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Lors de la rencontre entre le président américain Biden et son homologue chinois Xi en novembre 2023, M. Biden a souligné la nécessité pour les deux pays de "veiller à ce que la concurrence ne vire pas en conflit. D’après un récent rapport de l'ODI, intitulé "Hedging Belts, De-risking Roads initulé : “Le rôle de Sinosure dans le financement à l'étranger de la Chine", met en lumière l'étendue de cette concurrence et révèle comment l'une des institutions chinoises les moins connues, Sinosure, a favorisé les intérêts chinois. Ce blog présente quelques idées sur la manière dont les États-Unis, par l'intermédiaire de leur Société financière de développement international (DFC), peuvent mieux se positionner pour répondre à cette concurrence.

La concurrence nécessite des ressources, mais pas autant qu’il n’y parait

Pour rivaliser de manière convaincante, il faut, entre autres, des ressources financières, un personnel dévoué et de la créativité. Il est également essentiel d'analyser la concurrence. Le développement des infrastructures exige un financement à faible coût, le renforcement des capacités et l'alignement de tous les acteurs impliqués. Comme l'a démontré à maintes reprises Sinosure, le déploiement de garanties et d'assurances, notamment dans le cadre de financements officiels, peut réduire les risques associés aux investissements à l'étranger, ce qui permet de réduire les coûts de financement et mobiliser des investissements du secteur privé. En ce qui concerne les infrastructures, la Chine dispose de solides performances, bien que perfectibles, par rapport à d'autres pays.

Les États-Unis et leurs partenaires du G7 n’ont pas fait le poids face à la Chine en matière de financement des infrastructures dans le monde. Le G7 pourrait rivaliser avec succès avec la Chine sans que cela implique des dépenses de plusieurs centaines de milliards de dollars. Le Congrès américain, malgré sa forte volonté de s'opposer à l'initiative BRI, n'a pas encore alloué les ressources nécessaires pour mener une bataille d'influence crédible contre la Chine dans les pays en développement.

Il y a eu beaucoup de discours, de réaffectations de programmes et de ressources existants dans le cadre d’initiatives telles que le Partenariat pour l'infrastructure et l'investissement mondiaux (PGII) et le Global Gateway. Cependant, dès que les États-Unis lancent une nouvelle initiative de développement économique à l'étranger, ils ne consacrent pas assez de ressources pour la faire progresser (comme ce fut le cas avec le Partenariat pour la croissance, Power Africa, Prosper Africa et le PGII).

Lorsqu'il était pleinement financé, Power Africa coordonnait les efforts de 12 agences gouvernementales américaines. Ceci a permis à 120 projets énergétiques en Afrique de voir le jour en seulement quelques années, renforçant ainsi l'image des États-Unis en matière de développement économique sur le continent pour la première fois depuis des décennies. Puis les États-Unis ont réduit le budget de Power Africa de 75 % en raison de changements politiques. L'initiative s'est retrouvée freinée dans ses progrès en matière de nouvelles infrastructures, bien qu'elle ait permis à 200 millions d'Africains d'accéder à une électricité plus stable.

Quant au PGII, qui ne dispose pas d'un budget spécialement dédié, regroupe une poignée de personnes avisées qui travaillent d'arrache-pied pour concrétiser la promesse du G7 d'investir 600 milliards de dollars dans l'infrastructure mondiale d'ici 2025. Hormis le projet du corridor de Lobito, il n'a pas encore été possible de déterminer clairement ce que le PGII pourrait accomplir à grande échelle en Afrique sans ressources supplémentaires.

Mais cela pourrait changer. Le département d'État vient de demander au Congrès un financement supplémentaire de 4 milliards de dollars pour renforcer sa position face à la Chine, ce qui serait très utile si ces fonds étaient alloués pour soutenir le PGII.

Pourquoi Sinosure est-il devenu un outil si efficace pour la Chine, malgré ses faibles marges ?

L'IRB n'a peut-être pas brillé par son innovation, mais elle a été constante dans ses actions. Sinosure, ainsi que d'autres agences de crédit à l'exportation en Chine, ont offert des conditions très avantageuses et des financements à long terme. Cette approche a bien arrangé les gouvernements des pays du Sud pour atteindre leurs objectifs de développement et politiques. Bien que certains projets aient soulevé des problèmes, les créanciers chinois ont fourni un capital patient à faible coût et à grande échelle, dont de nombreux pays ont besoin pour investir dans des infrastructures productives sur le long terme.

Cependant, comme le rapport l'indique, cette approche a remis en question les régimes établis régissant l'utilisation des fonds publics (lien vers le blog 2). Par exemple, l'assurance offerte par Sinosure couvre jusqu'à 95 % des fonds propres ou de la dette garantis pendant 20 ans, tandis que la plupart des agences de crédit à l'exportation (ACE) de l'OCDE n'offrent qu'une couverture de 85 % durant 10 ans, bien que cette politique va bientôt changer (lien vers le blog 2).

Sinosure peut intervenir dans presque toutes les circonstances, sauf en cas de conflit réel ou de retard dans les remboursements. En revanche, la Société financière de développement international (DFC) des États-Unis est limitée dans ses activités par une liste de plus de 100 pays où elle ne peut pas faire de transactions.

Les primes de Sinosure ne représentent pas 7 % du coût total de la dette d'un projet, ce qui les rend relativement rentables. Sur ce point, l'entreprise se montre étonnamment transparente. En revanche, les frais et coûts de la DFC sont nombreux et obscurs, l'organisme répercutant certains de ses propres frais sur ses clients.

À la fin de l'année 2022, Sinosure avait fourni plus de 1 300 milliards de dollars d'assurance sur les exportations et les investissements, dont un quart étant uniquement destiné aux pays de la BRI. Rien qu'en 2022, elle a soutenu un portefeuille total de 900 milliards de dollars par le biais de ses assurances pour plus de 170 000 clients. Parmi ceux-ci, 80 milliards de dollars étaient alloués aux investissements à l'étranger et aux financements à long terme, principalement destinés à des projets d'infrastructure tels que l'énergie, le transport, la construction, les télécommunications et le transport maritime. Elle a généré une prime d'assurance nette totale de 1,9 milliard de dollars et versé 1,5 milliard de dollars en indemnités d'assurance. Malgré l'ampleur de ces paiements, Sinosure parvient à maintenir un léger bénéfice de 102 millions de dollars, une marge minime, mais suffisante pour propulser la Chine au rang de leader mondial en matière de commerce et de développement des infrastructures.

En revanche, l'exposition totale actuelle du portefeuille de la DFC s'élève à 41 milliards de dollars, avec un peu plus de 9,3 milliards de dollars engagés au cours de l’exercice fiscal de 2023 pour 132 transactions. Parmi celles-ci, seulement environ 3,5 milliards de dollars ont été alloués aux garanties et à l'assurance contre les risques. La DFC dispose en grande partie des mêmes outils que le gouvernement chinois et n'est même pas légalement tenue d'obtenir un retour sur ses investissements. Pourtant, elle n'a pas pleinement exploité ses ressources en capital et n'a pas déployé sa capacité de financement de réductions des risques de la même façon.

Une DFC libérée pourrait rendre les États-Unis plus compétitifs

Il n'est jamais trop tard pour que les États-Unis et d'autres pays puissent rivaliser. Les États-Unis ont l'opportunité de réorienter leur approche commerciale pour rivaliser avec la Chine tout en promouvant le développement durable. La DFC montre progressivement son potentiel concurrentiel grâce à son propre produit d'assurance. Récemment, elle a utilisé l'assurance contre les risques politiques pour soutenir un échange de dette pour l’environnement de 1,6 milliard de dollars en Équateur et de 500 millions de dollars au Gabon. Ces transactions soutiennent des efforts d'allègement de la dette et canalisent les fonds vers des objectifs de conservation et de lutte contre le changement climatique. De plus, ces opérations sont financièrement très avantageuses pour le gouvernement américain, selon les modèles de tarification de la DFC.

La DFC devrait être réautorisée en 2025 et a un double mandat en matière de politique étrangère et de développement. Dans un précédent article, nous avons formulé 10 recommandations pour améliorer l'efficacité de la DFC dans la réalisation de son mandat de développement. Voici 9 recommandations supplémentaires pour aider la DFC à être plus efficace dans sa concurrence avec la Chine et dans la réalisation de son mandat de politique étrangère :

1. Dépenser l’argent et de la bonne façon. 

L'expansion de Sinosure au début des années 2010 n’a seulement eu besoin que d’une augmentation de capital de 3 milliards de dollars. Pour rendre leurs institutions financières aussi compétitives, les États-Unis n'ont besoin que de quelques milliards de dollars supplémentaires par an, comme proposé par le département de l’État, et non de centaines de milliards. Malgré des critères d'investissement relativement souples, Sinosure a tout de même réussi à dégager un bénéfice de plus de 100 millions de dollars sur un portefeuille de 900 milliards de dollars en 2022.

Même si la DFC devait dépenser 1 milliard de dollars par an de ressources budgétaires supplémentaires (afin de rivaliser avec la Chine en fournissant aux pays en développement le type de financement peu coûteux dont ils ont besoin), cela pourrait être une dépense judicieuse pour le contribuable américain. Cet argent pourrait couvrir les frais juridiques que la DFC répercute actuellement sur ses clients. Il pourrait être utilisé pour mettre en place des instruments innovants : assumer une partie du risque de change sur les transactions stratégiques, couvrir les premières pertes sur des investissements stratégiques ou fournir une assistance technique non remboursable. Il s’agit là d’avantages que les institutions financières chinoises n'offrent pas encore. Ce financement pourrait également être utilisé pour réduire simplement les taux d'intérêt et les frais, à un moment où les coûts d'emprunt pour les pays à faible revenu ont considérablement augmenté.

2. Structurer les opérations pour surpasser la Chine

Encourager la DFC à structurer ses transactions pour optimiser l'allocation de ses financements est essentiel pour optimiser sa compétitivité face à la Chine et promouvoir des conditions plus équitables. Il est primordial que la DFC maintienne les investissements du secteur privé transparents et soumis à des appels d'offres concurrentiels et à la transparence. Cependant, dans les cas où le cofinancement peu coûteux, voire concessionnel, de la DFC peut permettre au secteur privé de surpasser les investissements obscurs des chinois, il est impératif que la DFC soit en mesure de soutenir de tels projets.

3. Ne pas faire une fixation sur les rendements

Bien que la DFC ne soit pas légalement tenue de générer un rendement sur l'intégralité de son portefeuille, la plupart des membres du Congrès s'attendent à ce qu'elle  soit sans impact sur les recettes du Trésor américain. En modifiant ne serait-ce que légèrement leurs attentes en matière de rendement, les membres du Congrès pourraient considérablement renforcer les objectifs de la DFC en matière de développement et de politique étrangère.

L'efficacité en matière de développement et de politique étrangère ne vient pas sans coût, surtout quand elle rentre en compétition avec la Chine. Même en obtenant un rendement de seulement 0,95 dollar sur l'ensemble de son portefeuille, la DFC pourrait bénéficier d'un effet de levier significatif de 1.20 sur les ressources allouées à l'investissement privé. Cela lui offrirait une grande marge de manœuvre pour structurer des transactions mettant l'accent sur l'impact en termes de développement et de politique étrangère.

4. Lever les limites de la DFC

Supprimer les plafonds sur les financements de la DFC, y compris celle de transaction d'1 milliard de dollars, le plafond annuel du portefeuille de 10 milliards de dollars et l'exposition au risque du portefeuille qui s’élève à 60 milliards de dollars. Cette action n'entraîne pratiquement aucun coût. C'est comme augmenter la limite de notre carte de crédit.

5. Permettre à la DFC de déployer ses activités partout où cela s'avère nécessaire

Accorder à la DFC le pouvoir de déterminer les pays où elle peut mener ses activités au cas par cas, en fonction des priorités en matière de politique étrangère et de développement. La DFC devrait être tenu de continuer à privilégier les investissements dans les pays à faible revenu et à revenu moyen inférieur. Pour autant, elle devrait avoir la possibilité d'intervenir rapidement et de manière ciblée dans tous les pays où cela permettrait de faire avancer de manière décisive les intérêts de la sécurité nationale des États-Unis. Comme, par exemple, le financement d'un port stratégique ou l'extraction du lithium.

Afin d'empêcher que la DFC ne soit qu’utilisée comme un outil de sécurité nationale, au détriment de son mandat de développement, la DFC devrait être tenue de définir clairement ses principaux objectifs en matière de sécurité nationale des projets. De plus, elle devrait fournir chaque année au Congrès un rapport détaillé sur ses investissements dans les pays à revenu moyen supérieur et à revenu élevé pour expliquer ces objectifs, même si cela nécessite une classification.

6. Permettre à la DFC de soutenir la "délocalisation de proximité”

La DFC a le potentiel d'aider les États-Unis à diversifier leurs chaînes d'approvisionnement et à réduire leur dépendance à l'égard de la Chine. Afin d'encourager les entreprises à déplacer leurs activités des régions asiatiques vers les Amériques (lorsque l'exploitation directe aux États-Unis n'est pas économiquement rentable), il serait judicieux d'octroyer à la DFC des pouvoirs élargis pour soutenir des transactions stratégiques dans cette région.

7. Encourager la DFC à soutenir activement les investissements dans les infrastructures stratégiques.

Lorsque la DFC prend part au capital d'une entreprise ou d'un fonds d'investissement, elle obtient un siège à la table des actionnaires. Cela lui permet de pouvoir participer aux décisions relatives à l'approvisionnement en biens et services (c'est-à-dire de s'assurer que les contrats ne sont pas toujours attribués aux entreprises chinoises). Investir dans des fonds d'actions qui développent et financent un portefeuille de projets d'infrastructures, représente un moyen efficace pour la DFC d'accroître et d'étendre son influence stratégique. Cependant, elle se heurte souvent à des difficultés pour réaliser ce type d'investissements en raison des exigences légales américaines, faisant de la DFC, un partenaire d'investissement plutôt lent et contraignant, et donc peu attrayant. Pour surmonter ces obstacles, la DFC nécessite plus de flexibilité pour contourner certaines de ces exigences.

8. Faciliter l'expansion de l'outil d'assurance contre les risques de la DFC.

Pendant de nombreuses années, la DFC a démontré un haut niveau d'innovation dans la mise en place de ses produits d'assurance afin de mobiliser des capitaux auprès d'autres acteurs. La DFC a utilisé son assurance contre le risque politique pour attirer des investissements privés en Ukraine et pour stimuler des échanges pionniers de dette pour l’environnement, d'une valeur de plusieurs centaines de millions de dollars, en Équateur et au Belize. Mais certains rapports récents révèlent que l'Office américain de la gestion et du budget a menacé de commencer à traiter les investissements d'assurance comme des instruments de garantie sur le plan budgétaire. Cette mesure rendrait le déploiement de cet outil plus onéreux pour la DFC. Si cela fonctionne efficacement, pourquoi vouloir le modifier ?

Comme nous l'avons montré, l'un des principaux atouts de compétitivité de la Chine à l'étranger réside dans l'utilisation intensive de l'outil d'assurance de Sinosure. Les modifications envisagées par l'OMB rendront plus coûteux et plus complexe pour les États-Unis de développer leur propre outil d'assurance. Il est essentiel que l'OMB prenne en compte ces implications. Modifier une formule qui a fait ses preuves pendant des décennies ne résoudra pas soudainement les problèmes budgétaires des États-Unis. Laissons la DFC continuer à exceller dans ce qu'elle fait de mieux.

9. Contribuer à dynamiser le DFC

Avant de conclure toute transaction excédant 10 millions de dollars, la DFC est tenue d'informer préalablement le Congrès. Cette obligation de "notification au Congrès" représente un niveau de contrôle supplémentaire précieux, visant à garantir que les actions de la DFC restent alignées sur les priorités du Congrès. Cependant, cette procédure ralentit considérablement la DFC, alors que les acteurs financiers chinois sont réputés pour leur rapidité. Bien que la DFC se doit seulement de "notifier" ses transactions au Congrès, et non de les faire "approuver", dans la pratique et sur le plan politique, personne ne veut s'attirer les foudres de l'un ou l'autre des 535 membres du Congrès.

Ainsi, la DFC n’avance rarement sur un projet tant qu'elle n'a pas répondu aux préoccupations des membres du Congrès. Pour remédier à cette situation, la DFC doit collaborer avec le Congrès afin de trouver une alternative à la procédure de consultation actuelle, conciliant rapidité d'action et maintien d'une relation de collaboration étroite avec le Congrès.

De plus, le conseil d'administration de la DFC pourrait accélérer les processus en se concentrant sur des orientations politiques générales plutôt que sur des transactions individuelles. Il serait judicieux pour le conseil d'administration de déléguer plus de responsabilités décisionnelles concernant les transactions individuelles au directeur général de la DFC. Il semble absurde que le secrétaire d'État, en tant que président du conseil d'administration de la DFC, doive examiner des investissements de 20 millions de dollars dans des fonds de santé. En particulier quand des centaines d'employés du département de l’État sont peu familiarisés avec le financement du développement et examinent la demande avant même qu'elle ne soit soumise au secrétaire d'État pour approbation. Les contribuables américains préfèreraient probablement que le département d'État se concentre sur la résolution des conflits au Moyen-Orient.

Du point de vue de nombreux pays du Sud, la concurrence entre les pays du G7 et la Chine n'est pas foncièrement mauvaise si elle se traduit par une augmentation des ressources. Ces pays ont désespérément besoin de cette ressource et permettra d’améliorer la qualité de leurs infrastructures. Les États-Unis pourraient améliorer leur compétitivité en permettant à leurs professionnels du financement du développement d'utiliser pleinement les outils de la DFC. Il est crucial que la DFC dispose des ressources humaines et financières adéquates pour développer son portefeuille. Bien que l'impact sur le développement reste une priorité majeure pour la DFC, répondre aux besoins des pays partenaires est également essentiel pour qu'elle puisse exercer une influence à long terme. C'est ainsi que les États-Unis peuvent maintenir leur compétitivité, et ce, à un coût relativement faible pour le contribuable américain.