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Als US-Präsident Biden und der chinesische Präsident Xi im November 2023 zusammentrafen, bemerkte Biden, dass die beiden Länder "sicherstellen müssen, dass der Wettbewerb nicht in Konflikte ausartet". Ein kürzlich erschienener ODI-Bericht Hedging belts, de-risking roads: Sinosure's role in China's overseas finance illustriert das Ausmaß des Wettbewerbs und zeigt, wie eine der weniger bekannten chinesischen Institutionen - Sinosure - China einen Vorteil verschafft hat. In diesem Blog werden einige Überlegungen darüber angestellt, wie die USA durch ihre U.S. International Development Finance Corporation (DFC) besser konkurrieren können.

Konkurrenzfähigkeit erfordert Ressourcen, aber nicht so viel, wie Sie denken

Um glaubwürdig konkurrieren zu können, braucht man Geld, engagierte Mitarbeiter und Kreativität. Dazu muss man die Konkurrenz studieren. Die Entwicklung der Infrastruktur erfordert eine kostengünstige Finanzierung, den Aufbau von Kapazitäten und die Abstimmung aller Beteiligten. Wie Sinosure immer wieder bewiesen hat, kann der Einsatz von Garantien und Versicherungen - insbesondere aus öffentlichen Mitteln - das Risiko von Auslandsinvestitionen verringern, die Finanzierungskosten senken und kommerzielle Investitionen aus dem Privatsektor mobilisieren. Was die Infrastruktur betrifft, so hat China im Vergleich zu anderen Ländern eine weitaus solidere, wenn auch unvollkommene Erfolgsbilanz vorzuweisen. Die USA und ihre G7-Partner haben China bei der Finanzierung von Infrastrukturen weltweit nicht viel entgegenzusetzen. Die G7 könnten erfolgreich mit China konkurrieren, und das muss nicht Hunderte von Milliarden Dollar kosten. Der US-Kongress hat trotz seines starken Wunsches, der BRI entgegenzuwirken, noch nicht die notwendigen Mittel bereitgestellt, um in einem Kampf um Einfluss in den Entwicklungsländern glaubwürdig gegen China anzutreten. Es gab eine Menge Rhetorik, die Umwidmung bestehender Programme und Ressourcen in Initiativen wie die Partnerschaft für globale Infrastruktur und Investitionen (PGII) und das Global Gateway. Jedes Mal, wenn die USA eine neue Initiative zur wirtschaftlichen Entwicklung in Übersee starten, stellen sie jedoch nur selten genügend Ressourcen zur Verfügung, um ihr zum Erfolg zu verhelfen - Beispiele hierfür sind die Partnerschaft für Wachstum, Power Africa, Prosper Africa und PGII. Power Africa, das die Bemühungen von 12 US-Regierungsstellen koordinierte, half, als es noch voll finanziert war, 120 Energieprojekten in Afrika in nur wenigen Jahren zum Durchbruch zu verhelfen und zum ersten Mal seit Jahrzehnten eine starke Marke für die wirtschaftliche Entwicklung der USA in Afrika aufzubauen. Dann kürzten die USA das Budget von Power Africa aufgrund politischer Veränderungen um 75 %. Die Initiative kam mit ihren Fortschritten bei der neuen Infrastruktur ins Stocken, obwohl sie 200 Millionen Afrikanern den Zugang zu zuverlässigerer Elektrizität ermöglichte. Die PGII, die über kein eigenes Budget verfügt, besteht aus einer Handvoll kluger Köpfe, die hart daran arbeiten, das Versprechen der G7 zu erfüllen, bis 2025 600 Milliarden Dollar in die globale Infrastruktur zu investieren. Abgesehen vom Lobito-Korridor-Projekt war bisher nicht klar, was die PGII in Afrika ohne zusätzliche Mittel in großem Umfang umsetzen kann. Das könnte sich jedoch bald ändern. Das US-Außenministerium hat beim Kongress gerade weitere 4 Mrd. USD beantragt, um seine Anstrengungen gegen China zu verstärken, was eine enorme Hilfe sein dürfte, wenn diese Mittel zur Unterstützung von PGII gesichert sind.

Warum Sinosure trotz seiner geringen Gewinnspannen ein so effektives Instrument für China ist

Die BRI war zwar nicht besonders innovativ, aber sie war beständig. Sinosure und andere chinesische Exportkreditagenturen bieten sehr günstige Konditionen und längerfristige Finanzierungen an - ein Ansatz, der den Regierungen des Globalen Südens bei der Verwirklichung ihrer entwicklungspolitischen Ziele entgegenkommt. Auch wenn einige Projekte problematisch waren, haben chinesische Kreditgeber das kostengünstige, geduldige Kapital in großem Umfang bereitgestellt, das viele Länder für langfristige, produktive Infrastrukturinvestitionen benötigen. Doch wie der Bericht zeigt, hat dieser Ansatz die etablierten Regelungen für die Verwendung öffentlicher Gelder in Frage gestellt (Link zum Blog 2). Die Sinosure-Versicherung deckt Zahlungsausfälle bis zu 95 % des versicherten Eigen- oder Fremdkapitals über einen Zeitraum von bis zu 20 Jahren ab, während die meisten OECD-Exportkreditagenturen (ECAs) nur eine 85 %ige Deckung über einen Zeitraum von bis zu 10 Jahren gewähren - diese Politik wird sich jedoch bald ändern [Link zum Blog 2]. Sinosure kann überall funktionieren, außer im Falle eines aktuellen Konflikts oder bei Rückzahlungsrückständen. Im Gegensatz dazu hat die U.S. International Development Finance Corporation (DFC) eine Liste von über 100 Ländern, in denen sie keine Geschäfte machen kann. Die Prämien von Sinosure belaufen sich auf maximal 7 % der gesamten Schuldendienstkosten eines Projekts und sind damit relativ kostengünstig. In dieser Hinsicht ist sie erstaunlich transparent. Die Gebühren und Kosten der DFC sind zahlreich und undurchsichtig, wobei die DFC einen Teil ihrer eigenen Kosten auf ihre Kunden abwälzt. Bis Ende 2022 hat Sinosure Export- und Investitionsversicherungen im Wert von über 1,3 Billionen US-Dollar bereitgestellt, wobei ein Viertel davon nur an BRI-Länder ging. Allein im Jahr 2022 unterstützte Sinosure mit seinen Versicherungen für über 170.000 Kunden ein Gesamtportfolio von 900 Mrd. USD, von denen 80 Mrd. USD auf Auslandsinvestitionen und langfristige Finanzierungen entfielen, mit denen hauptsächlich Infrastrukturprojekte in den Bereichen Energie, Transport, Bauwesen, Telekommunikation und Schifffahrt unterstützt werden. Insgesamt erhielt sie Nettoversicherungsprämien in Höhe von 1,9 Mrd. USD und zahlte 1,5 Mrd. USD an Versicherungsleistungen aus. Trotz der beträchtlichen Auszahlungen erwirtschaftet Sinosure jedoch weiterhin einen bescheidenen Gewinn von 102 Mio. USD - keine große Gewinnspanne, aber genug, um Chinas globale Führungsrolle in den Bereichen Handel und Infrastrukturentwicklung voranzutreiben. 

Im Gegensatz dazu beläuft sich das aktuelle Gesamtengagement von DFC auf 41 Mrd. USD, wobei im Steuerjahr 2023 etwas mehr als 9,3 Mrd. USD für 132 Transaktionen zugesagt wurden - davon nur etwa 3,5 Mrd. USD für Garantien und Risikoversicherungen. Der DFC stehen viele der gleichen Instrumente zur Verfügung wie der chinesischen Regierung, und die DFC ist nicht einmal gesetzlich verpflichtet, eine Rendite auf ihre Investitionen zu erzielen. Dennoch hat die DFC ihre Kapitalressourcen nicht in vollem Umfang genutzt und ihre Kapazitäten zur Risikominderungsfinanzierung nicht in gleicher Weise eingesetzt.

Eine entfesselte DFC könnte die USA wettbewerbsfähiger machen

Es ist noch nicht zu spät für die USA und andere, wettbewerbsfähig zu werden. Die USA haben die Möglichkeit, ihr Geschäftsgebaren weiter zu verändern, um mit China zu konkurrieren und gleichzeitig eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Die DFC beginnt, mit ihrem eigenen Versicherungsprodukt die Muskeln spielen zu lassen, indem sie vor kurzem eine Versicherung für politische Risiken einsetzt, um einen Schuldentausch in Ecuador in Höhe von 1,6 Milliarden Dollar und einen weiteren Schuldentausch in Gabun in Höhe von 500 Millionen Dollar zu unterstützen, die einen umfassenderen Schuldenerlass ermöglichen und Geld für Klima- und Naturschutzziele bereitstellen. Darüber hinaus sind die Kosten für die US-Regierung angesichts der Preismodelle der DFC sehr gering. Die DFC soll 2025 neu bewilligt werden. Sie hat sowohl außenpolitische als auch entwicklungspolitische Mandate. In einem früheren Blog haben wir 10 Empfehlungen ausgesprochen, wie die DFC ihr Entwicklungsmandat effektiver erfüllen könnte. Hier sind 9 Empfehlungen, die der DFC helfen sollen, im Wettbewerb mit China effektiver zu sein und ihr außenpolitisches Mandat zu erfüllen:

1. Geben Sie etwas Geld aus und geben Sie es richtig aus

Für die Expansion von Sinosure in den frühen 2010er Jahren war lediglich eine Kapitalspritze von 3 Milliarden Dollar nötig. Um ihre Finanzinstitute ebenso wettbewerbsfähig zu machen, müssen die USA nur ein paar zusätzliche Milliarden Dollar an bewilligten Mitteln pro Jahr bereitstellen, so wie es das Außenministerium vorgeschlagen hat, und nicht Hunderte von Milliarden. Sinosure hat es mit seinen etwas lockeren Investitionskriterien immer noch geschafft, im Jahr 2022 bei einem Portfolio von 900 Milliarden Dollar einen Gewinn von über 100 Millionen Dollar zu erzielen. Selbst wenn die DFC zusätzliche Haushaltsmittel in Höhe von 1 Milliarde Dollar pro Jahr ausgeben würde - um gleiche Wettbewerbsbedingungen wie China zu schaffen und den Entwicklungsländern die Art von kostengünstiger Finanzierung zu bieten, die sie brauchen - wäre das für den amerikanischen Steuerzahler gut angelegtes Geld. Dieses Geld könnte die Anwaltskosten abdecken, die die DFC derzeit an ihre Kunden weitergibt. Es könnte durch innovative Instrumente eingesetzt werden: zur Übernahme eines Teils des Währungsrisikos bei strategischen Transaktionen, zur Deckung von Erstverlusten bei strategischen Investitionen oder zur Bereitstellung von technischer Hilfe, die nicht zurückgezahlt werden muss - Vorteile, die den chinesischen Finanzinstituten noch immer fehlen. Diese Mittel könnten auch einfach zur Senkung der Zinssätze und Gebühren verwendet werden, und das in einer Zeit, in der die Kreditkosten für Länder mit niedrigem Einkommen astronomisch angestiegen sind.

2. Strukturierung von Geschäften, um China zu überflügeln

Ermutigen Sie die DFC, Transaktionen so zu strukturieren, dass ihre Finanzmittel den Wettbewerb mit China auf eine Weise maximieren, die gleiche Wettbewerbsbedingungen schafft. Die DFC sollte wettbewerbsfähige und transparente Investitionen des Privatsektors nicht verdrängen, aber dort, wo eine kostengünstige oder sogar konzessionäre DFC-Kofinanzierung dem Privatsektor helfen könnte, undurchsichtige chinesische Investitionen auszustechen, sollte die DFC in der Lage sein, diese Projekte zu unterstützen.

3. Nicht auf die Rendite fixiert sein

Obwohl die DFC rechtlich nicht verpflichtet ist, eine Rendite auf Portfolio-Basis zu erwirtschaften, erwarten die meisten Kongressmitglieder, dass die DFC für das US-Finanzministerium einkommensneutral ist. Würden die Mitglieder des Kongresses ihre Renditeerwartungen auch nur geringfügig anpassen, könnte die DFC ihre entwicklungs- und außenpolitischen Ziele deutlich voranbringen. Wirksame Entwicklungs- und Außenpolitik gibt es nicht zum Nulltarif - vor allem, wenn man mit China konkurriert. Selbst wenn man auf Portfolio-Basis einen Gegenwert von 95 US-Dollar erzielen würde, wäre das eine beträchtliche Hebelwirkung von 1:20 der zugewiesenen Mittel auf private Investitionen - was der DFC eine große Flexibilität bei der Strukturierung von Geschäften verschafft, bei denen die Entwicklungswirkung und die Außenpolitik im Vordergrund stehen.

4. Aufhebung der DFC-Obergrenzen

Abschaffung der Obergrenzen für die DFC-Finanzierung - einschließlich des Transaktionslimits von 1 Mrd. USD, des jährlichen Portfoliolimits von 10 Mrd. USD und des Gesamtportfolios von 60 Mrd. USD. Es kostet wirklich nichts, dies zu tun. Es ist wie eine Anhebung des Kreditkartenlimits.

5. Lassen Sie die DFC bei Bedarf überall arbeiten

Geben Sie der DFC die Befugnis, die Länder, in denen sie Geschäfte machen kann, von Fall zu Fall zu bestimmen, je nachdem, wie die außenpolitischen und entwicklungspolitischen Prioritäten aussehen. Die DFC sollte weiterhin vorrangig in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen investieren, aber sie sollte die Flexibilität haben, überall dort schnell und selektiv zu reagieren, wo dies glaubhaft ein zwingendes nationales Sicherheitsinteresse der USA fördert, wie zum Beispiel bei der Finanzierung eines strategischen Hafens oder der Lithiumverarbeitung. Um zu verhindern, dass die DFC in ein reines nationales Sicherheitsinstrument abgleitet und ihr Entwicklungsmandat aufgibt, sollte die DFC verpflichtet werden, die zwingenden nationalen Sicherheitsinteressen von Projekten klar zu formulieren und dem Kongress jedes Jahr einen detaillierten Bericht über ihre Investitionen in Ländern mit mittlerem und hohem Einkommen vorzulegen, um diese Interessen zu erläutern (wenn nötig auch unter Verschluss).

6. Ermächtigung der DFC zur Unterstützung von "Nearshoring"

DFC kann den USA helfen, ihre Lieferketten zu diversifizieren und die Abhängigkeit von China zu verringern. Um Unternehmen zu ermutigen, ihre Geschäftstätigkeit aus China in den amerikanischen Kontinent zu verlagern (wenn eine Tätigkeit in den USA wirtschaftlich nicht rentabel ist), sollte die DFC eine breitere Befugnis zur Unterstützung strategischer Transaktionen in der Region erhalten.

7. Erleichterung der Unterstützung von Eigenkapitalinvestitionen in strategische Infrastrukturen durch die DFC

Wenn die DFC eine Beteiligung an einem Unternehmen oder einem Investmentfonds eingeht, erhält sie einen Sitz am Tisch der Eigentümer. Dadurch kann die DFC Entscheidungen über die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen beeinflussen (d.h. sicherstellen, dass Aufträge nicht immer an chinesische Unternehmen vergeben werden). Investitionen in Aktienfonds, die ein Portfolio von Infrastrukturprojekten entwickeln und finanzieren, sind ein effektiver Weg für die DFC, ihren strategischen Einfluss zu vergrößern und zu verbreiten - nur hat die DFC oft Schwierigkeiten, diese Art von Investitionen zu tätigen, weil die rechtlichen Anforderungen in den USA die DFC zu einem langsamen und schwerfälligen und damit unattraktiven Investitionspartner machen. DFC braucht Flexibilität, um einige dieser Anforderungen zu umgehen.

8. Unterstützung der DFC beim Ausbau ihres Risikoversicherungsinstruments

Seit Jahren ist die DFC äußerst innovativ beim Einsatz ihrer Versicherungsprodukte, um Kapital von anderen zu erhalten. Die DFC nutzte ihr Instrument der politischen Risikoversicherung, um private Investitionen in der Ukraine zu mobilisieren und bahnbrechende Schuldentauschgeschäfte im Wert von Hunderten von Millionen Dollar in Ecuador und Belize in Gang zu setzen. Jüngsten Berichten zufolge droht das U.S. Office of Management and Budget jedoch damit, Versicherungsinvestitionen vom Standpunkt der Budgetierung aus wie Garantieinstrumente zu behandeln. Dadurch wird es für die DFC teurer, dieses Instrument einzusetzen. Wenn es nicht kaputt ist, warum es reparieren? Wie wir gezeigt haben, ist einer der Hauptfaktoren für Chinas Wettbewerbsfähigkeit im Ausland die extensive Nutzung des Versicherungsinstruments durch Sinosure: Die Änderungen des OMB werden es für die USA teurer und schwieriger machen, ihr eigenes zu skalieren. OMB muss den Raum verstehen. Wir werden den US-Haushalt nicht plötzlich ausgleichen, indem wir an einer Formel herumbasteln, die seit Jahrzehnten funktioniert hat. Lassen Sie die DFC mehr von dem tun, was sie gut kann.

9. Helfen Sie, die DFC zu beschleunigen

Bevor die DFC eine Transaktion über 10 Millionen Dollar vornimmt, muss sie den Kongress vorab informieren. Diese "Congressional Notification"-Anforderung bietet eine wertvolle zusätzliche Kontrollebene, um sicherzustellen, dass die DFC nichts tut, was den Prioritäten des Kongresses zuwiderläuft. Aber das Verfahren verlangsamt die DFC, obwohl chinesische Finanziers für ihre Schnelligkeit bekannt sind. Obwohl die DFC den Kongress nur über ihre Geschäfte "informieren" und keine "Genehmigung" einholen muss, möchte praktisch und politisch gesehen niemand mit einem der 535 Mitglieder des Kongresses in Konflikt geraten. Daher treibt DFC selten ein Projekt voran, bevor es die Bedenken der Kongressmitglieder ausräumen kann. Die DFC muss mit dem Kongress zusammenarbeiten, um eine vernünftige Alternative zum Notifizierungsverfahren des Kongresses zu finden, die ein Gleichgewicht zwischen Schnelligkeit und kontinuierlicher enger Zusammenarbeit mit dem Kongress herstellt. Darüber hinaus kann der Vorstand von DFC die Dinge beschleunigen, indem er sich auf übergeordnete politische Vorgaben statt auf einzelne Transaktionen konzentriert. Der Vorstand sollte mehr Entscheidungsbefugnisse über einzelne Geschäfte an den CEO von DFC delegieren. Es macht keinen Sinn, dass der Außenminister, der den Vorsitz im DFC-Vorstand innehat, sich mit einer 20-Millionen-Dollar-Investition in einen Gesundheitsfonds befasst, ganz zu schweigen von den Hunderten von Mitarbeitern des Außenministeriums mit wenig Erfahrung in der Entwicklungsfinanzierung, die die Unterlagen prüfen, bevor sie mit einer Empfehlung zur Abstimmung an den Minister gehen. Die amerikanischen Steuerzahler würden es wahrscheinlich vorziehen, wenn sich das Außenministerium auf die Lösung des Nahostkonflikts konzentrieren würde. Aus der Sicht vieler Länder des Globalen Südens ist dieser Wettbewerb zwischen den G7-Ländern und China nicht per se schlecht, wenn er ihnen mehr dringend benötigte Ressourcen bringt und die Qualität ihrer Infrastruktur verbessert. Die USA könnten wettbewerbsfähiger sein, wenn sie ihre Entwicklungsfinanzierungsexperten in die Lage versetzen würden, die DFC-Instrumente so zu nutzen, wie sie gedacht sind. Die DFC muss mit genügend Personal und Geld ausgestattet werden, damit sie ihr Portfolio ausbauen kann. Auch wenn der Entwicklungseffekt für die DFC nach wie vor oberste Priorität hat, ist die Erfüllung der Bedürfnisse der Partnerländer das, was ihr langfristigen Einfluss verschafft. So können die USA im Wettbewerb bestehen - und das zu relativ geringen Kosten für den amerikanischen Steuerzahler.