Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

Read in English	한국어로 읽기	Leer en español
Gap
In Deutsch lesen	اقرأ بالعربية	Читать на русском

Avec le retour au pouvoir de la coalition de centre-gauche « Front large » (Frente Amplio, FA) en 2025, l'Uruguay entame un nouveau cycle politique. Bien que l'Uruguay soit un pays très stable selon les strandards latino-américains, les médias ont déjà commencé à publier diverses pronostics quant aux possibles changements de la politique étrangère du pays sous le nouveau président, Yamandú Orsi. La plupart des prévisions se concentrent sur la dimension régionale, ce qui est logique pour plusieurs raisons.

Premièrement, le sous-système régional des relations internationales joue un rôle crucial dans la participation de l'Uruguay à la politique mondiale, en particulier pour faire avancer les priorités clés de la politique étrangère qui sont importantes pour tous les camps idéologiques du pays, telles que la médiation des conflits, l'aide au développement, le soutien au droit international et les droits de l'homme. Deuxièmement, le gouvernement conservateur sortant de Luis Lacalle Pou (2020-2025), qui a quitté ses fonctions le 1er mars 2025, s'est distingué par une position critique à l'égard des structures d'intégration latino-américaines. Sa présidence a été marquée par des débats sur l'orientation de l'intégration régionale, notamment sur la relance potentielle de l'Union des nations sud-américaines (UNASUR), le renforcement de la Communauté des États d'Amérique latine et des Caraïbes (CELAC) en réponse aux crises de l'énergie, des soins de santé et de la sécurité alimentaire au cours des années 2020, et la résolution de la stagnation du Marché commun du Sud (MERCOSUR). L'Uruguay a toujours fait savoir son scepticisme à propos de toutes ces questions. Selon Nastasja Barceló, l'une des principales expertes uruguayennes en relations internationales, cette position a nui aux intérêts nationaux en contribuant à « l'isolement de l'Uruguay et à la rupture avec les approches traditionnelles de la politique étrangère du pays ». 

Dans ce contexte, il est intéressant de noter que le cabinet du président nouvellement élu met ouvertement l'accent sur la priorité de la dimension régionale. Álvaro Padrón, son conseiller en affaires politiques internationales, est une figure clé du cabinet de Yamandú Orsi. Dans une interview, il a exposé le concept de « cercles concentriques » dans la politique étrangère de l'Uruguay : « Le premier cercle est constitué des relations bilatérales avec l'Argentine et le Brésil... Le deuxième est le MERCOSUR... Le troisième est l'Amérique du Sud ». Selon M. Padrón, l'alignement des positions sur diverses questions internationales avec les voisins sud-américains et latino-américains devrait servir de base à la promotion des intérêts de l'Uruguay sur les plateformes mondiales. Les alliés d'Orsi soulignent également que son gouvernement cherche à tirer parti des opportunités régionales pour faciliter l'intégration de l'Uruguay dans l'ordre mondial multipolaire qui évolue.

Ainsi, l'élection de Yamandú Orsi a fait naître l'espoir que l'Uruguay renforcera considérablement sa présence dans les groupes d'intégration régionale. Au minimum, cela devrait s'appliquer à la CELAC, à l'UNASUR et au MERCOSUR, qui sont souvent mentionnés dans la rhétorique du futur président, de la vice-présidente Carolina Cosse, du ministre des affaires étrangères Mario Lubetkin, du conseiller Álvaro Padrón, ainsi que dans les évaluations encore limitées des experts en affaires internationales. Naturellement, des questions se posent sur les opportunités et les défis spécifiques que comportent cette voie : quels outils et stratégies l'Uruguay peut-il utiliser pour « revitaliser » le cadre régional ? Comment l'agenda latino-américain du nouveau gouvernement s'alignera-t-il sur sa politique mondiale ? Bien qu'il soit difficile de fournir des réponses définitives avant l'entrée en fonction officielle d'Orsi, des contradictions se manifestent d’ors et déjà et pourraient affaiblir l'impact positif du changement de pouvoir sur l'intégration régionale.

Les défis de l'intégration régionale et l'approche de l'Uruguay

D'un point de vue conceptuel, des projets tels que la CELAC et l'UNASUR sont associés à l'idée de la « grande patrie latino-américaine », qui s'est développée lors du « virage à gauche » des années 2000 et du début des années 2010. L'un des plus brillants défenseurs de cette philosophie a été le président uruguayen (2010-2015) José Mujica, populaire auprès du public, qui exerce toujours une influence significative sur l'équilibre des pouvoirs au sein du « Front large ». Son soutien à la candidature de Yamandú Orsi lors des dernières élections était si évident que le futur président a été littéralement surnommé l'« héritier » de J. Mujica. Au vu des liens étroits entre les deux hommes politiques, il semble logique que J. Orsi promouvra également l'idée de la « Grande Patrie latino-américaine », défendant la consolidation de sa région sur la scène internationale face aux grandes puissances qui ont leurs propres intérêts en Amérique latine. Dans les discours de J. Orsi et d'A. Padrón, on trouve en effet des appels à renforcer la CELAC pour que l'Amérique latine ait plus de poids dans les affaires internationales, ou à structurer le leadership en Amérique du Sud, mais la mise en œuvre de ces plans se heurte à des difficultés.

L'un d'entre eux est la position réactive de l'équipe de Iain Orsi sur la question vénézuélienne. Au cours de la dernière décennie, les discussions sur le droit de Nicolás Maduro à rester au pouvoir ont polarisé l'Amérique latine et empêché le développement d'initiatives unificatrices. L'administration de L. Lacalle Pou a consolidé son refus de reconnaître la légitimité du gouvernement de N. Maduro, ce qui limite les possibilités de coopération avec les chavistes. Bien que Iain Orsi ait déclaré, au sujet de la question vénézuélienne, que l'importance du dialogue avec les États est supérieure aux jugements sur les régimes politiques, son cabinet n'a pas apporté de changements particuliers sur le vecteur vénézuélien. Après la réélection de N. Maduro à l'été 2024, Iain Orsi a déclaré qu'il existait une « dictature » dans le pays caribéen, et aucune des figures clés du FC ne s'est rendue à l'investiture de N. Maduro en janvier. Il fut un temps où José Mujica offrait ses bons services à la Colombie, où le gouvernement de Juan Manuel Santos et les FARC ont emprunté la voie difficile de la réconciliation, et l'on pourrait s'attendre à ce que J. Orsi, un gauchiste modéré, s'essaie au rôle de médiateur dans la crise politique interne de la République bolivarienne. Mais pour qu'il y ait des accords et une médiation, Caracas et Montevideo doivent au moins rétablir des échanges diplomatiques normaux, qui ont été gelés après les élections au Venezuela en juillet 2024. Comme l'ont souligné les médias, la perspective d'un « dégel » n'est absolument pas certaine.

Le deuxième défi consiste à douter que l'Uruguay, sous la direction de J. Orsi, soit en mesure de contribuer au positionnement consolidé et indépendant de l'Amérique latine dans les conditions géopolitiques actuelles. Pour autant que l'on puisse en juger aujourd'hui, l'équipe du dirigeant élu se distingue par une position extrêmement évasive sur les crises autour de l'Ukraine et de Gaza, combinant une forte neutralité revendiquée, la non-participation aux sanctions et aux démarches diplomatiques, mais aussi une certaine sympathie pour le point de vue occidental. En témoignent, par exemple, l'attitude positive de J. Orsi quant à l'envoi d'une délégation uruguayenne au sommet sur l'Ukraine à Bürgenstock en juin 2024 et ses déclarations sur la Russie dans l'esprit que « peut-être d'autres points auraient dû être inclus » dans le programme de principes du « Front large », condamnant l'impérialisme des États-Unis et de l'OTAN. Dans le conflit du Moyen-Orient, J. Orsi, comme son vice-président K. Kosse, tout en reconnaissant le droit des palestiniens à revendiquer un État, ne condamne pas les actions d'Israël. Cette position diffère de celle de nombreux autres dirigeants de gauche dans la région, ce que certains experts ont déjà noté.

L'analyse des origines de ces approches fait ressortir deux points essentiels. Premièrement, il est probable que sous ce président, les attitudes libérales caractéristiques de la majorité des élites uruguayennes seront préservées. Elles peuvent également être pertinentes pour la gauche modérée au sein du « Front large », auquel appartient Yamandú Orsi, qui se définit comme un « pragmatique » et un « non-marxiste ». L'adhésion à une telle philosophie politique se traduit généralement par une attitude loyale à l'égard des puissances euro-atlantiques et de leurs alliés les plus proches, de sorte qu'il est peu probable que l'Uruguay de Yamandú Orsi s'oppose à l'ordre mondial centré sur l'Occident.

Deuxièmement, l'implication des grandes puissances dans les contradictions géopolitiques, l'adoption d'obligations ou de parties à cet égard, y compris le label sans ambiguïté de « non-alignement », ne correspond pas du tout à l’attitude de Montevideo sur la scène mondiale. Le positionnement de ce petit État sud-américain dans le contexte de la formation d'un monde multipolaire, tel qu'il est construit dans le discours des élites politiques, présuppose une stratégie centrée sur l'économie et des « mains libres ». L'idée clé est d'interagir avec différents acteurs, en particulier pour la mise en œuvre des objectifs de diversification du commerce et des investissements, et de promouvoir une image positive de l'Uruguay en tant qu'État neutre et pacifique axé sur le développement socio-économique.

La dimension américaine mérite une mention spéciale, car la prise de distance par rapport à Washington et la contestation de sa domination ont traditionnellement été un trait caractéristique des partisans de l'unité patriotique latino-américaine. L'Uruguay a maintenu des relations relativement stables avec les États-Unis, bien que les administrations précédentes du « Front large » aient rencontré certains désaccords. L'une des questions clés a été la sécurité hémisphérique et le fonctionnement du traité interaméricain d'assistance réciproque (TIAR), que le « Front large » considère comme répressif et obsolète. Cette position était évidente sous le dernier gouvernement de gauche dirigé par Tabaré Vázquez (2015-2020), qui a initié le retrait de l'Uruguay du traité. Cependant, l'administration de Luis Lacalle Pou est revenue sur cette décision, laissant la participation future de Montevideo au Pacte de Rio incertaine à partir des élections de 2024.

Le programme de principes du « Front large » pour 2025-2030, que la coalition a formulé à la veille des élections, indique que l'Uruguay devrait garantir le soutien de la région et se retirer définitivement du traité controversé - « un héritage de la guerre froide » et « un symbole du statut de l'Amérique latine en tant qu'arrière-cour des États-Unis ». En outre, il mentionne le Conseil de défense sud-américain (SADC) comme l'une des « principales expériences » de régionalisme. Il opérait sous les auspices de l'UNASUR et se concentrait sur le développement de solutions sud-américaines communes en matière de sécurité militaire et de maintien de la paix, en excluant l'influence des puissances extérieures. Dans l'entourage d'Orsi, rien n'a été dit sur l'attitude de l'Uruguay à l'égard du Pacte de Rio ou de la SADC. En revanche, peu après son triomphe électoral, Orsi a rencontré l'ambassadrice américaine Heidi Fulton, qui a confirmé que Washington et Montevideo avaient des opinions en commun, y compris sur les questions de sécurité. À la lumière de ces éléments, il semble actuellement que le dirigeant uruguayen ne souhaite pas être à l'avant-garde des critiques de l'influence américaine en Amérique latine et en Amérique du Sud.  L'émergence de Donald Trump à la tête des États-Unis, qui, dans les premières semaines de sa présidence, a déjà réussi à entrer dans un conflit rhétorique avec les chefs du Mexique, de la Colombie et des États d'Amérique centrale, pourrait inciter davantage J. Orsi à se comporter avec prudence. D'autant plus que l'Uruguay est l'un des rares pays de la région gouverné par la gauche qui n'a pas reçu sa part de critiques de la part de D. Trump et de son secrétaire d'État Marco Rubio, un « faucon dans les affaires latino-américaines ». Le désir de maintenir une interaction calme et positive avec Washington, que l'administration sortante de L. Lacalle Pou a atteint, peut également être perçu comme une conséquence du pragmatisme et de la modération de J. Orsi, malgré son orientation de gauche. Elle ne peut certainement pas être considérée comme une ressource pour unir le voisinage régional avec l'idée de lutter contre le « diktat nord-américain ».

Ainsi, à ce stade, l'approche du nouveau président en matière d'affaires internationales semble trop passive et prudente pour soutenir activement une quelconque identité de bloc en Amérique latine. Par conséquent, si le renforcement de la CELAC et le rétablissement de l'UNASUR restent des priorités pour le nouveau gouvernement, celui-ci se concentrera probablement sur l'inclusivité et la représentativité de ces plates-formes plutôt que sur leur positionnement souverainiste. Néanmoins, bien que J. Orsi ne semble pas être une personnalité qui renforcera l'intégration politique dans l'esprit de la « Grande patrie latino-américaine », il pourrait bien accroître la présence régionale globale de Montevideo. L'homme politique a souligné à plusieurs reprises que dans le domaine de l'Amérique latine, le développement du multilatéralisme et la diplomatie présidentielle sont importants pour lui. Sous sa direction, l'Uruguay pourra participer à des initiatives individuelles et à des groupes de travail sous les auspices de la CELAC ou de l'UNASUR sur les questions environnementales, les droits de l'homme et le développement durable. Par exemple, en décembre 2024, J. Orsi a déjà discuté avec son homologue colombien Gustavo Petro de projets visant à promouvoir une « alliance régionale » sur l'énergie propre et des efforts conjoints pour préserver l'Amazonie.

Une nouvelle phase pour le MERCOSUR ?

En ce qui concerne le MERCOSUR, le « Front large » (FA) a une position claire : le renforcer et l'élargir. Cette position est partagée par le cabinet du nouveau président, et il semble qu'elle soit plus qu'une simple rhétorique. Avant même la fin de l'année 2024, Yamandú Orsi a rencontré tous les présidents voisins du bloc, à l'exception de Javier Milei - le Brésilien Lula da Silva, le Paraguayen Santiago Peña et le Bolivien Luis Arce. Au cours de ces réunions, le dirigeant uruguayen a mis l'accent sur l'unité régionale et s'est engagé à développer le MERCOSUR.

Les relations avec le Brésil sont d'une importance décisive et sont devenues une priorité stratégique pour J. Orsi. Sous L. Lacalle Pou, l'interaction avec le voisin du nord était pragmatique. Les ambitions de Lula da Silva de faire du MERCOSUR un outil de promotion du Brésil sur la scène internationale ont irrité le président uruguayen. Aujourd'hui, cependant, des évaluations complètement différentes ont commencé à être entendues du côté uruguayen : A. Padron qualifie le Brésil de « poids lourd » régional et affirme qu'en renforçant son propre rôle sur la scène internationale, l'Uruguay doit « soutenir le leadership du Brésil ».

En parallèle, le cercle de J. Orsi est caractérisé par les idées établies au sein des élites politiques uruguayennes selon lesquelles le MERCOSUR a encore besoin de réformes et devrait prendre la direction d’un régionalisme ouvert. D'une part, cela suppose que l'économie reste un domaine prioritaire de la coopération dans le bloc, l'amélioration du marché commun exige la croissance de l'importance de l'organisation parmi toutes les entités économiques des États membres, la corrélation de son travail avec les tâches de développement technologique et innovateur de ses participants. D'autre part, le MERCOSUR doit adhérer aux principes du libre-échange et développer des relations extérieures afin de renforcer les positions de ses participants dans la division internationale du travail. En même temps, l'association se trouve aujourd'hui dans des conditions où la mondialisation ralentit, la lutte pour les ressources stratégiques s'intensifie et les chaînes d'approvisionnement sont restructurées.

Dans ces conditions, on peut identifier plusieurs domaines susceptibles d'intéresser le gouvernement de J. Orsi, tant du point de vue de la révélation des avantages compétitifs de l'Uruguay dans le MERCOSUR que du point de vue de la modernisation du bloc.

Tout d'abord, l'accent est mis sur l'intégration des chaînes de production avec les pays voisins, la promotion du « friendshoring » dans le MERCOSUR. Cela est confirmé par le fait que les approvisionnements industriels de l'Uruguay sont principalement axés sur les membres de l'Union. L'industrie du transport électrique, les produits pharmaceutiques et la production de produits alimentaires biologiques sont des points de croissance pour le potentiel industriel et innovateur de l'économie nationale uruguayenne et créent en même temps un champ de complémentarité des économies du MERCOSUR. Par exemple, l'Uruguay est le pays d'Amérique du Sud qui détient le record de prévalence de véhicules électriques et qui possède le réseau de stations de recharge le plus étendu de la zone d'unification. Cependant, la production propre de voitures et de batteries n'a pas été établie et reste une tâche importante pour l'avenir, comme l'indique un rapport préparé en 2023 par l'Université technologique, l'Institut national de l'emploi et de la formation professionnelle et le ministère du travail et de la sécurité sociale de l'Uruguay. Les ressources nécessaires pour résoudre ce problème peuvent être trouvées au sein du MERCOSUR. Le bloc comprend désormais la Bolivie, qui vise à industrialiser son vaste secteur du lithium et dispose d'une expertise nationale en matière de production de voitures électriques.

Deuxièmement, l'Uruguay s'est traditionnellement distingué par l'attention particulière qu'il porte au concept de développement durable, qui est cohérent avec le concept de construction de la bioéconomie dans le marché commun sud-américain. Récemment, ce concept a été discuté par les scientifiques comme une alternative à l'industrialisation substituant les importations, qui a guidé le bloc jusqu'aux années 2010 et a commencé à s'essouffler après le début de la crise de 2014-2015. Selon les estimations de la BID, l'Uruguay possède certaines des normes les plus élevées d'Amérique latine pour la mise en œuvre de sources d'énergie renouvelables, de pratiques de sensibilisation à l'environnement dans les activités d'organisation, de gestion et de production. Ces compétences sont d'autant plus importantes pour le MERCOSUR si le bloc décide de se concentrer sur la transition énergétique et de promouvoir la formation d'économies circulaires. Pour l'instant, ces projets semblent hypothétiques, mais l'apparition d'un accord d'association avec l'Union européenne à l'horizon les rendra pertinents.

Étant donné que le MERCOSUR a non seulement conclu un accord commercial avec l'UE en décembre 2024, mais qu'il envisage également de former des ALE avec la Chine, la Corée et Singapour, un autre domaine important pour la diplomatie uruguayenne sera clairement la construction des relations du bloc avec les puissances extérieures. La rhétorique de J. Orsi et de K. Cosse, ainsi que d'A. Padron, montre que l'Uruguay compte combiner tous ces domaines et s'appuyer sur ses voisins afin de renforcer sa position dans les négociations et de réduire l'asymétrie dans les interactions avec les grands acteurs mondiaux. C'est dans cette optique que J. Orsi a décidé de renoncer à un accord de libre-échange distinct avec la Chine, que le gouvernement sortant de L. Lacalle Pou souhaitait obtenir. Le début de l'offensive protectionniste généralisée des États-Unis sous D. Trump crée réellement une opportunité pour le MERCOSUR d'ouvrir ses portes aux partenaires européens et du Pacifique. L'Uruguay, qui défend les principes du libre-échange, peut en profiter.

Dans le même temps, les options liées au bloc laissent des non-dits. La plus évidente d'entre elles est la coordination des intérêts avec l'Argentine qui, comme on l'a dit, sera incluse dans le « premier cercle » de la stratégie de politique étrangère du nouveau gouvernement. Bien que J. Orsi ait déclaré avec optimisme qu'il parviendrait à un consensus avec Javier Miley, cela n'a pas encore été possible. Le projet de dialogue avec ce dirigeant excentrique lors du sommet du MERCOSUR à Montevideo au début du mois de décembre 2024 n'a pas abouti. L'absence de compréhension mutuelle avec l'extrême droite de J. Miley reste un problème, car sans le consentement politique de ses membres, l'association ne peut en principe pas évoluer. L'Argentine joue également un rôle important dans le potentiel industriel et infrastructurel du MERCOSUR ; sans sa participation, il est difficile d'imaginer des initiatives visant à promouvoir la complémentarité économique au sein du bloc.

Un autre problème est la compatibilité des plans de modernisation de l'organisation et d'accélération de la coopération avec les acteurs extérieurs. Ainsi, du point de vue des perspectives de l'accord déjà conclu avec l'UE, la zone du MERCOSUR l'attire avant tout en tant que réservoir de ressources naturelles stratégiques et alimentaires, ce qui est particulièrement vrai pour l'Uruguay. De leur côté, les industries automobile, textile, pharmaceutique et chimique sont considérées par l'Europe comme des niches pour l'expansion de ses biens et services et de sa présence en Amérique du Sud. Cette vision ne peut qu'affecter les préférences en matière d'investissement, y compris les projets de nouveaux modèles de développement du MERCOSUR. D'une manière ou d'une autre, ces schémas peuvent se répéter dans l'interaction du bloc avec la Chine et d'autres acteurs hautement industrialisés. Par conséquent, pour l'Uruguay et ses voisins, quelle que soit l'option choisie pour accroître la compétitivité mondiale de l'association grâce à l'ouverture, le problème stratégique reste la préservation de la souveraineté industrielle et la limitation de la reprimarisation de leurs économies. Il convient d'ajouter que des avertissements similaires ont déjà été formulés lors d'une réunion entre Yamandú Orsi et des représentants des communautés scientifiques et économiques en juin 2024.

Quel est le fond du problème ? 

On peut affirmer sans avoir peur de se tromper que le nouveau gouvernement uruguayen accordera plus d'attention à l'intégration régionale. Si Luis Lacalle Pou a qualifié le MERCOSUR de « corset étouffant » dont on peut et doit se débarrasser, avec l'élection de Yamandú Orsi, les plates-formes d'intégration mettent au contraire l'accent sur la fonction utile de soutenir les intérêts nationaux. Bien que les appels à la réforme des groupes multilatéraux pour qu'ils correspondent mieux aux objectifs politiques spécifiques et à l'esprit du temps n'aient pas disparu.

Dans la pensée politique latino-américaine, la participation aux groupes d'intégration est souvent présentée comme un moyen d'atteindre l'autonomie ou, comme l'a dit l'un des principaux théoriciens internationaux argentins, Juan Carlos Puig, « la capacité de prendre des décisions de politique étrangère de manière indépendante, en tenant compte des conditions objectives du monde réel ». Le courant autonomiste est généralement associé aux forces de gauche, mais il n'implique pas nécessairement la création de blocs tels que l'Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (ALBA), qui défient directement l'Occident. La diversification pragmatique des liens avec les grandes puissances, le soutien aux leaders régionaux, la neutralité et la non-ingérence peuvent aussi être des reflets d'une telle orientation. Si l'on considère la rhétorique et les premiers pas de l'équipe d'I. Orsi sous cet angle, on peut lier son attitude à l'égard des structures régionales à la recherche d'une autonomie sur la scène internationale.

Dans le même temps, il est peu probable que le changement de leadership de l'Uruguay entraîne un changement significatif ou une revitalisation du régionalisme latino-américain. Cela est dû non seulement au poids géopolitique relativement faible de l'Uruguay, mais aussi au fait que le nouveau président ne semble pas enclin à remettre en question le statu quo régional, à forger une identité distincte ou à la promouvoir sur la scène mondiale. L'analyste politique uruguayen Daniel Buquet, réfléchissant à l'impact que la victoire de Yamandú Orsi pourrait avoir sur les forces de gauche soutenant l'intégration, a utilisé une métaphore échiquéenne : « C'est comme gagner un pion, mais pas un fou » - une analogie plutôt appropriée. 

Cet article a été soutenu par la subvention n° 23-78-01030 de la Fondation russe pour la science, dans le cadre du projet « Latin America and the Concept of a Multipolar World : Approches clés, impact sur la politique étrangère et relations avec la Russie ».