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“This article was originally published here by the International Crisis Group” - "The article was translate from English to German"

Die Spannungen zwischen China und den Philippinen erhöhen das Risiko eines bewaffneten Konflikts im Südchinesischen Meer. In diesem Auszug aus der Watch List 2024 - Spring Update geht Crisis Group der Frage nach, wie die EU die regionale Diplomatie unterstützen kann, um maritime Streitigkeiten zu entschärfen.

Die zunehmenden maritimen Spannungen zwischen China und den Philippinen haben das Risiko eines bewaffneten Konflikts im Südchinesischen Meer und die damit verbundenen Gefahren für den Welthandel deutlich gemacht. Mehrere Länder sind in die komplexen Souveränitätsstreitigkeiten im Südchinesischen Meer verwickelt, die sich aus den rivalisierenden Ansprüchen auf verschiedene Merkmale und die daraus resultierenden maritimen Rechte ergeben, aber die jüngsten Zwischenfälle zwischen Peking und Manila haben die größte Besorgnis ausgelöst. Die Philippinen kontrollieren neun Außenposten in den Spratlys, einer umstrittenen Gruppe von Land- und Seegebieten im Herzen des Südchinesischen Meeres. Ein untergetauchtes Riff, das als Second Thomas Shoal bekannt ist, hat sich zu einem gefährlichen Brennpunkt entwickelt, da chinesische Boote immer wieder versuchen, Manilas Bemühungen zu blockieren, die BRP Sierra Madre mit Nachschub zu versorgen. Dabei handelt es sich um ein rostiges Schiff, das eine Handvoll Soldaten beherbergt und von der früheren philippinischen Regierung 1999 absichtlich auf Grund gesetzt wurde, um die Souveränität über das Atoll zu behaupten. China, das ebenfalls Anspruch auf die Untiefe erhebt, begann 2014, sich in diese Missionen einzumischen, aber die Beziehungen zwischen den beiden Ländern im maritimen Bereich waren noch nie so brisant wie in den letzten sieben Monaten. Chinesische Boote haben regelmäßig die philippinischen Versorgungsschiffe gerammt oder sie mit Wasserwerfern beschossen, wobei gelegentlich die Seeleute an Bord verletzt wurden. Manila hat einen Vertrag zur gegenseitigen Verteidigung mit Washington geschlossen, so dass dieser aufkeimende Seestreit Teil des geopolitischen Wettbewerbs zwischen den USA und China ist. Das Südchinesische Meer ist zu einer Zone geworden, in der die Gefahr von Konflikten sehr groß ist und in der Washington und Peking in eine direkte Konfrontation hineingezogen werden könnten. In Anbetracht dieser Entwicklungen sollten die EU und ihre Mitgliedsstaaten: • ein stärkeres diplomatisches Engagement sowohl gegenüber Peking als auch gegenüber Manila anstreben, um die Spannungen einzudämmen. Sie sollten auch ihre diplomatische Präsenz in ganz Südostasien ausbauen und gegebenenfalls verlässliche Kanäle einrichten, über die sie mit hochrangigen Behörden in China und anderen Klägerstaaten kommunizieren könnten, sollten die Streitigkeiten auf See eskalieren; • sich für die Achtung des Völkerrechts, insbesondere des Seerechts, als Quelle neutraler Regeln für die Beilegung von Streitigkeiten und die Konfliktverhütung einsetzen, zum Beispiel durch die Organisation öffentlicher Veranstaltungen, runder Tische und Dialoge in Manila und anderswo. Auch wenn diese Maßnahme die Gräben zwischen Manila und Peking nicht überbrücken kann, so könnte sie doch zumindest dazu beitragen, eine Ebene der gegenseitigen Unterstützung und des Verständnisses zwischen den anderen Anrainerstaaten des Südchinesischen Meeres zu schaffen; und • die Zusammenarbeit der Küstenwache mit den Philippinen zu verstärken, wobei der Schwerpunkt auf dem Aufbau von Kapazitäten in Bereichen wie Umweltschutz, Sicherheit und Such- und Rettungsverfahren liegt.

Unruhige Gewässer

Die Souveränitätsstreitigkeiten, die den Spannungen zwischen China und den Philippinen im Südchinesischen Meer zugrunde liegen, reichen Jahrzehnte zurück. Doch erst Pekings Manöver, mit dem es Manila 1995 die Kontrolle über das Mischief Reef (im Osten der Spratlys) abnahm, veränderte das wahrgenommene Machtgleichgewicht zwischen den beiden Staaten und in der Region und löste den Territorialstreit aus, der sich nun zuspitzt. Chinas Durchsetzungsvermögen im Meer hat in den letzten Jahren zugenommen, ebenso wie seine militärischen Fähigkeiten. Der sich anbahnende Gebietsstreit geriet 2012 in die Schlagzeilen, als Peking nach einer maritimen Auseinandersetzung die Kontrolle über Scarborough Shoal, ein Atoll 220 km westlich des philippinischen Festlands, aber innerhalb der ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) Manilas, übernahm. Der Vorfall veranlasste den damaligen Präsidenten Benigno Aquino, eine Klage gegen Chinas Gebietsansprüche im Rahmen des UN-Seerechtsübereinkommens (UNCLOS) einzureichen. Am 12. Juli 2016 entschied das vorsitzende Schiedsgericht zugunsten Manilas und wies Chinas Anspruch auf alle Gewässer innerhalb seiner "Neun-Strich-Linie" zurück, die fast das gesamte Südchinesische Meer ausmachen. Doch es war ein Pyrrhussieg. Peking lehnte nicht nur den Schiedsspruch und das darauf folgende Urteil ab, sondern hatte auch bereits die Bemühungen um eine Beilegung des Streits auf juristischem Wege untergraben, indem es sieben künstliche Inseln in den Spratlys baute und befestigte, während sich der Fall noch durch das System schlängelte. Dieser Schritt änderte den Status quo grundlegend und ermöglichte es Peking, zum ersten Mal permanente Garnisonen in dem Gebiet zu stationieren. Vielen Berichten zufolge hat sich China damit die Kontrolle über das Meer in jeder Situation unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Konflikts gesichert. Es schien eine kurze Pause im Seestreit zu geben. Nach seinem Amtsantritt im Jahr 2016 verfolgte Aquinos Nachfolger Rodrigo Duterte eine pragmatische Politik gegenüber Peking. Duterte spielte die Entscheidung des Tribunals herunter und ließ Souveränitätsfragen beiseite, in der Hoffnung, im Gegenzug von Pekings wirtschaftlicher Großzügigkeit zu profitieren. Doch sein ehrgeiziger Schachzug ging nicht auf. Die Spannungen auf See setzten sich in Form regelmäßiger Patt-Situationen zwischen der Küstenwache des Landes und chinesischen Schiffen fort. Die philippinischen Fischer hatten Schwierigkeiten, ihre traditionellen Fanggründe zu erreichen, und Manila konnte die wertvollen Öl- und Gasvorkommen in seiner AWZ, auf die es nach internationalem Recht Anspruch hat, nicht ausbeuten. Im März 2021 drängten sich chinesische Schiffe um das Pfingstriff, ein unbesetztes Riff im Meer, was in Manila die Alarmglocken läuten ließ, wo hochrangige Beamte zum ersten Mal seit Jahren öffentliche Kritik am Verhalten Chinas übten. Am Ende der Duterte-Regierung hatten die Philippinen ihre Beziehungen zu den USA wiederbelebt und waren noch selbstbewusster geworden, indem sie mehrere diplomatische Proteste bei der chinesischen Regierung einreichten. Der 2022 gewählte Präsident Ferdinand Marcos jr., Dutertes Nachfolger, war anfangs zu freundschaftlichen Beziehungen mit Peking bereit, doch schon wenige Monate nach seiner Präsidentschaft verschlechterte sich das Verhältnis. Obwohl China nach wie vor der wichtigste Handelspartner der Philippinen ist, führten die Treffen von Marcos jr. mit Präsident Xi Jinping nicht zu den gewünschten Ergebnissen: Peking erklärte sich weder zu größeren Neuinvestitionen bereit, noch schränkte es seine "Grauzonen"-Taktik im Südchinesischen Meer ein, die als Zwangsmaßnahmen unterhalb der Schwelle eines bewaffneten Konflikts verstanden werden. Diese Zurückweisungen haben dazu beigetragen, Marcos jr. zu einer Stärkung der Beziehungen zu Washington zu bewegen, und die Regierung Biden hat bei mehreren Gelegenheiten öffentlich zugesagt, dass der Vertrag über die gegenseitige Verteidigung der beiden Länder im Falle eines bewaffneten Angriffs auf philippinische Kriegsschiffe, Flugzeuge oder öffentliche Schiffe in Kraft treten würde. Die vielleicht bedeutendste Entwicklung der letzten Zeit war, dass sich die beiden Länder nach einer Reihe hochrangiger Besuche von US-Beamten in Manila darauf verständigten, die Umsetzung ihres Abkommens über die verstärkte Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich zu beschleunigen, das den US-Truppen auf Rotationsbasis erweiterten Zugang zu den philippinischen Militärstützpunkten gewährt, was von China als Provokation empfunden wird, insbesondere angesichts der Nähe dieser Stützpunkte nicht nur zum Südchinesischen Meer, sondern auch zu Taiwan. Manila hat auch von einer Reihe anderer Länder, insbesondere von Japan und Australien, militärische und diplomatische Unterstützung erhalten. Trotz des Streits mit Vietnam über Teile des Südchinesischen Meeres hat sich Manila in aller Stille mit Hanoi zusammengetan und Seeverteidigungsausrüstung von Indien erworben und damit den Kreis seiner Partner erweitert. Zu den gemeinsamen Marineübungen mit verschiedenen Ländern gehörten auch groß angelegte Übungen mit den USA im April, bei denen Raketen stationiert wurden, die Ziele in einer Entfernung von fast 1 600 km erreichen können - etwas, das sicherlich die Aufmerksamkeit Pekings auf sich zog - und die kurz nach dem Abschluss des ersten trilateralen Präsidentengipfels in Manila mit Washington und Tokio stattfanden. In der Zwischenzeit hat die Regierung Marcos jr. eine so genannte "Transparenzinitiative" ergriffen und Informationen über Zwischenfälle auf See veröffentlicht, indem sie Journalisten auf die Schiffe der Küstenwache einlud oder Videoaufzeichnungen von Ereignissen fast unmittelbar nach deren Eintreten veröffentlichte. Dramatische Aufnahmen von chinesischen Schiffen, die ihre Versorgungsmissionen zur Zweiten Thomas-Scholle blockieren, rammten oder mit Wasserwerfern angriffen, haben auf den Philippinen und im Ausland breite Verurteilung hervorgerufen. Viele betrachten diese Taktiken als Schikane. Peking seinerseits behauptet trotz des Urteils von 2016, dass Manila in seine Gewässer eindringt, und behauptet, dass es maximale Zurückhaltung übt. China hat sich in jüngster Zeit auch auf ein sogenanntes Gentleman's Agreement unter dem ehemaligen Präsidenten Duterte berufen, das seiner Meinung nach die Wahrung des Status quo im Südchinesischen Meer vorsah, wobei Manila angeblich zustimmte, nur humanitäre Güter und keine Baumaterialien an die BRP Sierra Madre zu liefern; Manila bestreitet, dass es eine solche Vereinbarung gab. Angesichts der Entschlossenheit der Philippinen, ihre Truppen auf der BRP Sierra Madre weiterhin mit Nachschub zu versorgen, wird die Zweite Thomas-Shoal wahrscheinlich ein Krisenherd bleiben. Aufgrund der von der chinesischen Seemiliz und Küstenwache auferlegten Beschränkungen auf See beginnt Manila, andere Möglichkeiten zur Versorgung seines Außenpostens zu prüfen, von denen einige Peking wahrscheinlich noch mehr verärgern werden, wie z. B. Abwürfe aus der Luft oder engere US-Marineeskorten. Im September 2023 befand sich ein US-Flugzeug während einer Versorgungsmission in der Nähe der Untiefe, und im Dezember passierte ein US-Kriegsschiff die nahe gelegenen Gewässer. Doch die Untiefe ist nicht die einzige mögliche Quelle von Spannungen. Chinesische Schiffe, sowohl offizielle als auch nicht-offizielle, fahren durch viele Gebiete, in denen philippinische Fischer traditionell arbeiten, während andere Punkte wie Scarborough Shoal ebenfalls Reibungspunkte darstellen. Eine groß angelegte Begegnung oder ein Unfall auf See könnte besonders gefährlich sein. Sollte bei einer solchen Konfrontation ein philippinischer oder chinesischer Staatsbürger ums Leben kommen, könnte dies nationalistische Gefühle in Manila und Peking wecken und die Bedrohungswahrnehmung auf beiden Seiten verstärken. Im Falle eines Todesfalls auf philippinischer Seite würde Manila erwarten, dass sein amerikanischer Verbündeter im Rahmen des Vertrags über gegenseitige Verteidigung Hilfe leistet, insbesondere angesichts des jüngsten Austauschs mit Washington zu diesem Thema, obwohl die USA nicht genau gesagt haben, wie sie den Philippinen zu Hilfe kommen würden. Wie sich eine solche gefährliche Situation entwickeln würde, hängt zum großen Teil von Manilas politischer Entscheidung ab, sich auf den Vertrag zu berufen, und von den Entscheidungen Washingtons, wie es seinen Verpflichtungen nachkommen will. Im Prinzip sind Peking und Manila weiterhin offen für Verhandlungen. Der bilaterale Konsultationsmechanismus, eine vertrauensbildende Maßnahme aus dem Jahr 2017, die unter anderem maritime Fragen zwischen den beiden Ländern regeln soll, hat jedoch keine nennenswerten Ergebnisse gebracht. In der Zwischenzeit stagnieren die Bemühungen um einen Verhaltenskodex, der darauf abzielt, Spannungen auf See durch die Festlegung von Normen und Regeln zwischen den Anspruchsberechtigten abzubauen, und der seit über zwei Jahrzehnten zwischen China und dem Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN) diskutiert wird.

Warum das Meer so wichtig ist

Das Südchinesische Meer ist eine lebenswichtige Wasserstraße, durch die rund ein Drittel des weltweiten Schiffsverkehrs führt. Frieden und Stabilität auf dem Meer sind eine Voraussetzung für sicheren Handel und liegen nachweislich im Interesse der EU und ihrer Mitgliedstaaten. Mit über 40 Prozent liegt der Anteil des EU-Handels mit dem Rest der Welt, der über das Meer abgewickelt wird, sogar über dem weltweiten Durchschnitt. Eine Instabilität in diesem Gebiet würde der europäischen Wirtschaft einen schweren Schlag versetzen; schon eine geringfügige Störung der Schifffahrtsrouten könnte zu höheren Transportkosten, Verspätungen im Schiffsverkehr und akuten Produktknappheiten führen. Sollte es zu einer Eskalation kommen, bei der China und die USA in einen direkten Konflikt geraten, könnten die Folgen katastrophal und global sein. Die europäischen Positionen zu den Streitigkeiten im Südchinesischen Meer betonen traditionell, wie wichtig es ist, dass alle Parteien das Völkerrecht respektieren und eine friedliche Lösung anstreben, ohne dabei Partei zu ergreifen. Doch in den letzten Jahren haben Chinas Durchsetzungsvermögen und seine wachsenden militärischen Fähigkeiten zu einem stärkeren Gefühl der Dringlichkeit und zu einer Art Umdenken in Europa geführt. Erstens haben die EU und mehrere ihrer Mitgliedstaaten "indopazifische" Strategien entwickelt, die die Zusammenarbeit mit Ländern in der gesamten Region lenken und fördern sollen. Zweitens hat Brüssel seine diplomatische Unterstützung für die philippinische Position nach den maritimen Auseinandersetzungen verstärkt und im Dezember 2023 und März 2024 unterstützende Erklärungen abgegeben. Brüssel und mehrere europäische Hauptstädte unterstützen nun Manila, indem sie regelmäßig die Bedeutung des UNCLOS und des Seerechts im Zusammenhang mit dem Südchinesischen Meer unterstreichen. Unterdessen wächst Europas Präsenz in der Region, wenn auch nur langsam und zum Teil symbolisch. Im Jahr 2021 ernannte die EU erstmals einen Sonderbeauftragten für den Indopazifik, während die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula Von der Leyen, im Juli 2023 Manila besuchte. Dies war die erste Reise eines Amtsinhabers auf die Philippinen und eine Gelegenheit, auf höchster Ebene die Bereitschaft der EU zum Ausdruck zu bringen, die Zusammenarbeit mit der Regierung unter anderem im Bereich der maritimen Sicherheit zu stärken. Im Jahr 2021 lief eine deutsche Fregatte in das Südchinesische Meer ein, und 2023 legten französische und italienische Schiffe in Manila an. Im März 2024 vereinbarten die EU und die Philippinen die Wiederaufnahme von Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen, und einen Monat später kündigte Frankreich Gespräche über ein Truppenbesuchsabkommen mit den Philippinen an. Während das Interesse der EU an der Region zunimmt, sind die europäischen Positionen zum Südchinesischen Meer komplex, da die Mitgliedstaaten unterschiedliche Ansichten zu den maritimen Streitigkeiten in der Region und generell zum Wettbewerb der Großmächte haben. Einige, wie Frankreich - das als einziger EU-Mitgliedstaat überseeische Gebiete in der Region besitzt (und dort bedeutende AWZ-Interessen hat) - sehen sich selbst stärker gefordert als andere und wollen sich an den Sicherheitsdiskussionen in der Region beteiligen. Andere, wie Griechenland und Ungarn, sind weniger besorgt über maritime Auseinandersetzungen in so großer Entfernung und messen der Aufrechterhaltung guter Beziehungen zu Peking größere Bedeutung bei.

Was die EU und ihre Mitgliedsstaaten tun können

Da die EU und ihre mächtigsten Mitgliedstaaten immer tiefer in das Südchinesische Meer hineingezogen werden, sollten sie ihre diplomatischen Bemühungen in der Region verstärken - sowohl um sich der zunehmenden Spannungen bewusst zu werden als auch um nach Wegen zu suchen, die entsprechenden Risiken zu bewältigen. In der Praxis könnte Brüssel seinen Status als strategischer Partner der ASEAN nutzen, um sich um eine stärkere Beteiligung an den Sicherheitsmechanismen und regionalen Foren dieses Blocks zu bemühen; die EU und ihre Mitgliedstaaten könnten sich um ein stärkeres Engagement mit regionalen Mächten wie Japan, Australien und Südkorea in Fragen des Südchinesischen Meeres bemühen; und Europa könnte mehr Diplomaten in die Region entsenden, darunter ständige Verteidigungsattachés, die die Sprache der Marinediplomatie sprechen. Von besonderer Bedeutung ist die Aufrechterhaltung einer engen Kommunikation mit Peking, wo Europa immer noch eine gewisse Distanz zur strategischen Rivalität zwischen den USA und China wahrnimmt, was seinem diplomatischen Vorteil zugute kommt. Während diese Kommunikation bis zu einem gewissen Grad aus traditioneller bilateraler Staatskunst bestehen wird, kann sie auch bedeuten, dass man nach neuen Möglichkeiten und neuen Kanälen für den Dialog sucht. So könnten einige Mitgliedstaaten versuchen, dem Beispiel Frankreichs und Chinas zu folgen und einen Mechanismus zur Koordinierung und Entflechtung ihrer Streitkräfte einzurichten. Brüssel sollte in seinen Gesprächen mit Peking auch weiterhin das Südchinesische Meer zur Sprache bringen, wie es bereits auf dem EU-China-Gipfel 2023 der Fall war. Die Aufrechterhaltung dieser Kanäle wird sowohl schwieriger als auch wichtiger werden, wenn die EU und ihre Mitgliedstaaten ihre operative Präsenz in der Region ausweiten - zum Beispiel, wenn sie beschließen, eine kalibrierte maritime Präsenz im Südchinesischen Meer einzurichten, wie vom EU-Beauftragten für den Indopazifik vorgeschlagen. Ein solcher Schritt gilt im Moment noch als unwahrscheinlich. Was die öffentliche Diplomatie betrifft, so sollten Brüssel und die EU-Mitgliedstaaten praktische Möglichkeiten zur Förderung der Seerechtsgrundsätze in der Region in Betracht ziehen und dabei deutlich machen, dass eine breitere regionale Unterstützung und Einhaltung dieser Grundsätze einen neutralen Boden für die friedliche Vermeidung und Beilegung von Streitigkeiten bieten würde. Auch wenn es schwer vorstellbar ist, dass dieser Ansatz für Peking, das die Entscheidung des UNCLOS-Tribunals zurückgewiesen hat, attraktiv ist, könnte eine engere Zusammenarbeit zwischen anderen Klägerstaaten dennoch von Vorteil sein. Auf Konferenzen in Manila und anderen regionalen Hauptstädten könnten Themen im Zusammenhang mit den anhaltenden Streitigkeiten, aber auch übergreifende Themen von regionalem Interesse wie die Fischerei behandelt werden. Da die Verhandlungen über einen regionalen Verhaltenskodex ins Stocken geraten sind, könnten gleichgesinnte Länder in der Region diese Gelegenheiten nutzen, um zumindest gemeinsame Positionen zu einzelnen Fragen zu entwickeln, die im Kodex angesprochen werden könnten oder die die regionale Vertrauensbildung im Südchinesischen Meer fördern könnten. Schließlich sollten die europäischen Regierungen im Bereich des Kapazitätsaufbaus die Zusammenarbeit der Küstenwache mit den Anrainerstaaten des Südchinesischen Meeres weiter stärken und ihnen bei der Entwicklung von Instrumenten und Protokollen helfen, die gegebenenfalls zur Vermeidung von Konfrontationen und Konflikten eingesetzt werden können. Seit Aquinos Amtsantritt hat Manila versucht, die Kapazitäten seiner Küstenwache auszubauen. Angesichts der Tatsache, dass viele der Schiffe der anderen Klägerstaaten im Südchinesischen Meer Schiffe der Küstenwache sind und selbst in maritime Konfrontationen verwickelt sind, könnte ein gemeinsamer Ansatz für Einsatzregeln dazu beitragen, Missverständnisse auf See zu vermeiden. Aufbauend auf dem integrierten Küstenwächtersystem der EU könnte die EU gemeinsame Workshops veranstalten oder sponsern, um Betriebsgrundsätze für die Strafverfolgungsschiffe der Region zu entwickeln und bewährte Verfahren mit den philippinischen Behörden auszutauschen. Brüssel könnte auch Agenturen wie das UN-Büro für Drogen- und Verbrechensbekämpfung finanzieren, um das Fachwissen der Küstenwache in Bereichen wie Umweltschutz, Sicherheit und Such- und Rettungsverfahren zu stärken. Die europäischen Mitgliedstaaten könnten sich auch an gemeinsamen Aktivitäten mit der philippinischen und anderen ASEAN-Küstenwachen beteiligen, um die Fischereikontrolle und den Schutz der Seegrenzen zu stärken und Piraterie und Schmuggel zu verhindern.