändert, könnte das Land in den kommenden Jahren vor einem verhandelten Zahlungsausfall stehen.

Was ist mit der Inflation?

Die Central Bank of Kenya (CBK) hat eine gemischte Bilanz beim Inflationsmanagement vorzuweisen. In den letzten zehn Jahren lag die Inflation in Kenia bei durchschnittlich 6,5 %. Die Auswirkungen von Covid-19 und die russische Invasion in der Ukraine führten zu einem weiteren Anstieg, der jedoch auf 7,7 % begrenzt werden konnte, was in etwa dem Durchschnitt der Länder südlich der Sahara von 7,1 % entspricht.

Abbildung 2: Inflation in Kenia, 2014-24

Quelle: Weltbank

Die Aufwertung des Schillings im Jahr 2024 könnte sich in einem weiteren Rückgang der Inflation niederschlagen, doch ist dies wahrscheinlich nicht von Dauer. Kenias Devisenreserven waren erheblichen Schwankungen unterworfen, da das Land umfangreiche Anleihen zurückgezahlt und anschließend ausgegeben hat.

Die Reserven der CBK belaufen sich auf rund 7 Mrd. USD - genug, um den Einfuhrbedarf von weniger als vier Monaten zu decken. Wenn diese Reserven weiter sinken, könnten sich ausländische Investoren aus Kenia zurückziehen, was zu einer Abwertung des Schillings und einer höheren Inflation führen würde.

Was ist mit dem Klimawandel in Kenia?

Kenia wurde in den letzten zehn Jahren wiederholt von Dürren heimgesucht, wobei die Dürre von 2021-22 besonders schlimm war. Ende 2022 waren 4,3 Millionen Menschen infolge der schlimmsten Dürre in Kenia seit 40 Jahren von schwerer Ernährungsunsicherheit betroffen.

Etwa 2,6 Millionen verendete Tiere wurden auf die Dürre zurückgeführt. Die Lebensmittelpreise stiegen vorübergehend um 60-90 %. In einem Land, in dem die Landwirtschaft 33 % der Produktion ausmacht und die Exporte überwiegend aus dem Gartenbau stammen, ist die Ernährungsunsicherheit weit verbreitet.

Der Klimawandel stellt für Kenia und seine Nachbarn eine große Herausforderung dar. Die kenianischen Landwirte sind anfällig für die zunehmend schwankenden Niederschläge - 98 % der Landwirtschaft des Landes wird nicht bewässert. Die wirtschaftlichen Schäden durch Dürren - die Arbeit, Schule und Arzttermine unterbrechen und somit Auswirkungen auf Gesundheit und Bildung haben - kosten Kenia jedes Jahr 2-2,8 % des BIP.

Bis 2050 werden die Ernteerträge von Grundnahrungsmitteln wie Mais, Reis, Kaffee und Tee voraussichtlich um 40-45 % zurückgehen. Bis 2055 dürften die Lebensmittelpreise relativ gesehen um 75-90 % höher liegen (Weltbank, 2022). Kenias Fähigkeit, durch effektives Land- und Wassermanagement Klimaresistenz zu entwickeln, wird für die wirtschaftliche Gesundheit des Landes in den nächsten Jahren entscheidend sein.