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린다 토마스-그린필드의 한국 방문과 관련하여

전문가 패널

18년 전에, 안보리는 대북제재 결의 1718호(2006년)에 따라, 북한에 부과된 벌금을 감시하기 위해서 8명의 전문가로 구성된 제재 위원회의 전문가 그룹 혹은 전문가 패널을 설립하였다. 

결의안 1718호(2006년), 1874호(2009년), 2087호(2013년), 2094호(2013년), 2270호(2016년), 2321호(2016년), 2356호(2017년), 2371호(2017년), 2375호(2017년) 및 2397호(2017년)에 따라, 전문가 그룹은 다음과 같은 기능을 수행한다: 

1. 결의안 1718(2006) 제12항과 결의안 1874(2009) 제25항에서 명시한 바와 같이, 제재 위원회의 권한 집행을 지원한다; 

• 조치의 이행과 관련하여, 특히 불이행의 사례를 중심으로, 회원국 및 관련 유엔기구, 그리고 기타 이해 관계자가 제공한 정보를 수집 및 검토, 그리고 분석한다; 

• 조치의 이행을 강화하기 위해서 협의회, 위원회 또는 회원국이 고려할 수 있는 행동에 대한 권고 사항을 수립한다; 

• 중간 보고서를 위원회에 제출하고, 보고서를 심의한 후에 안전보장이사회에 제출한다; 

• 회원국이 관련 결의안 조항을 효과적으로 이행하기 위해 채택한 특정 조치의 이행에 관하여 국가 보고서를 작성하고 제출하도록 지원한다; 

• 위원회가 결의안 이행을 위한 지침서를 추가 개발하고, 개선하며, 초안 작성하는 것을 지원한다. 

전문가 패널의 구성원들은 제재 위원회의 제안에 따라 유엔 사무총장이 임명한다. 

전문가 패널의 구성원들은 핵 문제, 대량살상무기 및 재래식 무기 통제, 세관 및 수출 통제, 비확산 정책, 무역, 금융 및 경제, 항공 및 해상 운송, 미사일 및 관련 기술 등의 분야에서 특화된 전문 지식을 보유하고 있다. 

안보리는 조치 이행과 관련하여, 특히 모든 국가들은 자국이 보유한 정보를 제공함으로써, 전문가 패널에 전적으로 협력할 것을 촉구했다. 국가들은 정보를 요청하는 모든 요청에 대해서 신속하고 포괄적으로 응답해야 하며, 전문가 패널은 국가 당국에 의해 압류된 자산에 대해서 검사하는 것을 포함하여, 제재 체제의 위반 혐의에 대해 방문하여 조사할 것을 권장하고 있다. 안보리 결의 2680호(2023년) 제1항에 따라, 2024년 4월 30일에 현재의 임무가 만료된다.

러시아의 거부권 행사

러시아는 북한에 대한 국제 제재 감시의 재개에 대하여 안보리에 거부권을 행사하면서, "현재의 이익"을 반영했다고 말했다. 러시아는 거부권 행사로, 중국은 기권으로, 전문가 패널의 재개를 막았고, 그 제재가 유효할 것이지만, 이러한 행동들은 전문가들의 감시 기능을 마비시켰다. 

러시아의 소위 "현재의 이익"은 격렬한 비판에서부터 우려와 추측에 이르기까지 다양한 반응을 불러일으켰다. 

비판론자들은 국제 안보와 밀접한 관계가 있는 미사일-핵 개발을 막기 위한 제재를 회피하려는 북한의 조치를 감시하는 다자간 노력을 약화시키고 있는 러시아의 입장에 비판의 초점을 맞추고 있다. 반면에, 북한이 미사일-핵 개발을 위해 지역 동맹국들(러시아와 중국), 즉 현저한 이념 차이와 미국과 높은 수위의 갈등을 가지고 있는 국가들로부터 받은 지원에 대해 우려를 자아내고 있다. 한편으로, 러시아가 우크라이나에서 군사 작전에 필요한 무기와 탄약을 평양으로부터 지원받은 것과 관련하여 러시아의 동기를 추측할 수 있다. 

비판이나 우려, 추측을 떠나서, 러시아와 중국이 제재 체제 강화와 그 이행의 완화보다는 다양한 계획을 제시하면서, 안보리에서 오랫동안 해온 도박의 정점을 지켜보고 있는 것이 현실이다. 이러한 가운데, 그들은 북한이 핵무기와 그 운반 체계를 국방의 기초로 선택하고 이를 계속해서 확대하고 완벽하게 만드는 것을 근본적인 원인인 것으로 생각하는 미국에 대한 적대감과 그 동맹국들을 비난하는 공식 성명을 각각 발표했다. 

유엔 회원국들이 제재 위반을 막지 못했기 때문에, 러시아의 거부권 행사와 중국의 기권은 오랫동안 문제시되어왔던 구조를 붕괴시켰다. 또한, 그것은 전문가 패널에 대한 깊은 반감을 갖고 있던 북한에게 상당한 승리를 안겨주었다. 게다가, 현실적으로나 잠재적으로, 지구를 뒤흔들고 있는 다양한 무력 충돌의 상황에서 러-북, 중-북 정치-외교 관계의 현주소를 확인시켜 주었다.

총회에서 반대 입장

2024년 4월 12일 유엔 총회에서는 러시아의 거부권 행사에 대해서 논의했다. 

바실리 네벤지아 유엔 주재 러시아 대사는 북한에 대한 유엔의 제재가 큰 영향을 미치지 않았고, 단지 북한 주민들에 대하여 인도주의적 위기를 초래했을 뿐이기 때문에, 거부권을 행사했다고 주장했다. 한편으로, 중국의 대변인 겅솽(Geng Shuang)은 한국 전쟁은 오래 전에 끝났지만, 냉전은 여전히 지속되고 있다고 말했다. 그는 "북한을 포함한 모든 당사자들의 안보 문제가 해결되지 않은 채로 남아 있다면, 그 문제들에 대한 해결책은 없을 것이다"라고 자국의 입장을 반복하면서, 평화를 향한 길을 채택하기 위해서 모두가 함께 노력할 것을 요구했다. 그는 긴장이 이러한 노력을 방해하고 있어서 대화가 필요하며, 안보리가 적극적인 역할을 해야 한다고 말했다. 그는 전형적인 중국의 우화를 사용하면서, "제재가 돌에 새겨져서는 안 된다"고 말했으며, 북한에 대한 "가혹한 제재"는 자국의 인도주의적인 상황에 부정적인 영향을 미쳤다고 덧붙였다. 그는 러시아의 새로운 제안과 관련하여, 위원회 구성원들이 거부권보다 중국의 기권을 정당화하려는 전문가 패널의 임기를 연장하기 위해서 생산적으로 노력하기를 희망한다고 표현했다. 

유엔 주재 대한민국 대표 황준국은, 러시아의 거부권 행사를 비난하고 모스크바와 평양 간의 군사 협력을 비판했다. 그는 "러시아는 전무가 패널인 망루가 어두운 곳을 밝히는 것을 원하지 않았기 때문에”거부권을 행사했다고 주장했다. 그는 전문가 패널이 최신 보고서에서 러시아 연방과 북한 간의 무기 협정에 관한 보고서를 조사해 왔다고 말하면서, 이는 안보리 결의안을 명백히 위반한 것이라고 주장했다. 

한편으로, 미국 대변인 로버트 우드는 "...우리는 우리의 의무를 지킬 필요가 있습니다"라고 말했다. 그는 전문가 패널의 임무를 연장하는 결의안의 후원자로서, 그의 대표단은 광범위한 타협을 추구하였고, 중국과 러시아는 위원회에서 제재 개혁을 논의할 충분한 기회가 있었다고 말했다. 대신에, 러시아는 위원회 구성원들에게 두 가지 결과들 중에서 한 개를 추구하도록 최후 통첩을 했다: 북한에 대한 제재를 회피하거나, 또는 러시아가 진행 중인 우크라이나 침공을 위해 평양으로부터 무기를 획득한 것을 포함하여, 전문가 패널의 조사를 침묵시키는 것이다. 러시아의 거부권 행사는 평화와 안보의 구조를 훼손시키고 위원회의 가장 시급한 문제들 중 하나인 한반도의 평화에 대한 조치를 박탈하는 것이다. "러시아는 이미 국제 평화와 안보에 대한 위협을 억제하기 위해 (...) 안보리가 감시하고 조치를 취하도록 조력하고 있는 유엔제재위원회의 임무를 종료시킬 거라고 위협하고 있다. 그것은 우리 모두가 비확산 체제를 지지하고 정보를 침묵시키려는 시도에 대해 반대하기 위해서 오늘 우리의 목소리를 높이는 것이 매우 중요한 이유이며, 우리의 의무를 지킬 필요가 있다.”라고 말했다. 

한편으로, 유엔 주재 북한대사 김 송은 "북한은 러시아 연방의 거부권 행사를 매우 고맙게 생각하고 있다"면서, 안보리의 대북 제재는 미국의 적대적 정책의 산물이라고 주장했다. "미국과 그 추종 세력이 주장하는 것처럼, 자주국방을 위해 핵을 보유하고 있다는 북한의 입장이 국제평화와 안보에 대한 위협이라면, 미국이 세계에서 유일하게 핵무기를 사용했음에도 불구하고, 국제평화와 안보에 대한 위협으로 간주되지 않는 이유를 먼저 제대로 논의해야 한다."고 말했다. 

이 문제와 가장 직접적으로 관련된 당사자들의 적대적인 입장은 성명서와 현저하게 차이가 있음을 알 수 있다.

미국은 대안을 찾고 있다

예상한 바와 같이, 미국은 수년간 장악해온 이 그룹의 해체가 임박하자, 즉각적인 대응책을 마련하기 시작했다. 최근에 대한민국을 방문한 린다 토마스 그린필드 유엔 미국 대표가 이 문제를 해결하는 임무를 맡았지만, 구체적인 제안을 듣지 못했다. 

유엔 주재 미국 대사를 위해 만들어진 의제에는, 심지어 탈북자들에 관한 내용을 포함하여, 여러 차례의 회담이 포함되어 있으며, 북한이 제재 감시 기구의 감독 없이 자유롭게 미사일을 개발할 수 있다는 그녀의 우려를 표현할 수 있는 기회라고 생각한 순간에, 남북한을 분단시키는 비무장지대를 방문하는 것으로 끝이 났다. 그녀는 미국이 북한의 제재 준수를 감시하기 위해 "격이 다른" 옵션들을 고려하고 있다고 말했다. "모든 가능성은 테이블 위에 있습니다" 그리고 미국 정부는 이와 관련하여 "앞으로 나아갈 창의적이고 독창적인 방법을 찾기 위해 한국과 일본과 함께 긴밀히 협력하고 있습니다"라고 말했다. 이와 동시에, 그녀는 러시아와 중국이 진로를 바꾸고, "북한의 잘못된 행동"에 대해 보상하는 것을 중단하고, 무기 프로그램에 관한 활동을 수행할 수 있도록 하는 제재로부터 북한을 보호할 것을 촉구했다. 그녀는 러시아와 중국에게는 진로를 바꾸도록 요구했으며, 북한에게는 외교를 선택하고, 협상 테이블로 나와서 건설적인 대화에 참여할 것을 요구했다. 

그녀는 모든 가능성을 고려할 때 유엔 총회 내에서 "북한에서 벗어난 자주 독립체"가 될 수 있다고 말했다. 우리는 미국이 북한의 제재 위반을 계속 조사하기 위해서 전문가 그룹에 대한 대안을 모색하고 있다고 생각한다. 

토마스-그린필드는 기자 회견에서, "저는 대한민국과 일본, 그리고 같은 생각을 가진 나라들과 함께 협력하여 유엔 안팎에서 대안을 발견할 수 있기를 기대합니다. 중요한 점은 전문가 패널이 하고 있는 일이 사라지는 것을 허용할 수 없다는 것입니다"라고 말했다. 

유엔 주재 미국 대표는 전문가 그룹의 임무 연장에 찬성하는 투표에서 기권한 러시아와 중국은 북한에 대한 유엔의 제재 감시를 유지하기 위한 국제적인 노력을 계속해서 차단할 것이라고 덧붙였다. 그녀는 "다른 길을 찾기 위한 우리의 노력에 대해 그들이 협력하거나 동의할 거라고 기대하지 않지만, 우리가 그 길을 찾는 것을 막지 못할 것입니다.”라고 말하면서, 북한의 무기를 구매함으로써 이러한 제재를 위반하고 있는 러시아와 북한을 보호하고 있는 중국을 비난했다. 

최근에, 피터슨 국제경제연구소의 부사장 겸 연구소장이자 한국 문제 전문가인 마커스 놀랜드는 다음과 같이 제안했다: 

• 유엔 총회는 북한의 핵무기 프로그램에 대한 압력을 유지하는데 있어서 더 중요한 역할을 해야 한다. 이 제안은 북한에 대한 제재를 감시하는 전문가 패널의 임기를 연장하기 위한 결의안에 대해 러시아의 거부권 행사에 관하여 논쟁할 때 나왔다. 

• 대량살상무기 확산방지구상(PSI)은 조지 W. 부시 시대인 2003년 5월 31일에 출범하여, 지금까지 112개 회원국으로 구성되어 있으며, 유엔 체제에서 벗어난 연합체이다. 대량살상무기와 그 운반체계, 그리고 관련 물자들이 확산 우려가 있는 국가들과 비-국가 행위자들 사이를 오가는 것을 막는데 목표를 두고 있다. 대량살상무기 확산방지구상은 대량살상무기 확산방지를 위한 국제체제의 근간이며, 출범 이후 미국의 각 행정부에서 대통령의 우선순위로서 강력한 지지를 받아왔다. 미국은 전문가 패널의 궁극적인 비활성화를 예견하면서, 대량살상무기 확산방지를 위해 다양한 수단을 확보하려는 시도에서 PSI의 강화와 확대를 모색하고 있는 것으로 알려져 있다. 이러한 방향에서 미국은 전문가, 외교관, 금융인, 군 인사, 세관원, 경찰 등과 함께 적극적으로 기여하고 있으며, PSI를 지지하는 다른 국가들과 회의 및 워크숍, 그리고 훈련을 조직하고, 대량살상무기 확산방지를 위한 역량을 강화하기 위해 특정 파트너 국가들과 협력하고 있다. 

• 최근에 미국과 한국이 Enhanced Disruption Working Group을 출범시켜서, 러시아, 중국, 아랍에미리트에 기반을 두고 북한의 대량살상무기 프로그램을 지원했던 개인 6명과 2개 단체를 공동으로 제재했던 사례가 있다. 전문가에 따르면, 전문가 패널이 없을 경우에, 이러한 제재 활동들이 확대될 수 있으며, 미국과 동맹을 맺은 국가들이 관련될 수 있다고 말했다. 

• 174명의 회원으로 구성된 국가 주도의 금융정보 네트워크인 '에그몬트 그룹'을 활용하여 정보를 공유하고 불법 금융활동을 협력하고 있다. 제재 분야에 권한이 있는 것은 아니지만, 그렇다고 해서 권한을 부여할 수 없는 것은 아니며, 만약 그렇게 할 경우에, 금융 분야에서 북한의 제재 회피 행위를 감시하는 역할을 강화할 수 있다. 

유엔 주재 미국 대사가 DMZ에서 발표한 내용을 보면, 지금까지 제시된 내용 중에서 가장 정확한 것으로 생각되는 마커스 놀랜드의 제안에 대해 미 국무부가 주목하고 있음을 알 수 있다. 그러나, 현재로서는 감독 기능을 맡을 수 없을 것 같은 유엔 총회를 제외하고, 나머지 대안들은 제재 위원회의 전문가 패널처럼 유엔의 권한이 부족하다.

몇 가지 고려 사항들

북한이 미사일과 핵 능력을 강화하면서 제재 체제의 효과와 제재 위원회의 전문가 패널의 성과에 의문을 제기함에 따라, 안보리의 감시 기구는 점점 더 편향되고 타협하지 않는 것처럼 보였다. 워싱턴과 그 최고 동맹국들이 결의안에 포함된 조치들을 준수하도록 회원국들에게 요구를 강화했음에도 불구하고, 많은 국가들은 제재 이행을 회피하거나, 또는 부분적으로만 그렇게 했고, 게다가, 종종 보고서도 제출하지 않았다. 

제재 위원회 위원장은 모든 회원국들이 제재 체제로 구성된 결의안 이행에 관한 국가 보고서를 제출해야 한다고 더 빈번하게 요구하고 있고, 이러한 보고서가 의무라는 것을 상기시켰다. 모든 유엔 회원국들 중에서 보고서를 제출한 대표단은 점점 더 적어지고 있고, 일부 대표단은 보고서도 제출하지 않았다. 이러한 무관심을 완화하기 위해서, 위원회는 국가 차원에서 안보리 결의안의 효과적인 이행을 위해 회원국들의 기술 지원과 훈련 요구를 확인하고자 지역 그룹들과 회의를 가졌다. 

전문가 패널에 도전하기로 결정한 국가는 러시아와 중국인데, 다자간의 무대에서 제재 체제 완화를 위한 다양한 계획을 전개하고 새로운 결의안에 거부권을 행사하면서, 이와 동시에, 그러한 적용을 쌍방 간에 상대화하였다. 러시아와 중국은 전문가 패널의 내부 붕괴를 초래할 수 있는 "구멍"을 가늠하고 있었고, 4월 30일부터 시행되는 전문가 패널 연장에 거부권을 행사함으로써 기회를 엿보고 있다는 것을 나타냈다. 

미국과 그 최고 동맹국들이 다른 방법을 통해서라도 북한의 핵무장화를 억제하기 위한 감시를 유지하려는 최소한의 시도를 볼 수 있다. 그러나, 이와 동시에, 미국과 갈등을 빚고 있는 주요 강대국들이 다자간의 공간을 포함하여, 다양한 전선에서 북한에 동조하고 있는 것은 3자 모두에게 전략적으로 매우 유리한 것이라는 관측이 나오고 있다.