Verteidigung & Sicherheit
Sind Botschaften tabu? Das Vorgehen Ecuadors und Israels deutet auf etwas anderes hin – und das schafft einen gefährlichen diplomatischen Präzedenzfall
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First Published in: Apr.09,2024
May.03, 2024
Seit langem gilt die Auffassung, dass Botschaften für andere Nationen tabu sein sollten. Doch innerhalb einer einzigen Woche werden zwei Regierungen - beides alteingesessene Demokratien - beschuldigt, auf unterschiedliche Weise gegen die Gesetze für ausländische diplomatische Vertretungen verstoßen zu haben. Zunächst wurde am 1. April 2024 die iranische Botschaft in Damaskus vermutlich von Israel bombardiert, wobei mehrere hochrangige Kommandeure der Quds-Truppe des Korps der Islamischen Revolutionsgarden Irans getötet wurden. Am 5. April drang die ecuadorianische Polizei gewaltsam in die mexikanische Botschaft in Quito ein, um einen ehemaligen Vizepräsidenten Ecuadors zu verhaften, der politisches Asyl beantragt hatte. Beide Aktionen haben zu Klagen über Verstöße gegen das Völkerrecht und Anschuldigungen geführt, dass das Wiener Übereinkommen, das die Immunität diplomatischer Vertretungen festlegt, verletzt wurde. Als jemand, der sich mit dem Leben in Botschaften gut auskennt - ich war chilenischer Missionschef in China, Indien und Südafrika und bin Mitherausgeber des Oxford Handbook of Modern Diplomacy - glaube ich, dass die beiden Vorfälle besorgniserregender sind, als sie von einem Großteil der internationalen Gemeinschaft wahrgenommen werden. Im Gegensatz zu dem berühmten Ausspruch des verstorbenen Geschäftsmanns und Präsidentschaftskandidaten Ross Perot sind Botschaften nicht nur "Relikte aus der Zeit der Segelschiffe". In einer zunehmend komplexen Welt, in der geopolitische Konflikte, Massenmigrationen, Pandemien und der Klimawandel ein sorgfältiges und stabiles diplomatisches Management erfordern, könnte jeder Vorfall, der die Unantastbarkeit der Botschaftsregeln untergräbt, ernsthafte negative Folgen haben. Kurz gesagt, sie führen zu einer gefährlicheren Welt.
Von den beiden jüngsten Vorfällen ist der Bombenanschlag auf die iranische Botschaft der schwerwiegendere, da er den Verlust von Menschenleben zur Folge hatte und zu Warnungen vor Vergeltungsschlägen führte. Dennoch zögerten die westlichen Länder, deren führende Politiker sich häufig um die Aufrechterhaltung der so genannten "regelbasierten Ordnung" sorgen, die Tat zu verurteilen. Bemerkenswerterweise weigerten sich die drei liberalen Demokratien im UN-Sicherheitsrat - die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich und Frankreich - allesamt, den Angriff auf die iranische Botschaft zu verurteilen, als die Angelegenheit vor ihnen verhandelt wurde. Israel erkannte zwar nicht offiziell die Verantwortung an, argumentierte aber, dass die Residenz des iranischen Botschafters in Wirklichkeit kein diplomatischer Ort sei, sondern "ein militärisches Gebäude ... getarnt als ziviles Gebäude". Als solches sei es für Israel ein völlig legitimes Ziel. Nach dieser Logik wären jedoch fast alle Botschaften als Freiwild anzusehen. Die überwiegende Mehrheit der Botschaften - vor allem der größeren Länder - ist per definitionem mit einer beträchtlichen Anzahl von Militär- und Geheimdienstmitarbeitern besetzt. Der Vorschlag, dass Botschaften aus diesem Grund ihre diplomatische Immunität verlieren und zu legitimen Zielen für bewaffnete Angriffe werden sollten, würde das gesamte Gebäude des Wiener Übereinkommens zum Einsturz bringen. Und damit würde auch die Struktur zusammenbrechen, auf der die weltweiten formellen diplomatischen Beziehungen beruhen.
Der Fall Ecuador ist zwar weniger gravierend, weil er keine Menschenleben gefordert hat, aber er ist etwas komplexer und muss genauer untersucht werden. Im Mittelpunkt des diplomatischen Streits zwischen Ecuador und Mexiko steht der ehemalige ecuadorianische Vizepräsident Jorge Glas, der nach einer Verurteilung wegen Korruption im Jahr 2017 vier Jahre hinter Gittern saß. Glas muss sich nun wegen anderer Vorwürfe vor Gericht verantworten, woraufhin er im Dezember 2023 in der mexikanischen Botschaft um Asyl bat. Mexiko akzeptierte den Antrag und übermittelte ihn an die ecuadorianische Regierung. Letztere begründete ihre Entscheidung, die Polizei in die mexikanische Botschaft zu schicken, damit, dass Glas kein politisches Asyl gewährt werden könne, da er ein verurteilter Straftäter sei. Für diese Behauptung gibt es eine gewisse Grundlage: Nach dem Übereinkommen der Organisation Amerikanischer Staaten über das Asylrecht von 1954 kann verurteilten Straftätern kein politisches Asyl gewährt werden, es sei denn, die Anschuldigungen, die einer solchen Verurteilung zugrunde liegen, sind politischer Natur. Gleichzeitig besagt jedoch Artikel 21 des Wiener Übereinkommens, dass diplomatische Vertretungen volle Immunität und Exterritorialität genießen, was bedeutet, dass die Regierung des Gastlandes nicht das Recht hat, eine Botschaft ohne die Genehmigung des Leiters der Vertretung zu betreten. Ecuador argumentiert, dass Mexiko seine diplomatische Immunität missbraucht hat, so dass es keine andere Wahl hatte, als die Polizei einzuschalten. Hier muss jedoch ein entscheidender Unterschied gemacht werden. Die diplomatische Immunität und die Extraterritorialität ausländischer Missionen sind Grundprinzipien des Wiener Übereinkommens. Politisches Asyl ist eine separate Angelegenheit, die gesondert behandelt werden sollte. Wenn die ecuadorianische Regierung der Ansicht ist, dass Glas nicht für politisches Asyl in Frage kommt, hätte sie versuchen können, den Umzug rechtlich zu blockieren oder dem Asylsuchenden die sichere Ausreise aus der Botschaft und aus dem Land zu verweigern. Mexiko hätte jedoch gute Gründe, sich gegen solche Maßnahmen zu wehren, da es nach dem Übereinkommen über das Asylrecht von 1954 dem asylgewährenden Staat obliegt, zu entscheiden, ob der Fall politisch motiviert ist.
Unabhängig von den Vorzügen des Asylverfahrens stellt die Entsendung eines SWAT-Teams zur Stürmung der Botschaft einen vorsätzlichen Verstoß gegen diplomatische Normen dar. Es gibt eine lange Geschichte von lateinamerikanischen Politikern, die Asyl suchten und sich jahrelang in Botschaftsgebäuden verschanzten, weil die Regierungen ihnen kein sicheres Geleit gewährten. Der bekannteste Fall ist der peruanische Regierungschef Víctor Raúl Haya de la Torre, der fünf Jahre in der kolumbianischen Botschaft in Lima verbrachte. Doch nicht einmal in der dunkelsten Stunde der lateinamerikanischen Militärdiktaturen in den 1960er und 1970er Jahren war es der Polizei erlaubt, in Botschaftsgebäude zu stürmen, um Asylsuchende zu verhaften - von wenigen Ausnahmen abgesehen. Und das macht das Vorgehen Ecuadors besonders besorgniserregend. Gerade wegen der Probleme Lateinamerikas mit politischer Instabilität und einer Tradition von Militärputschen sind die Gesetze über politisches Asyl und diplomatische Immunität notwendig. Die Aushöhlung des Wiener Übereinkommens durch Ecuador birgt die Gefahr, einen Präzedenzfall zu schaffen, der andere Regierungen dazu verleiten könnte, ihm zu folgen. Politisches Asyl hat in Lateinamerika traditionell als Sicherheitsventil funktioniert, das es abgesetzten Führern ermöglicht, sich in Sicherheit zu bringen. Die Schwächung der diplomatischen Strukturen, die das Asyl unterstützen, wird den Umgang mit demokratischen Zusammenbrüchen erschweren. Außerdem besteht die Gefahr, dass sich dadurch regionale Unstimmigkeiten verschärfen. Dies ist bereits der Fall, wenn Mexiko seine Beziehungen zu Ecuador als Folge der Botschaftsdurchsuchung abbricht.
Natürlich sind Übergriffe auf Botschaften nichts Ungewöhnliches. Die Diktatur in Guatemala griff 1980 die spanische Botschaft in Guatemala-Stadt an und tötete mehrere Asylbewerber, darunter einen ehemaligen Vizepräsidenten. Und die Militärregierung Uruguays schickte 1976 Sicherheitskräfte in die venezolanische Botschaft in Montevideo, um einen militanten Linken zu verhaften, der Asyl beantragt hatte, was zum Abbruch der diplomatischen Beziehungen zwischen den beiden Ländern führte. Doch diese relativ weit zurückliegenden Ereignisse wurden damals zu Recht weithin als Produkt autoritärer Regime verurteilt, die sich wenig um internationale Konventionen scherten. Die vergleichsweise entspannte internationale Haltung zu den Botschaftsverletzungen durch Israel und Ecuador spiegelt meines Erachtens ein Versäumnis wider, die Bedeutung der Aushöhlung der diplomatischen Immunität und Normen zu begreifen. In dem Maße, wie die globalen Herausforderungen zunehmen, werden Botschaften und ihre Vertreter immer wichtiger, nicht weniger. Wenn die Schlussfolgerung aus den beiden jüngsten Vorfällen in Botschaften lautet, dass der Schutz diplomatischer Einrichtungen dem untergeordnet werden kann, was an einem bestimmten Tag politisch zweckmäßig ist, dann wird dies für die Pflege internationaler Beziehungen von großem Nachteil sein. Die Diplomatie wird sehr viel schwieriger werden. Und angesichts der enormen Herausforderungen, vor denen die Welt heute steht, ist das das Letzte, was ein Land braucht.
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Zu den Fachgebieten von Botschafter Heine gehören diplomatische Studien, internationale Beziehungen, internationale Politik des globalen Südens, Außenpolitik aufstrebender Mächte, Globalisierung, Multilateralismus, Demokratieförderung, demokratische Übergänge, Übergangsjustiz sowie China, Indien und Lateinamerika.
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