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Con el regreso al poder de la coalición de centroizquierda Frente Amplio (FA) en 2025, Uruguay ha entrado en un nuevo ciclo político. Aunque Uruguay es un país muy estable en comparación con los estándares latinoamericanos, ya han comenzado a surgir en los medios diversas previsiones sobre posibles cambios en la política exterior bajo el nuevo presidente, Yamandú Orsi. La mayoría de las expectativas se centran en la dimensión regional, lo cual es lógico por varias razones. En primer lugar, el subsistema regional de las relaciones internacionales desempeña un papel clave en la participación de Uruguay en la política global, especialmente en la promoción de prioridades clave de la política exterior que son importantes para todos los sectores ideológicos del país, como la mediación de conflictos, la cooperación para el desarrollo, el apoyo al derecho internacional y los derechos humanos. En segundo lugar, una postura crítica hacia los organismos de integración latinoamericanos se convirtió en un sello distintivo del gobierno conservador saliente de Luis Lacalle Pou (2020–2025), quien dejó el cargo el 1 de marzo de 2025. Su presidencia estuvo marcada por debates sobre el rumbo de la integración regional, incluyendo la posible reactivación de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), el fortalecimiento de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en respuesta a crisis energéticas, sanitarias y de seguridad alimentaria en la década de 2020, y la superación del estancamiento del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Uruguay se posicionó de manera consistente como un firme y abierto escéptico en todos estos temas. Según una de las principales expertas en relaciones internacionales del país, Nastasja Barceló, esta postura ha perjudicado sus intereses nacionales al contribuir al "aislamiento de Uruguay y a una ruptura con los enfoques tradicionales de la política exterior del país". En este contexto, es notable que el equipo del presidente electo enfatice abiertamente la prioridad de la dimensión regional. Una figura clave en el equipo de Yamandú Orsi es Álvaro Padrón, su asesor en asuntos políticos internacionales, quien, en una entrevista, delineó el concepto de "círculos concéntricos" en la política exterior de Uruguay: "El primer círculo está compuesto por las relaciones bilaterales con Argentina y Brasil… el segundo es el MERCOSUR… el tercero es Sudamérica". Según Padrón, la alineación de posiciones en diversos temas internacionales con los vecinos sudamericanos y latinoamericanos debe servir como base para promover los intereses de Uruguay en plataformas globales. Los aliados de Orsi también destacan que su gobierno pretende aprovechar las oportunidades regionales para facilitar la integración de Uruguay en el emergente orden mundial multipolar. Así, la elección de Yamandú Orsi ha generado expectativas de que Uruguay fortalecerá significativamente su presencia en los grupos de integración regional. Al menos, se espera que esto se aplique a la CELAC, la UNASUR y el MERCOSUR, mencionados con frecuencia en la retórica del futuro presidente, la vicepresidenta Carolina Cosse, el canciller Mario Lubetkin, el asesor Álvaro Padrón, así como en las aún limitadas evaluaciones de los expertos en asuntos internacionales. Naturalmente, surgen preguntas sobre las oportunidades y desafíos específicos en este camino: ¿qué herramientas y estrategias puede utilizar Uruguay para "revitalizar" el marco regional? ¿Cómo se alineará la agenda latinoamericana del nuevo gobierno con su política global? Si bien es difícil proporcionar respuestas definitivas antes de que Orsi asuma oficialmente el cargo, ya se perciben contradicciones que podrían debilitar el impacto positivo del cambio de gobierno en la integración regional.

Desafíos para la integración regional y el enfoque de Uruguay

En un sentido conceptual, proyectos como la CELAC y la UNASUR están asociados con la llamada idea de la "Gran Patria Latinoamericana", que surgió con el auge del "giro a la izquierda" en los años 2000 y principios de la década de 2010. Uno de los más fervientes defensores de esta filosofía fue el popular expresidente uruguayo (2010-2015) José Mujica, quien aún ejerce una influencia significativa en el equilibrio de poder dentro del "Frente Amplio". Su respaldo a la candidatura de Yamandú Orsi en las últimas elecciones fue tan evidente que el futuro presidente fue literalmente apodado el "heredero" de J. Mujica. A la luz de los estrechos vínculos entre ambos políticos, parece lógico que Y. Orsi también impulse la idea de la "Gran Patria Latinoamericana", abogando por la consolidación de la región en la arena internacional frente a las grandes potencias que tienen sus propios intereses en América Latina. En los discursos de Y. Orsi y A. Padrón, de hecho, hay llamados a fortalecer la CELAC para que América Latina tenga más peso en los asuntos internacionales, o a estructurar un liderazgo en Sudamérica, pero en la práctica existen desafíos para la implementación de estos planes. Uno de ellos es la postura reactiva del equipo de Yamandú Orsi respecto a la cuestión venezolana. Durante la última década, los debates sobre el derecho de Nicolás Maduro a permanecer en el poder han polarizado a América Latina y han obstaculizado el desarrollo de iniciativas unificadoras. La administración de Luis Lacalle Pou consolidó su negativa a reconocer la legitimidad del gobierno de Maduro, lo que ha limitado las posibilidades de cooperación con el chavismo. Si bien Yamandú Orsi ha declarado, en relación con el tema venezolano, que la importancia del diálogo entre Estados está por encima de los juicios sobre regímenes políticos, su equipo no ha realizado cambios significativos en su postura respecto a Venezuela. Tras la reelección de Nicolás Maduro en el verano de 2024, Orsi afirmó que en el país caribeño existe una “dictadura”, y ninguna de las figuras clave del Frente Amplio asistió a la toma de posesión de Maduro en enero. En su momento, José Mujica ofreció sus buenos oficios en Colombia, donde el gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC emprendieron un difícil camino hacia la reconciliación. Podría esperarse que el moderado izquierdista Orsi intentara desempeñar un papel de mediador en la crisis política interna de la República Bolivariana. Sin embargo, para que existan acuerdos y mediaciones, Caracas y Montevideo necesitarían al menos restablecer una interacción diplomática normal, la cual quedó congelada tras las elecciones en Venezuela en julio de 2024. Como han señalado varios medios, la posibilidad de un “deshielo” en las relaciones sigue siendo completamente incierta. El segundo desafío son las dudas sobre si Uruguay, bajo el liderazgo de Yamandú Orsi, podrá contribuir a una posición consolidada e independiente de América Latina en el actual contexto geopolítico. Hasta el momento, el equipo del presidente electo ha mostrado una postura sumamente evasiva respecto a las crisis en Ucrania y Gaza, combinando una enfatizada neutralidad oficial, la no participación en sanciones y gestos diplomáticos, pero también cierta simpatía por la visión occidental. Esto se deja entrever, por ejemplo, en la actitud positiva de Orsi hacia el envío de una delegación uruguaya a la cumbre sobre Ucrania en Bürgenstock en junio de 2024 y en sus declaraciones sobre Rusia, en las que mencionó que "quizás deberían haberse incluido otros puntos" en el programa de principios del Frente Amplio, que condena el imperialismo de Estados Unidos y la OTAN. En el conflicto de Medio Oriente, Orsi, al igual que su vicepresidenta Carolina Cosse, si bien reconoce el derecho de los palestinos a reclamar un Estado, no ha condenado las acciones de Israel. Esta postura difiere de la adoptada por muchos otros líderes de izquierda en la región, algo que algunos expertos críticos ya han señalado. Al analizar las raíces de este enfoque, surgen dos puntos clave. En primer lugar, es probable que, bajo este gobierno, se mantengan las posturas liberales características del sector mayoritario de las élites uruguayas. Estas también podrían estar presentes dentro de la izquierda moderada del Frente Amplio, sector al que pertenece Orsi, quien se define como un “pragmático” y “no marxista”. Como consecuencia de la adhesión a esta filosofía política, Uruguay probablemente seguirá mostrando una actitud afín a las potencias euroatlánticas y sus aliados más cercanos, por lo que es poco probable que el gobierno de Orsi desafíe el orden mundial centrado en Occidente. En segundo lugar, la participación de las grandes potencias en contradicciones geopolíticas, la asunción de compromisos o la adopción de una postura en este sentido, incluido el etiquetado inequívoco de “no alineación”, no encaja en absoluto con la línea de comportamiento de Montevideo en el escenario global. El posicionamiento de este pequeño estado sudamericano en el contexto de la formación de un mundo multipolar, tal como lo construyen las élites políticas en su discurso, supone una estrategia centrada en lo económico y en mantener “manos libres”. La idea clave es interactuar con diversos actores, especialmente para cumplir con los objetivos de diversificación comercial y de inversiones, y promover una imagen positiva de Uruguay como un país neutral y pacifista enfocado en el desarrollo socioeconómico. La relación con Estados Unidos merece una mención especial, ya que distanciarse de Washington y desafiar su dominio ha sido, tradicionalmente, una característica definitoria de los defensores de la unidad patriótica latinoamericana. Uruguay ha mantenido relaciones relativamente estables con Estados Unidos, aunque administraciones anteriores del Frente Amplio han encontrado ciertas áreas de desacuerdo. Uno de los temas clave ha sido la seguridad hemisférica y el funcionamiento del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), que el Frente Amplio considera represivo y obsoleto. Esta postura fue evidente en el último gobierno de izquierda liderado por Tabaré Vázquez (2015-2020), que inició la retirada de Uruguay del tratado. Sin embargo, la administración de Luis Lacalle Pou revirtió esta decisión, dejando incertidumbre sobre la futura participación de Montevideo en el Pacto de Río tras las elecciones de 2024. El programa de principios del Frente Amplio para 2025-2030, formulado por la coalición en vísperas de las elecciones, estableció que Uruguay debería contar con el respaldo de la región y retirarse definitivamente del polémico tratado, al que calificó como “un legado de la Guerra Fría” y “un símbolo del estatus de América Latina como el patio trasero de Estados Unidos”. Además, como uno de los “principales experimentos” del regionalismo, se menciona el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS). Éste operaba bajo la órbita de la UNASUR y estaba enfocado en desarrollar soluciones sudamericanas comunes en materia de seguridad militar y mantenimiento de la paz, excluyendo la influencia de potencias externas. En el entorno de Orsi no se ha mencionado nada sobre la postura de Uruguay respecto al Pacto de Río o al CDS. Sin embargo, poco después de su triunfo electoral, Orsi se reunió con la embajadora de Estados Unidos, Heidi Fulton, quien confirmó que Washington y Montevideo comparten visiones, incluso en materia de seguridad. A la luz de esto, actualmente parece que el líder uruguayo no tiene interés en ubicarse a la vanguardia de los críticos de la influencia estadounidense en América Latina y el Cono Sur. El regreso de Donald Trump al poder en Estados Unidos, quien en las primeras semanas de su presidencia ya ha entrado en conflicto retórico con los mandatarios de México, Colombia y países centroamericanos, podría incentivar aún más a Orsi a mantener una postura cautelosa. Especialmente considerando que Uruguay es uno de los pocos países de la región bajo un gobierno de izquierda que no ha recibido críticas de Trump ni de su secretario de Estado, Marco Rubio, conocido por su postura de “halcón” en los asuntos latinoamericanos. El deseo de mantener una interacción estable y positiva con Washington, un logro de la administración saliente de Lacalle Pou, también puede interpretarse como una consecuencia del pragmatismo y la moderación de Orsi, a pesar de su orientación de izquierda. Sin duda, esto no se puede considerar un recurso para cohesionar el vecindario regional en torno a la idea de luchar contra la “hegemonía norteamericana”. Así, en esta etapa, el enfoque del nuevo presidente hacia los asuntos internacionales parece demasiado pasivo y cauteloso para apoyar activamente una identidad de bloque en América Latina. Por lo tanto, si el fortalecimiento de la CELAC y la restauración de la UNASUR siguen siendo prioridades para el nuevo gobierno, es probable que su enfoque se centre en la inclusividad y representatividad de estas plataformas, más que en su posicionamiento soberanista. No obstante, aunque Orsi no parece ser una figura que impulsará la integración política en el espíritu de la "Gran Patria Latinoamericana", sí podría aumentar la presencia regional de Montevideo. El político ha enfatizado en repetidas ocasiones que, en el ámbito latinoamericano, el desarrollo del multilateralismo y la diplomacia presidencial son importantes para él. Bajo su liderazgo, Uruguay podría destacarse en iniciativas individuales y grupos de trabajo bajo la órbita de la CELAC o la UNASUR en temas ambientales, derechos humanos y desarrollo sostenible. Por ejemplo, en diciembre de 2024, Orsi ya discutió con su homólogo colombiano, Gustavo Petro, planes para promover una "alianza regional" sobre energía limpia y esfuerzos conjuntos para la preservación de la Amazonia.

¿Una nueva fase para el MERCOSUR?

En cuanto al MERCOSUR, el Frente Amplio (FA) tiene una postura clara: fortalecerlo y ampliarlo. Esta posición es compartida por el equipo del nuevo presidente y parece ir más allá de la mera retórica. Incluso antes de finalizar el 2024, Yamandú Orsi se reunió con todos los presidentes vecinos del bloque, excepto Javier Milei: Lula da Silva de Brasil, Santiago Peña de Paraguay y Luis Arce de Bolivia. En estos encuentros, el líder uruguayo enfatizó la unidad regional y reafirmó su compromiso con el desarrollo del MERCOSUR. Las relaciones con Brasil son de importancia decisiva y se han convertido en una prioridad estratégica para Orsi. Bajo la presidencia de Lacalle Pou, la interacción con el vecino del norte fue pragmática. Las ambiciones de Lula da Silva de convertir al MERCOSUR en una herramienta para promover a Brasil en la escena internacional generaban fricciones con el gobierno uruguayo. Sin embargo, ahora se han comenzado a escuchar valoraciones completamente distintas desde Montevideo: A. Padrón califica a Brasil como un "peso pesado" regional y sostiene que, al aumentar su propio rol global, Uruguay debe "acompañar el liderazgo de Brasil". En su opinión, dicho "acompañamiento" implica respaldar los grupos multilaterales liderados por el país vecino, entre los cuales el MERCOSUR ocupa un papel clave como la organización más antigua. Al mismo tiempo, el círculo de Orsi mantiene las ideas establecidas en las élites políticas de Uruguay sobre la necesidad de reformar el MERCOSUR y de avanzar hacia un modelo de regionalismo abierto. Por un lado, esto implica que la economía siga siendo el área prioritaria de cooperación en el bloque, que el fortalecimiento del mercado común dependa del aumento de su relevancia para todos los agentes económicos de los Estados miembros y de su alineación con los objetivos de desarrollo tecnológico e innovación. Por otro lado, el MERCOSUR debe mantenerse fiel a los principios del libre comercio y reforzar sus relaciones externas para mejorar la posición de sus miembros en la división internacional del trabajo. Sin embargo, en la actualidad, la organización se enfrenta a un contexto donde la globalización se está desacelerando, la lucha por los recursos estratégicos se intensifica y las cadenas de suministro están en proceso de reestructuración. Dadas estas circunstancias, se pueden identificar varias áreas de interés para el gobierno de Orsi, tanto desde el punto de vista de aprovechar las ventajas competitivas de Uruguay dentro del MERCOSUR como en términos de modernización del bloque. En primer lugar, destaca el énfasis en la integración de cadenas productivas con los países vecinos y la promoción del ‘friendshoring’ en el MERCOSUR. Esto se ve respaldado por el hecho de que el suministro industrial de Uruguay está principalmente orientado hacia los miembros del bloque. La industria del transporte eléctrico, la farmacéutica y la producción de alimentos orgánicos son sectores clave para el crecimiento del potencial industrial e innovador de la economía uruguaya, además de generar oportunidades de complementariedad con otras economías del MERCOSUR. Por ejemplo, Uruguay es líder en Sudamérica en la adopción de vehículos eléctricos y cuenta con la red de estaciones de carga más extensa de la región. Sin embargo, el país aún no ha desarrollado una producción propia de automóviles y baterías, lo que sigue siendo una tarea pendiente, según un informe de 2023 elaborado por la Universidad Tecnológica, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Uruguay. Los recursos para abordar este desafío podrían encontrarse dentro del MERCOSUR, ya que el bloque ahora incluye a Bolivia, que busca industrializar su vasto sector de litio y cuenta con experiencia nacional en la producción de automóviles eléctricos. En segundo lugar, Uruguay se ha distinguido tradicionalmente por su especial atención al concepto de desarrollo sostenible, lo que se alinea con la idea de construir una bioeconomía dentro del Mercado Común del Sur. En los últimos años, este enfoque ha sido discutido por científicos como una alternativa a la industrialización por sustitución de importaciones, estrategia que había guiado al bloque hasta la década de 2010 pero que comenzó a debilitarse tras la crisis de 2014–2015. Según estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Uruguay tiene algunos de los estándares más altos de América Latina en la implementación de energías renovables y en la adopción de prácticas de conciencia ambiental en actividades organizativas, gerenciales y productivas. Estas competencias aumentan la importancia de Uruguay dentro del MERCOSUR si el bloque decide enfocarse en la transición energética y fomentar la formación de economías circulares. Por ahora, estos planes parecen hipotéticos, pero la posible firma de un acuerdo de asociación con la Unión Europea haría que cobren mayor relevancia. Dado que el MERCOSUR no solo alcanzó un acuerdo comercial con la Unión Europea en diciembre de 2024, sino que también está considerando la formación de Tratados de Libre Comercio (TLC) con China, Corea y Singapur, otra área importante para la diplomacia uruguaya será, sin duda, la construcción de las relaciones del bloque con potencias externas. La retórica de Orsi y Cosse, así como de Padrón, muestra que la parte uruguaya espera combinar todas estas áreas y apoyarse en sus vecinos para fortalecer su posición en las negociaciones y reducir la asimetría en las interacciones con actores globales más grandes. Fue en esta línea que se tomó la decisión de que Orsi abandonara un acuerdo de TLC separado con China, que el gobierno saliente de Lacalle Pou había buscado. El inicio de una ofensiva proteccionista generalizada por parte de Estados Unidos bajo Trump crea una oportunidad para que el MERCOSUR abra sus puertas a socios europeos y del Pacífico. Uruguay, que defiende los principios del libre comercio, puede aprovechar esta situación. Al mismo tiempo, las opciones relacionadas con el bloque dejan algunos puntos implícitos. El más evidente es la necesidad de coordinar intereses con Argentina, que, como se mencionó anteriormente, estará incluida en el "primer círculo" de la estrategia de política exterior del nuevo gobierno. Aunque Orsi declaró con optimismo que lograría un consenso con Javier Milei, esto aún no ha sido posible. Los planes para celebrar conversaciones con este excéntrico líder en la cumbre del MERCOSUR en Montevideo a principios de diciembre de 2024 fracasaron. La falta de entendimiento con el líder de extrema derecha, Javier Milei, sigue siendo un problema, ya que sin el consentimiento político de sus miembros, la asociación, en principio, no puede evolucionar. Además, Argentina desempeña un papel clave en el potencial industrial e infraestructural del MERCOSUR, y sin su participación, resulta difícil imaginar iniciativas para promover la complementariedad económica dentro del bloque. Otro tema es la compatibilidad entre los planes de modernización del MERCOSUR y la aceleración de la cooperación con actores externos. Desde la perspectiva del acuerdo ya alcanzado con la Unión Europea, el bloque sudamericano atrae principalmente por su riqueza en recursos naturales estratégicos y productos alimenticios, un aspecto especialmente relevante para Uruguay. A su vez, la industria automotriz, textil, farmacéutica y química son vistas por Europa como nichos para expandir sus bienes y servicios y fortalecer su presencia en América del Sur. Esta visión inevitablemente influirá en las preferencias de inversión, incluyendo los planes para nuevos modelos de desarrollo del MERCOSUR. De una forma u otra, esta dinámica podría repetirse en la interacción del bloque con China y otros actores altamente industrializados. Por lo tanto, para Uruguay y sus vecinos, independientemente de la opción que elijan para aumentar la competitividad global del bloque a través de una mayor apertura, el problema estratégico seguirá siendo la preservación de su soberanía industrial y la limitación de la reprimarización de sus economías. Vale la pena agregar que advertencias similares ya fueron planteadas en una reunión entre Yamandú Orsi y representantes de la comunidad científica y empresarial en junio de 2024.

¿Cuál es la conclusión?

Es seguro decir que el nuevo gobierno uruguayo aumentará su atención a la integración regional. Mientras que Luis Lacalle Pou calificó al MERCOSUR como un "corsé asfixiante" del que se puede y debe prescindir, con la elección de Yamandú Orsi, las plataformas de integración enfatizan, por el contrario, su utilidad para apoyar los intereses nacionales. Aunque los llamados a reformar los grupos multilaterales para que se ajusten mejor a los objetivos políticos específicos y al espíritu de la época, no han desaparecido. En el pensamiento político latinoamericano, la participación en grupos de integración, a menudo se presenta como un medio para alcanzar autonomía o, como lo expresó el teórico internacionalista argentino Juan Carlos Puig, "la capacidad de tomar decisiones de política exterior de manera independiente, considerando las condiciones objetivas del mundo real". El curso autonomista suele asociarse con fuerzas de izquierda, pero no necesariamente implica la creación de bloques como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), que desafían directamente a Occidente. La pragmática diversificación de vínculos con grandes potencias, el respaldo a líderes regionales, la neutralidad y la no interferencia también pueden ser reflejos de este enfoque. Si observamos la retórica y los primeros pasos del equipo de Orsi desde esta perspectiva, podemos vincular su actitud hacia las estructuras regionales con la búsqueda de autonomía en la arena internacional, aunque ajustada a los principios y limitaciones tradicionales de la diplomacia uruguaya. Al mismo tiempo, es poco probable que un cambio significativo o una revitalización del regionalismo latinoamericano se produzca como resultado del cambio de liderazgo en Uruguay. Esto no solo se debe al peso geopolítico relativamente pequeño del país, sino también a que el nuevo presidente no parece inclinado a desafiar el statu quo regional, forjar una identidad propia ni promoverla en el escenario global. El analista político uruguayo Daniel Buquet, al reflexionar sobre cómo la victoria de Yamandú Orsi podría afectar a las fuerzas de izquierda que apoyan la integración, utilizó una metáfora ajedrecística: "Es como ganar un peón, pero no un alfil", una analogía bastante acertada.