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Cuando el presidente de EE. UU., Biden y el presidente chino, Xi, se reunieron en noviembre de 2023, Biden señaló que los países deben “garantizar que la competencia no se desvíe hacia el conflicto”. Un informe reciente del ODI “Hedging belts, de-risking roads: Sinosure’s role in China overseas finance” ilustra la escala de la competencia y revela cómo una de las instituciones menos conocidas de China – Sinosure – ha estado dando la ventaja a China. Este blog ofrece algunos pensamientos sobre cómo Estados Unidos, a través de la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (DFC), puede competir de mejor manera.

Competir requiere recursos, pero en realidad no tantos como crees

Competir con credibilidad requiere dinero, personal dedicado y creatividad. Requiere estudiar a la competencia. El desarrollo de infraestructura requiere financiamiento de bajo costo, capacitación de capacidades y alineación de todos. Como Sinosure ha demostrado una y otra vez, el despliegue de garantías y seguros – en particular a partir de financiamiento oficial – puede reducir el riesgo de las inversiones en el extranjero, reduciendo los costos financieros y movilizando la inversión comercial del sector privado. En materia de infraestructura, China tiene un historial mucho más sólido, aunque imperfecto, en comparación con otros países. Estados Unidos y sus socios del G7 no han estado a la altura de China en la financiación de infraestructura a nivel mundial. El G7 podría competir con éxito con China, y hacerlo no tiene por qué costar cientos de miles de millones de dólares. El Congreso de los Estados Unidos, a pesar de su firme deseo de contrarrestar la Iniciativa de la Franja y la Ruta (IFR), aún no ha asignado los recursos necesarios para competir de manera creíble en una batalla de influencia contra China en los países en desarrollo. Ha habido mucha retórica, reutilización de programas y recursos existentes en iniciativas como la ‘Partnership for Global Infrastucture and Investment (PGII) y la ‘Global Gateway’. Sin embargo, cada vez que Estados Unidos lanza una nueva iniciativa de desarrollo económico en el extranjero, rara vez dedica recursos suficientes para ayudar a que crezca, como lo demuestran ejemplos como la ‘Partnership for Growth’, ‘Power Africa’, ‘Prosper Africa’, y la PGII. Cuando estuvo totalmente financiada, ‘Power Africa’, que coordinó los esfuerzos de 12 agencias gubernamentales estadounidenses, ayudó a 120 proyectos energéticos en África llegarán a buen término en solo unos pocos años, construyendo una sólida marca de Estados Unidos en África en cuanto al desarrollo económico por primera vez en décadas. Luego, Estados Unidos recortó el presupuesto de ‘Power Africa’ en un 75% debido a los cambios políticos. La iniciativa se estancó en sus avances en nueva infraestructura, aunque seguía ayudando a 200 millones de africanos a acceder a una electricidad más confiable. La PGII, que no cuenta con un presupuesto específico, está formada por un puñado de personas inteligentes que trabajan arduamente para cumplir la promesa del G7 de destinar 600 mil millones de dólares en infraestructura global para 2025. Aparte del “Proyecto del Corredor Lobito”, hasta la fecha no ha quedado claro qué es lo que el PGII puede ofrecer a escala en África sin recursos adicionales. Sin embargo, eso podría estar a punto de cambiar. El Departamento de Estado acaba de solicitar al Congreso otros 4 mil millones de dólares para intensificar su lucha contra China, lo que sería de gran ayuda si se asegura ese financiamiento para apoyar el PGII.

Por qué Sinosure ha sido una herramienta tan efectiva para China, a pesar de sus bajos márgenes

La IFR no ha sido particularmente innovadora, pero ha sido constante. Sinosure, junto con otras agencias chinas de crédito a la exportación, ofrece condiciones muy favorables y financiamiento a largo plazo, este enfoque ha sido muy adecuado para los gobiernos del Sur Global en el avance de sus objetivos políticos y de desarrollo. Si bien algunos proyectos han sido problemáticos, los acreedores chinos han proporcionado el capital de inversión a largo plazo y de bajo costo a tasas que muchos países necesitan para la inversión en infraestructura productiva a largo plazo. Pero, como muestra el informe, este planteamiento ha desafiado los regímenes establecidos que regulan el uso del dinero público. El seguro de Sinosure cubre el impago de hasta el 95% del capital o la deuda asegurados durante un máximo de 20 años, lo cual supera la cobertura ofrecida por la mayoría de las Agencias de Crédito a la Exportación (ACE) de la OCDE, que actualmente limitan su cobertura al 85% durante un máximo de 10 años, aunque esta política pronto cambiará. Sinosure puede trabajar en cualquier parte, salvo donde hay un conflicto activo o en casos de morosidad. En cambio, la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (DFC) tiene una lista de más de 100 países en los que no puede hacer negocios. Las primas de Sinosure alcanzan un máximo del 7% del costo total del servicio de la deuda de un proyecto, lo que hace que sea relativamente rentable. En este aspecto, sorprendentemente, es transparente. Las comisiones y costos de la DFC son numerosos y opacos, ya que la DFC traslada algunos de sus propios costos a sus clientes. A finales de 2022, Sinosure había asegurado exportaciones e inversiones por un valor de más de 1.3 billones de dólares, de los cuales una cuarta parte se destinó exclusivamente a los países de la IFR. Solo en 2022, Sinosure respaldó una cartera total de 900 mil millones de dólares a través de su seguro para más de 170 mil clientes, de los cuales 80 mil millones se destinaron a inversiones en el extranjero y financiación a largo plazo, que en su mayoría apoyan proyectos de infraestructura como energía, transporte, construcción, telecomunicaciones y envíos. Recibió un total neto de primas de seguro de 1,900 millones de dólares y pagó 1,500 millones en reclamos de seguro. Sin embargo, a pesar de sus importantes desembolsos, Sinosure sigue obteniendo una ganancia modesta de 102 millones de dólares, un margen no muy grande, pero suficiente para impulsar el liderazgo global de China en comercio y desarrollo de infraestructura.

En contraste, la exposición total de la cartera actual de la DFC es de 41 mil millones de dólares, con poco más de 9,300 millones comprometidos en el año fiscal 2023 para 132 transacciones, de los cuales sólo alrededor de 3,500 millones corresponden a garantías y seguros de riesgo. La DFC dispone de muchas de las mismas herramientas que el gobierno chino, e incluso no está obligada legalmente a obtener un rendimiento de sus inversiones. Sin embargo, la DFC no ha aprovechado completamente sus recursos de capital y ha desplegado su capacidad para la financiación de mitigación de riesgos de la misma manera.

Una DFC liberada podría hacer que Estados Unidos sea más competitivo

No es demasiado tarde para que Estados Unidos y otros países compitan. Estados Unidos tiene la oportunidad de seguir cambiando su forma de hacer negocios para competir con China, promoviendo al mismo tiempo el desarrollo sostenible. La DFC está empezando a mostrar su potencial competitivo con su propio producto de seguro, utilizando recientemente un seguro de riesgo político para respaldar un canje de deuda por naturaleza de 1,600 millones de dólares en Ecuador y otro canje de deuda por naturaleza de 500 millones de dólares en Gabón, que respaldan esfuerzos más amplios de alivio de deuda, así como la canalización de dinero hacia objetivos climáticos y de conservación. Además, estos acuerdos tienen un costo muy bajo para el gobierno estadounidense dada la estructura de precios de la DFC. La DFC deberá ser reautorizada en 2025. Tiene tanto mandatos de política exterior como de desarrollo. En un blog anterior, presentamos 10 recomendaciones sobre cómo la DFC podría ser más efectiva en el cumplimiento de su mandato de desarrollo. Aquí hay 9 recomendaciones para ayudar a la DFC a ser más efectiva a la hora de competir con China y cumplir su mandato de política exterior:

Todo lo que se necesitó para la expansión de Sinosure a principios de la década de 2010 fue una inyección de capital de 3 mil millones de dólares. Para que sus instituciones financieras sean igual de competitivas, Estados Unidos sólo necesita destinar unos cuantos miles de millones de dólares adicionales de recursos asignados al año, tal como ha propuesto el Departamento de Estado, no cientos de miles de millones. Sinosure, con sus criterios de inversión algo laxos, aún consiguió obtener más de 100 millones de dólares de beneficios en una cartera de 900 mil millones de dólares en 2022. Incluso si la DFC destinara mil millones de dólares adicionales al año de recursos presupuestarios – con el fin de nivelar el terreno de juego con China y proporcionar a los países en desarrollo el tipo de financiamiento barato que necesitan –, eso podría ser dinero bien invertido para el contribuyente estadounidense. Ese dinero podría cubrir los honorarios legales que la DFC actualmente cobra a sus clientes. Podría emplearse a través de instrumentos innovadores: para asumir parte del riesgo cambiario en transacciones estratégicas, para cubrir pérdidas iniciales en inversiones estratégicas o para proporcionar asistencia técnica que no necesita ser reembolsada, ventajas comparativas que las instituciones financieras chinas aún carecen. Esa financiación también podría utilizarse, simplemente, para reducir las tasas de interés y las comisiones, en un momento en que los costos de los préstamos para los países de menores ingresos han subido astronómicamente.

Animar a la DFC a estructurar las transacciones para utilizar su financiación para maximizar la competencia con China de una manera que promueva una mayor igualdad de condiciones. La DFC no debe desplazar la inversión del sector privado, competitivamente licitada y transparente, pero donde el financiamiento de la DFC, económico o incluso concesional, pueda ayudar al sector privado a competir con la inversión china opaca, la DFC debería estar equipada para apoyar esos proyectos.

Aunque la DFC no está obligada legalmente a obtener un rendimiento de todo su portafolio, la mayoría de los miembros del Congreso esperan que la DFC sea neutral desde el punto de vista de los ingresos del Tesoro de los EE. UU. Si los miembros del Congreso ajustaran ligeramente sus expectativas de rentabilidad, la DFC podría avanzar significativamente en sus objetivos de desarrollo y política exterior. El desarrollo efectivo y la política exterior no son gratuitos, especialmente cuando se compite con China. Incluso recuperar 0.95 dólares por cada dólar en todo el portafolio supondría un importante apalancamiento de 1:20 de recursos asignados para la inversión privada, lo que le daría a la DFC una amplia flexibilidad para estructurar acuerdos que prioricen el impacto en el desarrollo y la política exterior.

Eliminar los topes de financiamiento de la DFC, incluido el límite de mil millones de dólares para las transacciones, el límite de 10 mil millones de dólares para la cartera anual y la exposición total del portafolio de 60 mil millones de dólares. Realmente no cuesta nada hacer eso. Es como elevar el límite de su tarjeta de crédito.

Otorgar a la DFC la autoridad para determinar los países en los que puede hacer negocios caso por caso, dependiendo de cuáles sean las prioridades de política exterior y desarrollo. Se debería exigir a la DFC que siga dando prioridad a las inversiones en países de bajos ingresos y medios-bajos, pero debería tener flexibilidad para responder de forma rápida y selectiva en cualquier lugar en el que hacerlo suponga un avance creíble de un interés imperioso para la seguridad nacional de Estados Unidos, como la financiación de un puerto estratégico o el procesamiento de litio. Para evitar que la DFC se convierta simplemente en una herramienta de seguridad nacional, abandonando su mandato de desarrollo, se le debe exigir que articule claramente los intereses imperiosos de seguridad nacional de los proyectos y que proporcione un informe detallado al Congreso cada año sobre sus inversiones en países de ingresos medios altos y altos para explicar estos intereses (incluso clasificados, si es necesario).

La DFC puede ayudar a Estados Unidos a diversificar sus cadenas de suministro y reducir su dependencia de China. Para alentar a las empresas a trasladar sus operaciones fuera de China y hacia América (si operar en EE. UU. no es comercialmente viable), otorgue a la DFC una autoridad más amplia para apoyar transacciones estratégicas en la región.

Cuando la DFC toma una posición de capital en una empresa o un fondo de inversión, obtiene un asiento en la mesa de la propiedad. Esto permite a la DFC tomar decisiones relacionadas con la obtención de bienes y servicios (es decir, asegurarse de que los contratos no siempre vayan a empresas chinas). Invertir en fondos de capital que desarrollen y financien una cartera de proyectos de infraestructura es una forma efectiva para que la DFC aumente y extienda su influencia estratégica -- excepto que la DFC a menudo tiene dificultades para realizar este tipo de inversiones porque los requisitos legales estadounidenses que la DFC sea lenta y torpe, un socio inversor poco atractivo. La DFC necesita flexibilidad para evitar algunos de estos requisitos.

Durante años, la DFC ha sido enormemente innovadora en el despliegue de sus productos de seguros para aprovechar capital de otros. La DFC utilizó su herramienta de seguro de riesgo político para atraer inversión privada en Ucrania, y para catalizar intercambios pioneros de deuda por naturaleza por valor de cientos de millones de dólares en Ecuador y Belice. Pero según informes recientes, la Oficina de Administración y Presupuesto de Estados Unidos (OMB) ha amenazado con empezar a tratar las inversiones en seguros como instrumentos de garantía desde el punto de vista presupuestario. Esto encarecerá el despliegue de esta herramienta por parte de la DFC. Si no está roto, ¿para qué arreglarlo? Como hemos demostrado, uno de los principales factores de la competitividad de China en el extranjero es el uso expansivo que hace Sinosure de su herramienta de seguros: Los cambios de la OMB harán que sea más caro y difícil para los EE. UU. La OBM tiene que leer el ambiente. No vamos a equilibrar repentinamente el presupuesto de EE. UU. manipulando una fórmula que ha funcionado durante décadas. Dejen que la DFC haga más de lo que hace bien.

Antes de comprometerse con cualquier transacción superior a 10 millones de dólares, la DFC debe notificarlo previamente al Congreso. Este requisito de “notificación al Congreso” proporciona un valioso nivel adicional de supervisión para garantizar que la DFC no haga nada que vaya en contra de las prioridades del Congreso. Pero el proceso ralentiza a la DFC, cuando los financiadores chinos son conocidos por su rapidez. Aunque la DFC sólo está obligada a “notificar” sus operaciones al Congreso, y no a solicitar su “aprobación”, desde el punto de vista práctico y políticamente hablando, nadie quiere entrar en conflicto con alguno de los 535 miembros del Congreso. En consecuencia, la DFC rara vez avanza en un proyecto hasta que puede resolver las preocupaciones de los miembros del Congreso. La DFC necesita trabajar con el Congreso para encontrar una alternativa razonable al proceso de notificación al Congreso que equilibre la rapidez con una colaboración estrecha y continua con el Congreso. Además, la Junta Directiva de la DFC puede ayudar a acelerar las cosas centrando sus esfuerzos en brindar orientación política de alto nivel en lugar de intervenir en transacciones individuales. La Junta debería delegar más la toma de decisiones sobre los acuerdos individuales en el Director General de la DFC. No tiene sentido que el Secretario de Estado, que preside la Junta de la DFC, investigue una inversión de 20 millones de dólares en un fondo de asistencia sanitaria, por no hablar de los cientos de empleados del Departamento de Estado con poca experiencia en finanzas para el desarrollo que revisan la documentación antes de que llegue al Secretario con una recomendación de voto. Los contribuyentes estadounidenses probablemente preferirían que el Departamento de Estado se centrara en resolver el conflicto de Oriente Medio. Desde la perspectiva de muchos países de Sur Global, esta competencia entre los países del G7 y China no es intrínsecamente mala si les aporta más recursos que necesitan desesperadamente y mejora la calidad de sus infraestructuras. Estados Unidos podría ser más competitivo si capacitara a sus profesionales de la financiación del desarrollo para utilizar las herramientas de la DFC de la forma para la que fueron diseñadas. La DFC debe contar con los recursos adecuados, con suficiente personal y dinero, que le permitan aumentar su portafolio. Aunque el impacto en el desarrollo sigue siendo la principal prioridad de la DFC, la satisfacción de las necesidades de los países socios es lo que también aportará influencia a largo plazo. Así es como puede competir, y todo ello a un costo relativamente bajo para el contribuyente estadounidense.