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Cet article a été initialement publié ici par l’International Crisis Group. 

Les tensions croissantes entre la Chine et les Philippines augmentent le risque de conflit armé en mer de Chine méridionale. Dans cet extrait de la Watch List 2024 - Spring Update, Crisis Group explore comment l'Union européenne (UE) peut promouvoir la diplomatie régionale pour apaiser les différends maritimes et prévenir les escalades.

Les tensions maritimes croissantes entre la Chine et les Philippines ont mis en évidence le risque de conflit armé en mer de Chine méridionale, menaçant ainsi le commerce mondial. Plusieurs pays sont impliqués dans ces conflits complexes de souveraineté, issus de revendications rivales sur diverses caractéristiques maritimes et les droits qui en découlent. Toutefois, les récents incidents entre Pékin et Manille ont suscité les plus vives inquiétudes.

Les Philippines contrôlent neuf avant-postes dans les îles Spratleys, un groupe contesté d'éléments terrestres et maritimes au cœur de la mer de Chine méridionale. Parmi ces points, un récif submergé connu sous le nom de Second Thomas Shoal est devenu un point sensible particulièrement dangereux. Les bateaux chinois tentent continuellement de bloquer les efforts de Manille pour réapprovisionner le BRP Sierra Madre, un navire rouillé abritant une poignée de soldats. Ce navire avait été volontairement échoué par un ancien gouvernement philippin en 1999 pour affirmer sa souveraineté sur l'atoll. La Chine, qui revendique également ce banc, a commencé à interférer avec ces missions en 2014. Cependant, les relations maritimes entre les deux pays n'ont jamais été aussi volatiles que ces sept derniers mois. Les bateaux chinois ont régulièrement percuté les navires de ravitaillement philippins ou les ont arrosés avec des canons à eau, blessant parfois les marins à bord. Manille a signé un traité de défense mutuelle avec Washington, ce qui fait de ce conflit maritime en plein essor un élément de la compétition géopolitique entre les États-Unis et la Chine. La mer de Chine méridionale est ainsi devenue une zone de nombreux risques de conflit, où Washington et Pékin pourraient être amenés à s'affronter directement.

Compte tenu de ces éléments, l'UE et ses États membres devraient :

Chercher à renforcer l'engagement diplomatique avec Pékin et Manille afin de contenir les tensions. Ils devraient aussi étendre leur présence diplomatique en Asie du Sud-Est. Le cas échéant, créer des canaux fiables par lesquels ils pourraient communiquer avec des autorités de haut niveau en Chine et dans d'autres États demandeurs en cas d'aggravation des conflits en mer ;

S'efforcer de promouvoir le respect du droit international, en particulier le droit de la mer, en tant que source de règles neutres pour le règlement des différends et la prévention des conflits. Par exemple en organisant des manifestations publiques, des regroupements et des dialogues à Manille et ailleurs. Bien que cette mesure ne permette pas de réduire le fossé entre Manille et Pékin, elle pourrait au moins contribuer à établir un niveau de soutien et de compréhension mutuels entre les autres États revendiquant la mer de Chine méridionale.

Renforcer la coopération des garde-côtes avec les Philippines, en mettant l'accent sur le déploiement de compétences dans les domaines de la protection de l'environnement, la sécurité et les procédures de recherche et de sauvetage. 

En Eaux troubles

Les conflits de souveraineté qui sous-tendent les tensions entre la Chine et les Philippines en mer de Chine méridionale remontent à plusieurs décennies. Cependant, ce sont les manœuvres de Pékin pour prendre le contrôle du récif de Mischief (à l'est des Spratleys) en 1995 qui ont modifié la perception de l'équilibre des pouvoirs entre les deux États et dans la région, déclenchant ainsi le différend territorial actuel.

L'affirmation de la Chine en mer s'est accrue ces dernières années, parallèlement à l'augmentation de ses capacités militaires. Le conflit territorial a fait les gros titres en 2012 lorsque Pékin a pris le contrôle de Scarborough Shoal, un atoll situé à 220 km à l'ouest du continent philippin mais dans la zone économique exclusive (ZEE) de Manille, à la suite d'une altercation maritime. Cet incident a incité le président de l'époque, Benigno Aquino, à déposer une plainte contre les revendications territoriales de la Chine en vertu de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM). Le 12 juillet 2016, le tribunal arbitral a statué en faveur de Manille, rejetant les revendications de la Chine sur toutes les eaux situées à l'intérieur de sa "ligne des neuf traits", qui englobe la quasi-totalité de la mer de Chine méridionale.

Les conflits de souveraineté qui sous-tendent les tensions entre la Chine et les Philippines en mer de Chine méridionale remontent à plusieurs décennies. Cependant, ce sont les manœuvres de Pékin pour prendre le contrôle du récif de Mischief (à l'est des Spratleys) en 1995 qui ont modifié la perception de l'équilibre des pouvoirs entre les deux États et dans la région, déclenchant ainsi le conflit territorial actuel. L'affirmation de la Chine en mer s'est accrue ces dernières années, parallèlement à l'augmentation de ses capacités militaires. Le conflit territorial a fait les gros titres en 2012 lorsque Pékin a pris le contrôle de Scarborough Shoal, un atoll situé à 220 km à l'ouest du continent philippin mais dans la zone économique exclusive (ZEE) de Manille, à la suite d'une altercation maritime. Cet incident a incité le président de l'époque, Benigno Aquino, à déposer une plainte contre les revendications territoriales de la Chine en vertu de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM). Le 12 juillet 2016, le tribunal arbitral a statué en faveur de Manille, rejetant les revendications de la Chine sur toutes les eaux situées à l'intérieur de sa "ligne des neuf traits", qui englobe la quasi-totalité de la mer de Chine méridionale.

Cependant, cette victoire s'est révélée être une victoire à la Pyrrhus. Pékin a non seulement rejeté l'arbitrage et la décision qui en a découlé, mais il avait également sapé les efforts visant à régler le différend par la voie juridique. Pour ce fait, Pékin a construit et en fortifié sept îles artificielles dans les Spratleys pendant que l'affaire suivait son cours. Cette initiative a fondamentalement modifié le statu quo, permettant à Pékin d'installer pour la première fois des garnisons permanentes dans la région. De l'avis de nombreux observateurs, la Chine s'est ainsi assurée le contrôle de la mer dans toutes les situations en évitant les conflits armés.

Une brève interruption du conflit maritime a semblé s'ensuivre.  Après son accession au pouvoir en 2016, le successeur d'Aquino, Rodrigo Duterte, a adopté une politique pragmatique à l'égard de Pékin. Minimisant la décision du tribunal et mettant de côté les questions de souveraineté, il espérait bénéficier des avantages économiques de Pékin. Cependant, ce pari ambitieux n'a pas porté ses fruits. Les tensions en mer ont persisté sous la forme d'affrontements réguliers entre les garde-côtes philippins et les navires chinois. Les pêcheurs philippins ont eu du mal à accéder à leurs zones de pêche traditionnelles. Manille n'a pas pu exploiter les précieuses réserves de pétrole et de gaz situées dans sa ZEE, auxquelles elle a droit en vertu du droit international. En mars 2021, des navires chinois se sont rassemblés autour du récif de Whitsun, une zone maritime inoccupée, déclenchant la sonnette d'alarme à Manille. De hauts fonctionnaires philippins ont publiquement critiqué le comportement de la Chine pour la première fois depuis des années. À la fin de l'administration Duterte, les Philippines avaient renforcé leurs liens avec les États-Unis et avaient adopté une position plus affirmée, déposant plusieurs protestations diplomatiques auprès du gouvernement chinois.

Élu en 2022, le président Ferdinand Marcos Jr, successeur de Duterte, initialement favorable à des relations amicales avec Pékin, a vu celles-ci se détériorer quelques mois seulement après le début de son mandat. Malgré le statut de la Chine en tant que premier partenaire commercial des Philippines, les réunions entre M. Marcos Jr. et le président Xi Jinping n'ont pas produit les résultats escomptés. En effet, Pékin n'a pas accepté de nouveaux investissements majeurs et n'a pas réduit ses tactiques de "zone grise" en mer de Chine méridionale, tactiques considérées comme des actions contraignantes qui restent en deçà du seuil de conflit armé. Ces refus ont incité Marcos Jr. à renforcer ses liens avec Washington. Le gouvernement de Biden a publiquement affirmé plusieurs fois que le traité de défense mutuelle entre les États-Unis et les Philippines serait appliqué en cas d'attaque contre des navires de guerre, des avions ou des navires publics philippins. Après une série de visites de haut niveau de responsables américains à Manille, les deux pays ont convenu d'intensifier la mise en œuvre de leur accord de coopération renforcée en matière de défense. Cet accord donne aux troupes américaines un accès étendu aux bases militaires philippines. Cette initiative perçue par la Chine comme une provocation, notamment en raison de la proximité de ces bases non seulement avec la mer de Chine méridionale, mais aussi avec Taïwan.

Manille a également reçu un soutien en matière de défense et de diplomatie de la part de plusieurs autres pays, en particulier le Japon et l'Australie. Malgré le différend persistant avec le Vietnam concernant certaines parties de la mer de Chine méridionale, les Philippines ont engagé des relations plus discrètes avec Hanoï. Ils ont aussi acquis des équipements de défense maritime auprès de l'Inde, élargissant ainsi leur cercle de partenaires. Des exercices navals conjoints avec divers pays ont été organisés. Spécifiquement des exercices à grande échelle avec les États-Unis en avril, impliquant le déploiement de missiles capables d'atteindre des cibles à près de 1 600 km, une initiative qui a attiré l'attention de Pékin. Juste après avoir conclu leur premier sommet présidentiel trilatéral avec Washington et Tokyo, ces exercices ont renforcé la coopération entre les Philippines, les États-Unis et le Japon dans le domaine de la sécurité maritime, marquant une réponse collective face aux défis régionaux.

Pékin affirme que Manille s'immisce dans ses eaux et maintient qu'elle fait preuve d’une grande prudence.

Entre-temps, le gouvernement de Marcos Jr. a lancé ce qu'elle appelle une "initiative de transparence". Publiant ainsi des informations sur les incidents maritimes en invitant des journalistes à bord de ses navires de garde-côtes et en diffusant des enregistrements vidéo des événements presque en temps réel. Les images saisissantes des navires chinois bloquant, heurtant ou attaquant au canon à eau les missions de réapprovisionnement du gouvernement près du récif Second Thomas ont provoqué de vives réactions aux Philippines et à l'étranger. Beaucoup voient ces tactiques comme de l'intimidation. Pourtant, malgré la décision de 2016, Pékin affirme que Manille s'immisce dans ses eaux et maintient qu'elle fait preuve de la plus grande retenue. La Chine a récemment mentionné l'existence d'un prétendu accord de gentlemen's agreement sous l'ancien président Duterte, selon lequel il était convenu de maintenir un statu quo en mer de Chine méridionale. Selon Pékin, Manille aurait accepté de ne fournir que des produits humanitaires et aucun matériau de construction au BRP Sierra Madre. Cependant, Manille nie catégoriquement l'existence d'un tel arrangement.

Compte tenu de la détermination des Philippines à maintenir le ravitaillement de leurs troupes sur le BRP Sierra Madre fait du Second Thomas Shoal restera probablement un point de friction. Face aux restrictions imposées en mer par les milices maritimes et les garde-côtes chinois, Manille commence à envisager d'autres moyens de ravitailler son avant-poste. Certaines de ces options sont potentiellement plus provocatrices pour Pékin, telles que des largages aériens ou des escortes navales américaines plus rapprochées. En septembre 2023, un avion américain était présent à proximité du haut-fond lors d'une mission de réapprovisionnement, tandis qu'un navire de guerre américain a navigué dans les eaux voisines en décembre. 

Mais le banc n'est pas la seule source potentielle de tension. Les navires chinois, qu'ils soient officiels ou non, traversent fréquemment des zones banc de Scarborough constituent également des points de friction. Un affrontement ou un accident en mer de grande ampleur pourrait être particulièrement dangereux. La mort d'un ressortissant philippin ou chinois lors d'un tel incident pourrait raviver les sentiments nationalistes à Manille et à Pékin, renforçant ainsi la perception de menace de part et d'autre. En cas de décès d'un ressortissant philippin, Manille s'attendrait à ce que son allié américain vienne à son secours en vertu du traité de défense mutuelle. Particulièrement après les récents échanges à ce sujet avec Washington, bien que les États-Unis n'aient pas précisé comment ils réagiraient face à une telle situation. L'évolution d'une telle situation dangereuse dépend largement de la décision politique de Manille d'invoquer le traité et des choix que Washington ferait pour respecter ses engagements.

En principe, Pékin et Manille demeurent ouverts aux négociations. Cependant, le mécanisme consultatif bilatéral, mis en place en 2017 comme mesure de confiance pour gérer les questions maritimes entre les deux pays, n'a pas eu d’effets significatifs. Parallèlement, les efforts visant à établir un code de conduite, destiné à réduire les tensions en mer en établissant des normes et des règles entre les pays demandeurs, sont au point mort. Ces discussions entre la Chine et l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN) durent depuis plus de deux décennies sans avancée notable.

Pourquoi la mer est-elle importante ?

La mer de Chine méridionale est une voie d'eau essentielle par laquelle transite environ un tiers du trafic maritime mondial. La paix et la stabilité en mer sont cruciales pour la sécurité des échanges commerciaux et sont clairement dans l'intérêt de l'UE et de ses États membres. Avec plus de 40 % de son commerce avec le reste du monde transitant par la mer, la part de l'UE dépasse même la moyenne mondiale. Une instabilité dans la région aurait des répercussions graves sur l'économie européenne ; la moindre perturbation des routes maritimes pourrait entraîner des coûts de transport accrus, des retards dans les livraisons et de graves pénuries de produits. En cas d'escalade opposant la Chine aux États-Unis dans un conflit direct, les conséquences pourraient être catastrophiques à l'échelle mondiale.

Les positions européennes concernant les différends en mer de Chine méridionale ont mis l'accent sur l'importance du respect du droit international et sur la nécessité d'une résolution pacifique, tout en évitant de prendre parti. Cependant, ces dernières années, l'affirmation de la Chine et l'expansion de ses capacités militaires ont généré un sentiment d'urgence accru et une certaine évolution de la pensée européenne sur la question. Premièrement, l'UE et plusieurs de ses États membres ont développé des stratégies "indo-pacifiques" visant à guider et à promouvoir la coopération avec les pays de la région. Deuxièmement, Bruxelles a renforcé son soutien diplomatique à la position des Philippines à la suite d'incidents maritimes, exprimant son soutien par des déclarations en décembre 2023 et mars 2024. Désormais, Bruxelles et plusieurs capitales européennes soutiennent activement Manille en soulignant régulièrement l'importance de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) et du droit maritime dans le contexte de la mer de Chine méridionale.

La présence croissante de l'Europe dans la région indo-pacifique se développe progressivement, bien que partiellement symbolique. En 2021, l'UE a nommé pour la première fois un envoyé spécial pour l'Indo-Pacifique, marquant ainsi un engagement accru. En juillet 2023, Ursula Von der Leyen, présidente de la Commission européenne, a effectué une visite historique à Manille, devenant ainsi la première titulaire de ce poste à se rendre aux Philippines. Cette visite de haut niveau a souligné la volonté de l'UE de renforcer la coopération avec le gouvernement philippin, notamment dans le domaine de la sécurité maritime. En outre, une frégate allemande a navigué en mer de Chine méridionale en 2021, tandis que des navires français et italiens ont fait escale à Manille en 2023. En mars 2024, l'UE et les Philippines ont convenu de relancer les négociations sur un accord de libre-échange, et un mois plus tard, la France a entamé des discussions sur un accord de forces invitées avec les Philippines.

L'intérêt croissant de l'UE pour la région reflète une complexité de positions concernant la mer de Chine méridionale. Les États membres de l'UE ont des perspectives variées sur les différends maritimes dans la région et sur la compétition entre grandes puissances. Certains, comme la France, qui possède des territoires d'outre-mer dans la région et a des intérêts significatifs dans sa ZEE, estiment avoir des enjeux importants et sont désireux de participer activement aux discussions sur la sécurité régionale. D'autres, comme la Grèce et la Hongrie, sont moins préoccupés par les tensions maritimes lointaines et accordent plus d'importance au maintien de bonnes relations avec Pékin.

Les possibilités d'action de l'UE et de ses États membres

Alors que l'UE et ses États membres les plus influents intensifient leur présence en mer de Chine méridionale, ils doivent renforcer leur diplomatie régionale pour mieux comprendre et gérer les tensions croissantes. Bruxelles pourrait tirer parti de son statut de partenaire stratégique de l'ANASE en augmentant sa participation aux mécanismes de sécurité et aux forums régionaux de cette organisation. De plus, l'UE et ses membres pourraient intensifier leur engagement avec des acteurs régionaux clés comme le Japon, l'Australie et la Corée du Sud sur les questions maritimes dans cette zone cruciale. Il serait également bénéfique pour l'Europe d'envoyer davantage de diplomates dans la région, y compris des attachés de défense permanents ayant une expertise en diplomatie navale.

Maintenir des lignes de communication solides avec Pékin est crucial, d'autant plus que l'Europe cherche à naviguer entre les rivalités stratégiques entre les États-Unis et la Chine. Cette approche pourrait inclure l'exploration de nouveaux canaux de dialogue tout en renforçant les relations bilatérales traditionnelles. Par exemple, certains États membres pourraient envisager d'établir des mécanismes similaires à celui développé par la France et la Chine pour la coordination et la gestion des conflits militaires potentiels. Bruxelles devrait également continuer à aborder la question de la mer de Chine méridionale dans ses discussions avec Pékin, comme cela a été le cas lors du sommet UE-Chine de 2023.

Le maintien de ces canaux deviendra à la fois plus ardu et plus crucial si l'UE et ses États membres décident d'accroître leur présence opérationnelle dans la région. Par exemple, en envisageant une présence maritime adaptée en mer de Chine méridionale, comme proposé par l'envoyé de l'UE pour la région indo-pacifique. Pour l'instant, une telle initiative est encore jugée improbable.

Concernant la diplomatie publique, Bruxelles et les États membres de l'UE devraient explorer des moyens concrets pour promouvoir les principes du droit international en mer. Par exemple, en faisant valoir qu'un soutien régional plus large et l'adhésion à ces principes offriraient une base neutre pour prévenir et résoudre pacifiquement les différends. Bien que cette approche puisse difficilement convaincre Pékin, qui a rejeté la décision du tribunal de la CNUDM, une coopération renforcée entre les autres États revendiquant pourrait néanmoins être avantageux. Les réunions organisées à Manille et dans d'autres capitales régionales pourraient aborder non seulement les conflits persistants, mais aussi des thèmes transversaux d'intérêt régional comme la gestion des ressources maritimes. En l'absence de progrès sur les négociations d'un code de conduite régional, les pays partageant les mêmes idées, pourraient profiter de ces occasions pour développer des positions communes sur des questions spécifiques, susceptibles de contribuer à instaurer une confiance mutuelle en mer de Chine méridionale.

Les gouvernements européens devraient continuer à renforcer la coopération des garde-côtes avec les États revendiquant la mer de Chine méridionale.

Enfin, dans le domaine du renforcement des capacités, les gouvernements européens devraient continuer à soutenir la coopération entre les garde-côtes des États revendiquant la mer de Chine méridionale. Par exemple, en les aidant à développer des outils et des protocoles pour prévenir les confrontations et les conflits. Depuis l'administration d'Aquino, Manille a cherché à renforcer les capacités de ses garde-côtes. Étant donné que de nombreux navires des autres États revendiquant la mer de Chine méridionale sont des garde-côtes et sont impliqués dans des confrontations maritimes, une approche commune des règles d'engagement pourrait contribuer à éviter les malentendus en mer. En s'appuyant sur le système intégré de garde-côtes de l'UE, l'UE pourrait organiser ou parrainer des ateliers conjoints pour élaborer des principes opérationnels pour les navires des forces de l'ordre de la région. Elle pourrait aussi échanger les bonnes pratiques avec les autorités philippines. Bruxelles pourrait également financer des agences telles que l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime pour renforcer l'expertise des garde-côtes sur des questions telles que la protection de l'environnement, la sécurité et les procédures de recherche et de sauvetage. Les États membres européens pourraient également participer à des activités conjointes avec les garde-côtes philippins et d'autres pays de l'ANASE. Cela pourrait renforcer le contrôle des pêches, la protection des frontières maritimes et pour dissuader la piraterie ou la contrebande.