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2023년 11월에 바이든 미국 대통령과 시진핑 중국 국가 주석이 만났을 때, 바이든은 양국은 "경쟁이 갈등으로 치닫지 않도록 확실히 해야 한다"고 말했다. 최근에 ODI 보고서에서 헷징 벨트(Hedging belts), 위험 감소 방법: 중국의 해외 금융에서 시노슈어(Sinosure)의 역할은 경쟁의 규모를 보여주고 있으며 중국의 잘 알려지지 않은 기관 중 하나인 시노슈어가 어떻게 중국을 우위에 두었는지를 보여주고 있다. 이 블로그는 미국이 미국국제개발금융공사(DFC)를 통해서 어떻게 더 나은 경쟁을 할 수 있는지에 관하여 몇 가지 생각을 제시하고 있다.

경쟁하려면 자원이 필요하지만, 실제로는 생각보다 많지 않다

확실하게 경쟁하려면 돈, 헌신적인 직원, 그리고 창의성이 필요하다. 경쟁에 관해 공부할 필요가 있다. 인프라 개발은 저비용 금융, 역량 강화, 그리고 모든 사람들을 단합시키는 것이 필요하다. 시노슈어(Sinosure)가 여러 번 입증했듯이, 특히 공적 금융에서, 보증과 보험을 배치하면 해외 투자의 위험을 제거할 수 있고, 금융 비용을 절감하고 민간 부문에서 상업적 투자를 동원할 수 있다. 인프라에 관한 한, 중국은 다른 나라들과 비교했을 때, 불완전하긴 하지만, 훨씬 더 강력한 실적을 가지고 있다. 

미국과 G7 파트너들은 전세계적으로 자금 조달 인프라에 있어서 중국의 상대가 되지 못했다. G7은 중국과 성공적으로 경쟁할 수 있었고, 그렇게 하는 데 수천 억 달러의 비용이 들 필요가 없다. BRI에 대항하고자 하는 강한 열망에도 불구하고, 미국 의회는 개발도상국들의 중국에 대항하는 영향력 싸움에서 확실하게 경쟁하기 위해서 필요한 자원들을 아직 사용하지 않았다. 

기존의 프로그램과 자원을 글로벌 인프라 투자 파트너십(PGII)과 글로벌 게이트웨이와 같이 이니셔티브(initiative)로 용도 변경하는 많은 수사적 기법이 있었다. 그러나, 미국은 새로운 해외 경제 개발 이니셔티브를 시작할 때마다, 성장을 위한 파트너십, 파워 아프리카, 번영 아프리카, PGII 등을 포함하여, 확장을 돕기 위한 충분한 자원을 거의 투입하지 않았다. 

자금이 완전히 지원되었을 때, 12개의 미국 정부 기관의 노력을 조정한 파워 아프리카는 아프리카의 120개 전력 프로젝트가 몇 년 만에 결승선을 통과하도록 도와주었고, 아프리카에서 미국이 수십 년 만에 처음으로 경제 개발을 위해서 강력한 브랜드를 구축하였다. 그리고 나서, 미국은 정치적 변화 때문에 파워 아프리카의 예산을 75%까지 삭감하였다. 그 이니셔티브는 2억 명의 아프리카인들이 더 안정적인 전기에 접근할 수 있도록 여전히 돕는 반면에, 새로운 인프라를 구축하는데 있어서는 진행을 멈추었다. 

전용 예산이 없는 PGII에는 2025년까지 글로벌 인프라에 6,000억 달러를 투자하겠다는 G7의 약속을 이행하기 위해서 열심히 일하는 소수의 똑똑한 사람들이 관련되어 있다. 로비토 코리더 프로젝트(Lobito Corridor project) 이외에, PGII가 추가적인 자원 없이 아프리카에서 규모에 맞게 제공할 수 있는 것이 무엇인지는 아직 명확하지 않다. 변경될 수 있다. 미 국무부는 중국과의 게임을 재개하기 위해서 의회에 40억 달러를 추가로 요청하였는데, PGII를 지원할 수 있는 자금이 확보된다면 엄청난 도움이 될 것이다.

낮은 마진에도 불구하고, 시노슈어가 중국에 그렇게 효과적인 도구가 된 이유

BRI는 특별히 혁신적이지는 않지만, 꾸준히 발전해 왔다. 시노슈어는 중국 수출 신용 기관들과 함께, 매우 호의적인 조건과 장기 금융을 제공한다. 이러한 접근 방식은 개발과 정치적 목표를 진전시키는데 있어서 세계 남한 정부들에게 아주 적합하다. 일부 프로젝트들은 문제가 있었지만, 중국 채권단들은 많은 국가들이 장기적으로 생산적인 인프라 투자에 필요로 한 규모에서 저비용, 지속적인 자본을 제공해 왔다. 

그러나, 보고서에서 보여주는 바와 같이, 이러한 접근 방식은 공적 자금 사용을 규제하는 기존 체제(블로그 2 링크)에 도전장을 내밀었다. 시노슈어 보험은 최대 20년 동안 보험에 가입한 지분이나 부채의 95%까지 미지급을 보장하지만, 대부분의 OECD 수출 신용 기관(ECA)은 최대 10년 동안 85%만 보장한다 - 이 정책은 곧 바뀔 것이다[블로그 2 링크] 

시노슈어는 생생한 갈등이 있거나 상환 연체가 있는 경우를 제외하고는, 어디에서나 활용할 수 있다. 이와 대조적으로, 미국 국제개발금융공사(DFC)는 사업을 할 수 없는 100개 이상의 국가 목록을 가지고 있다. 

시노슈어의 프리미엄은 프로젝트의 총 부채 서비스 비용에서 최대 7%에 달하는데, 이는 비용면에서 비교적 효율적이다. 이러한 측면에서는 놀랍게도 투명하다. DFC의 수수료와 비용은 무수하고 불투명하며, DFC는 자체 비용의 일부를 고객에게 떠넘긴다. 

2022년 말까지 시노슈어는 수출과 투자에 대해 1.3조 달러 이상의 보험을 제공했으며, 이 중 4분의 1이 BRI 국가에만 제공되었다. 2022년에만 17만 명이 넘는 고객들을 위해서 보험을 통해 총 9천억 달러의 포트폴리오를 지원했으며, 이 중 800억 달러는 해외 투자와 장기 금융에 사용되었는데, 그것은 주로 전력, 교통, 건설, 통신 및 해운과 같은 인프라 프로젝트를 지원한다. 총 19억 달러의 순보험료를 받았고 15억 달러의 보험금을 지불하였다. 그러나, 상당한 지불액에도 불구하고, 시노슈어는 무역과 인프라 개발에 관한 중국의 글로벌 리더십을 촉진하기 위해서, 마진이 많지는 않지만, 충분한 1억 2백만 달러의 미미한 이익을 계속해서 얻고 있다. 

대조적으로, DFC의 현재 총 포트폴리오는 41억 달러이며, 2023 회계연도에서 132건의 거래에 대해 93억 달러가 조금 넘는 금액이다 - 이 중에서 약 35억 달러만 보증 및 위험 보험을 위한 것이다. DFC는 중국 정부와 동일한 수단들을 많이 보유하고 있으며, DFC는 합법적으로 투자 수익을 얻을 필요가 없다. 그러나, DFC는 자본 자원을 충분히 활용하지 않으며, 위험 완화 금융을 위한 역량을 같은 방식으로 전개하지 않는다.

DFC가 풀리면 미국의 경쟁력이 높아질 수 있다

미국과 다른 국가들이 경쟁하기에 너무 늦지 않았다. 미국은 지속 가능한 개발을 촉진하는 반면에, 중국과 경쟁하기 위해서 사업을 수행하는 방식을 더 변경시킬 기회가 있다. DFC는 기후 및 본존 목표를 향해 자금을 전환하였을 뿐만 아니라, 부채 탕감 노력을 광범위하게 지원하고자, 에콰도르의 16억 달러 자연보호채무상계(debt-for-nature swap)와 가봉의 5억 달러 자연보호채무상계(debt-for-nature swap)를 지원하기 위해서, 최근에 정치적 위험 보험을 이용하여, 자체 보험 상품으로 경쟁력을 강화하기 시작했다. 더욱이, 이러한 거래는 DFC의 가격 모델을 고려할 때 미국 정부에게는 매우 낮은 비용이다. 

DFC는 2025년에 재허가를 받을 예정이다. DFC는 외교 정책과 개발 의무가 있다. 이전 블로그에서, 우리는 DFC가 어떻게 더 효과적으로 개발 의무를 달성할 수 있는지에 관하여 10가지 권고 사항을 제시하였다. DFC가 중국과 경쟁하여 외교 정책 의무를 달성하는 데 있어서 더 효과적이도록 돕기 위해서 권고 사항 9가지는 아래와 같다:

1. 어느 정도의 자금을 지출하고 자금을 올바르게 지출하라

2010년대 초에 시노슈어의 확장에 필요한 것은 30억 달러의 자본 투입이었다. 미국은 자국의 금융기관들을 경쟁력 있게 만들기 위해서, 국무부가 제안한 것처럼, 연간 책정된 재원에 몇 억 달러의 추가 금액만 투입하였지, 수천억 달러를 투입하지 않았다. 시노슈어는 다소 느슨한 투자 기준을 가지고, 2022년도에 9,000억 달러 규모의 포트폴리오에서 1억 달러가 넘는 이익을 얻었다. 

만약 DFC가 중국과의 경쟁의 장을 대등하게 만들고 개발도상국들이 필요로 한 저렴한 자금을 제공하기 위한 목적으로 연간 10억 달러의 추가 예산 자원을 지출하더라도, 미국 납세자들에게는 충분히 지출될 수 있는 돈이다. 그러한 돈은 DFC가 현재 고객들에게 전가하고 있는 법률 수수료를 충당할 수 있다. 혁신적인 수단을 통해 전개될 수 있다: 전략적 거래에 대한 환율 위험의 일부를 떠안을 수 있고, 전략적 투자에 대한 첫 번째 손실을 충당할 수 있고, 중국 금융기관들이 여전히 부족한 비교 우위를 상환 받을 필요가 없는 기술 지원을 제공할 수 있다. 이 자금은 또한 저소득 국가들의 차입 비용이 천문학적으로 높은 시기에, 단순히 이자율과 수수료를 절감하기 위해서 사용될 수 있다.

2. 중국보다 경쟁에서 우위를 차지하기 위한 거래를 구성하라

DFC가 중국과의 경쟁을 극대화하기 위해서 경쟁의 장을 더 촉진하기 위한 방식으로 자금을 사용하기 위해서 거래를 구성할 것을 권장한다. DFC는 경쟁적으로 입찰하고 투명한 민간 부문의 투자를 밀어내서 안되지만, 저렴하고 심지어 양허적인 DFC 공동 자금으로 민간 부문이 불투명한 중국 투자를 능가하도록 도울 수 있다면, DFC는 이러한 프로젝트를 지원할 수 있는 채비를 마련해야 한다.

3. 수익에 집착하지 말라

DFC가 합법적으로 포트폴리오 전체를 기준으로 수익을 얻을 필요가 없지만, 대부분의 의회 의원들은 DFC가 미국 재무부에 비하여 중간의 수익이 되어야 한다고 기대하고 있다. 만약 의회 의원들이 그들의 수익 기대를 조금이라도 조정한다면, DFC는 개발과 외교 정책 목표를 훨씬 크게 발전시킬 수 있을 것이다. 

효과적인 개발과 외교 정책은 자유롭지 못하다 – 특히 중국과 경쟁할 때 그렇다. 포트폴리오 전체를 기준으로 달러로 $95를 벌어들이는 것조차도 민간 투자에 대한 1:20의 적절한 자원을 활용하는 상당한 레버리지가 될 것이다 - DFC에게 개발 영향과 외교 정책을 우선시하는 거래를 구성하도록 광범위한 유연성을 주게 될 것이다.

4. DFC의 거래 한도를 없애라

거래 한도 10억 달러, 연간 포트폴리오 한도 100억 달러 그리고 총 포트폴리오 600억 달러를 포함하여, DFC 금융 한도를 없애야 한다. 이렇게 하는 데는 정말 아무런 비용도 들지 않는다. 신용카드 한도를 높이는 것과 같다.

5. 필요할 때 어디에서나 DFC를 활용할 수 있도록 하라

외교 정책과 개발 우선순위에 따라서 DFC가 사업을 할 수 있는 국가를 사례별로 결정할 수 있는 권한을 부여해야 한다. DFC는 저소득 및 중하위 소득 국가에 대한 투자를 지속적으로 우선시해야 하지만, 전략적 항구나 리튬 가공에 자금을 조달을 하는 것과 같이 미국의 국가 안보 이익을 확실하게 촉진시킬 수 있는 곳에 신속하고 선택적으로 대응할 수 있는 유연성을 가져야 한다. 

DFC가 개발 임무를 포기하고 국가 안보 도구로 전락하는 것을 막기 위해서, DFC는 프로젝트의 국가 안보 이익을 명확하게 명시해야 하며, 이러한 이익을 설명하기 위해서 중-상위 소득과 고소득 국가에 대한 투자에 관하여 상세한 보고서를 매년 의회에 제공해야 한다(필요할 경우에, 분류할 필요가 있음).

6. DFC가 "니어쇼어링(nearshoring)"을 지원할 수 있도록 권한을 부여하라

DFC는 미국이 공급망을 다양화하고 중국에 대한 의존도를 줄이는 데 도움이 될 수 있다. 기업들이 (미국에서 사업을 하는 것이 상업적으로 실행 가능하지 않은 경우) 중국에서 미주로 사업을 이전하도록 장려하기 위해서, DFC에게 그 지역에서 전략적 거래를 지원할 수 있는 광범위한 권한을 부여해야 한다.

7. DFC가 전략적 인프라에 지분 투자를 보다 쉽게 지원할 수 있도록 하라

DFC가 회사나 투자 펀드에 대해서 지분을 가질 경우에, 소유권에 참여할 수 있도록 해야 한다. 그것은 DFC가 상품과 서비스의 소싱에 관하여 결정을 이끌어 낼 수 있도록 한다 (즉, 항상 중국 회사들에게 계약이 돌아가지 않도록 하는 것이다). 인프라 프로젝트의 포트폴리오를 개발하고 자금을 조달하는 주식 펀드에 투자하는 것은 DFC가 전략적 영향력을 증가시키고 퍼뜨리는 효과적인 방법이다. 미국의 법적 요구 사항이 DFC를 느리고 투박하게 만들어서 매력적이지 않은 투자 파트너로 만들기 때문에, DFC는 종종 이러한 유형의 투자를 하는데 어려움을 겪고 있다. DFC는 이러한 요구 사항들 중 일부를 우회할 수 있는 유연성이 필요하다.

8. DFC가 위험 보험 수단을 확대할 수 있도록 지원하라

수년 동안, DFC는 다른 사람들의 자본을 활용하기 위해 자사의 보험 상품을 전개하는 데 있어서 대단히 혁신적이었다. DFC는 자사의 정치적 위험 보험 도구를 사용하여 우크라이나에 민간 투자를 촉진하였고 에콰도르와 벨리즈에서 수억 달러에 달하는 선구적인 자연보호채무상계(debt-for-nature swaps)를 촉진하였다. 그러나, 최근 보고에 의하면, 미국 행정예산국은 예산 책정의 관점에서 보험 투자를 보증 도구와 같이 취급하겠다고 위협해왔다. 이렇게 되면, DFC가 이 도구를 전개하는 데 더 많은 비용이 들 것이다. 고장이 나지 않았다면, 왜 수리하겠는가? 

지금까지 보여준 것처럼, 중국이 해외에서 경쟁력을 갖게 된 주요 요인들 중의 하나는 시노슈어가 자사의 보험 도구를 광범위하게 사용한 것이다: OMB의 변화는 미국이 자체적으로 규모를 확장하기에는 더 비싸고 어렵게 만들 것이다. OMB는 상황을 파악할 필요가 있다. 우리는 수십 년 동안 효과가 있었던 공식을 어설프게 만지작거리면서 미국 예산의 균형을 갑자기 맞추지 못할 것이다. DFC가 잘하는 일을 더 많이 하도록 하자.

9. DFC가 속도를 높이도록 지원하라

천만 달러가 넘는 거래를 하기 전에, DFC는 사전에 의회에 통보해야 한다. 이러한 "의회 통보" 요구 조건에는 DFC가 의회의 우선순위에 어긋나는 행동을 하지 않도록 하기 위한 감독이 수반된다. 그러나, 중국 금융인들이 빠르기로 유명한 상황에서, 이러한 과정이 DFC의 속도를 늦추고 있다. DFC가 자신들의 거래에 관해 의회에 "통보"하도록 요구될 뿐이고 "승인"을 구하지는 않지만, 실질적으로 그리고 정치적으로 말하면, 535명의 의원들 중 어느 누구에게도 위반행위를 저지르고 싶어하는 사람은 아무도 없다. 

결과적으로, DFC는 의회 의원들의 우려를 해소할 수 있을 때까지 사업을 진행하는 일이 거의 없다. DFC는 의회와 긴밀하게 협력하여 속도와 균형을 이루는 의회 통보 절차에 대하여 합리적인 대안을 마련할 필요가 있다. 

게다가, DFC의 위원회는 개별 거래 대신에 높은 수준의 정책 지침에 노력을 집중함으로써, 일의 속도를 높이는데 도움을 줄 수 있다. 위원회는 개별 거래에 관한 의사결정을 DFC의 최고경영자에게 더 많이 위임해야 한다. DFC 위원회의 의장을 맡고 있는 국무장관이 개발 금융 경험이 거의 없는 수백 명의 국무부 직원들이 표결권을 받고 장관에게 전달되기 전에 문건을 검토하는 것은 말할 것도 없고, 의료 기금에 2,000만 달러를 투자한 사실을 파헤치는 것은 말이 안 된다. 미국 납세자들은 아마도 국무부가 중동 분쟁 해결에 초점을 맞추는 것을 선호할 것이다. 

글로벌 사우스 국가들의 관점에서 볼 때, G7 국가들과 중국 간의 이러한 경쟁은 그들에게 더 절실히 필요한 자원을 가져다 주고 인프라의 질을 개선시킨다면 본질적으로 나쁘지 않다. 개발 금융 전문가들이 DFC의 도구를 원래 사용하도록 설계된 방식으로 사용할 수 있도록 권한을 부여한다면 미국은 더 경쟁력이 있을 수 있다. DFC는 포트폴리오를 성장시킬 수 있도록 충분한 인력과 충분한 자금으로 적절하게 자원화되어야 한다. 개발 영향이 DFC의 핵심 우선 순위로 남아 있지만, 파트너 국가의 요구를 충족시키는 것이 장기적인 영향을 미칠 것이다. 그것이 미국이 경쟁할 수 있는 방법이며, 그리고 미국 납세자에게 상대적으로 낮은 비용에서 경쟁할 수 있게 한다.