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중국과 필리핀 간의 긴장은 남중국해에서의 무력 충돌 위험을 증가시키고 있다. Watch List 2024 – Spring Update의 발췌문에 의하면, 위기 그룹이 EU가 해양 분쟁을 완화시키기 위해서 지역 외교를 어떻게 지원할 수 있는지에 관해서 주시하고 있다고 한다. 

중국과 필리핀 간에 고조되고 있는 해상 긴장은 남중국해에서 무력 충돌의 위험과 국제 무역에 미칠 위험을 강조하고 있다. 다양한 특징들과 그것들이 발생시킨 해상 권리에 대한 경쟁적 주장으로부터 비롯된 해양에서의 일련의 복잡한 주권 분쟁에 여러 국가들이 연루되어 있지만, 베이징과 마닐라와 관련된 최근의 사건들이 가장 큰 우려를 불러일으키고 있다. 

필리핀은 남중국해의 중심에 위치한 육지와 해양 지형들의 집단인 스프래틀리 군도에서 9개의 전초기지들을 통제하고 있다. 세컨드 토마스 숄로 알려진 수중 암초는 필리핀 前 정부가 이 환초에 대한 영유권을 주장하기 위해 1999년에 소수의 군인들을 수용하는 녹슨 선박인 BRP 시에라 마드레(BRP Sierra Madre)을 의도적으로 정박하여, 재보급하려는 마닐라의 노력을 중국 보트들이 계속해서 막으면서 위험한 위촉즉발의 사건이 되었다. 이 해역에 대한 영유권을 주장한 중국은 2014년에 처음으로 이 임무들을 방해하기 시작했지만, 해양 영역에서 양국 간의 관계가 지난 7개월 동안만큼 불안정한적이 없었다. 중국 배들은 정기적으로 필리핀 공급 선박들을 들이받거나, 물 대포를 사용하여 배에 타고 있던 선원들에게 부상을 입히기도 했다. 마닐라는 미국과 상호 방위 조약을 맺고 있어서 이렇게 급증하고 있는 해양 분쟁을 미국과 중국 간의 지정학적 경쟁의 일부로 만들었다. 사실상, 남중국해는 분쟁 위험이 만연한 지역이 되었고, 미국과 중국이 직접적으로 대립하도록 만들었다. 

이러한 위기의 발전을 고려할 때, EU와 그 회원국들은 다음과 같이 행동해야 한다: 

• 긴장을 억제하기 위해서 중국과 마닐라 양국은 보다 많은 외교적 참여를 모색해야 한다. 양국은 또한 동남아 전역으로 외교적 진출을 확대해야 하며, 해상 분쟁이 격화될 경우에 중국과 다른 분쟁국들의 고위급 당국들과 소통할 수 있는 신뢰할 만한 채널을 구축해야 한다; 

• 분쟁 해결과 갈등 예방을 위한 중립적인 규칙의 근원으로서 국제법, 특히 해양법에 대한 존중을 촉진하기 위해 노력해야 한다. 예를 들면, 마닐라와 그 밖의 지역에서 공개적인 행사나, 원탁회의 및 대화 등을 개최해야 한다. 이러한 조치가 마닐라와 베이징 간의 갈등을 해소하지는 못하겠지만, 최소한 남중국해 분쟁국들 간의 상호 지지와 이해의 수준을 확립하는데 도움이 될 수 있다. 

• 환경보호, 안전, 수색·구조 절차 등의 분야에서 역량 강화를 중심으로 필리핀과의 해경 협력을 강화해야 한다.

문제가 된 해양

남중국해에서 중국과 필리핀 간의 긴장을 뒷받침하는 영유권 분쟁은 수십 년 전으로 거슬러 올라간다. 그러나, 1995년에 마닐라로부터 팡가니 암초(스프래틀리 산맥 동쪽에 있는)를 장악하려는 중국 정부의 전술이 양국과 이 지역에서 인식된 힘의 균형을 바꾸었고, 지금은 악화일로로 치닫고 있는 영유권 분쟁을 촉발시켰다. 

이 해양에 대한 중국의 주장은 중국의 군사력과 더불어 지난 몇 년 동안 증가해 왔다. 영토 분쟁은 해상 분쟁 이후에 베이징이 필리핀 본토에서 서쪽으로 220km 떨어진 마닐라의 배타적경제수역(EEZ) 내에 있는 스카버러 쇼얼 환초를 사실상 장악하면서 2012년에 대대적으로 화제가 되었다. 이 사건은 당시 베니그노 아키노 대통령이 유엔해양법협약(UNCLOS)에 따라 중국의 영유권 주장에 대해 정식으로 이의를 제기하면서 촉발되었다. 2016년 7월 12일에 중재재판소가 마닐라의 손을 들어주면서, 남중국해 거의 전체를 형성하고 있는 "9개 노선(nine-dash line)"내의 모든 해역에 대한 중국의 주장을 기각했다. 

그러나, 이는 피르히족(Pyrrhic)의 승리였다. 중국 정부는 이 판결과 그 후의 판결을 거부했을 뿐만 아니라, 이 사건이 제도를 통해 진행되는 동안에 스프래틀리 제도에 일곱 개의 인공 섬을 건설하고 강화함으로써 법적 경로를 통해 분쟁을 해결하려는 노력을 약화시켰다. 이러한 움직임은 현상을 근본적으로 변화시켰고, 중국 정부는 처음으로 이 지역에서 상임 주둔지를 구축할 수 있게 되었다. 따라서, 많은 사람들이 볼 때, 중국은 무력 충돌의 문턱 아래의 상황에서 해상에 대한 통제를 확보해왔다. 

해양 분쟁이 잠시 소강상태에 접어든 것으로 보였다. 아키노의 후임자인 로드리고 두테르테는 2016년에 집권한 후에, 중국에 대해 실용적인 정책을 펼쳤다. 두테르테는 재판소의 결정을 경시하고, 그 대가로 중국의 경제적인 큰 이익을 기대하며 영유권 문제를 제쳐두었다. 그러나, 그의 야심 찬 승부수는 성과를 거두지 못했다. 해상에서의 긴장은 그 나라의 해안 경비대와 중국 선박들 사이에서 정기적인 대치 형태로 지속되었다. 필리핀 어부들은 그들의 전통적인 어장에 도달하기 위해서 고군분투했으며, 마닐라는 국제법에 따라 자격이 부여되었던 EEZ 내의 귀중한 석유와 가스 매장량을 이용할 수 없었다. 2021년 3월에, 중국 선박들이 점유되지 않은 지형인 휘순 암초(Whitsun Reef) 주변에 모여들었고, 고위 관리들이 몇 년 만에 처음으로 중국의 행동에 대해 대중의 비판을 불러일으키면서 마닐라에 경종을 울렸다. 두테르테 행정부가 끝날 무렵에, 필리핀은 미국과의 관계를 되살렸으며, 중국 정부에 여러 차례 더 적극적으로 외교적 항의를 제기했다. 

두테르테의 후임자인 페르디난드 마르코스 주니어 대통령은 2022년에 당선되어, 처음에는 베이징과 우호적인 관계를 지향했지만, 대통령 재임 몇 달 만에 중국과의 관계가 악화되었다. 중국은 필리핀의 최고 무역 파트너로 남아 있지만, 마르코스 주니어와 시진핑 주석의 만남은 원하는 결과를 낳지 못했다: 베이징은 주요 신규 투자에 동의하지도 않았고, 무력 충돌의 문턱 아래에서 강압적인 행동으로 판단되는 남중국해에서 "회색 지대 전술(its “grey zone” tactics)"을 축소하지도 않았다. 이와 같은 실패로 인하여 마르코스 주니어는 미국과의 관계를 강화하였고, 바이든 행정부는 필리핀 군함, 항공기 그리고 공공 선박에 대한 무력 공격이 발생할 경우에 양국의 상호 방위 조약이 촉발된 것으로 간주할 것이라고 여러 차례에 걸쳐서 공개적인 약속을 했다. 아마도 가장 중요한 최근의 상황으로는, 마닐라에 대한 미국 관리들의 일련의 고위급 방문 이후, 양국은 미군이 필리핀 군사 기지에 순환적으로 확장된 접근을 허용하였고, 특히 이 기지들이 남중국해 뿐만 아니라 대만과도 근접하다는 점을 고려하여, 중국의 도발로 인식하는 강화된 방위 협력 협정(Enhanced Defense Cooperation Agreement)의 이행을 확대하기로 합의했다. 

마닐라는 또한 많은 다른 국가들, 특히 일본과 호주로부터 국방 및 외교적 지원을 받았다. 남중국해의 일부 지역들에 대해 베트남과의 분쟁에도 불구하고, 하노이와 더 조용히 교전하였으며, 인도에서 해양 방어 장비를 획득해서, 협력국들의 범위를 확장해 나갔다. 여러 국가들과 실시한 합동 해군 훈련에는 4월에 실시한 미국과의 대규모 해군 훈련을 포함하고 있는데, 거의 1,600km 떨어진 목표물에 도달할 수 있는 미사일 배치가 이와 관련되어 있으며 - 중국의 관심을 끌 것이 확실했다 - 마닐라가 미국 및 일본과 최초로 3국 대통령 정상회담을 마무리한 직후에 실시하였다. 

베이징은 마닐라가 자국의 해역을 침입하고 있으며, 최대한 자제력을 발휘하고 있다고 주장했다. 

한편으로, Marcos, Jr. 행정부는 해안 경비대 선박에 합류하도록 언론인들을 초대하거나, 사건이 일어나고 있는 거의 그대로의 비디오 녹화물을 게시함으로써 해양 사고에 관한 정보를 "투명성 이니셔티브(transparency initiative)"라고 부르는 것을 추구해왔다. 중국 선박들이 물 대포로 세컨드 토마스 숄(Second Thomas Shoal)에 대한 재보급 임무를 막고, 격돌하거나 공격하는 극적인 장면은 필리핀과 해외에서 비난을 불러 일으켰다. 많은 사람들은 이러한 전술을 괴롭힘이라고 생각하였다. 그러한 입장에 대해서, 중국은 2016년의 판결에도 불구하고, 마닐라가 자국의 해역을 침범하고 있으며, 최대한의 자제를 보여주고 있다고 주장하였다. 중국은 또한 최근에 두테르테 전 대통령 치하에서 남중국해에서 현상 유지를 예견하는 소위 신사 협정을 언급하며 마닐라가 표면적으로 BRP 시에라 마드레에 건설 자재는 공급하지 않고 인도주의적인 물품만 공급하기로 합의했다고 말했으나, 마닐라는 그러한 합의가 없었다고 부인하였다. 

필리핀이 BRP 시에라 마드레에 군대를 계속해서 재보급하려는 결정을 고려할 때, 세컨드 토마스 쇼얼은 일촉즉발의 상황으로 남아 있을 가능성이 높다. 중국 해양 민병대와 해안 경비대가 해상에 가한 제약 때문에, 마닐라는 전초 기지를 공급하는 다른 수단들을 검토하기 시작했고, 그 중 일부는 공중 투하(airdrops)나 미국 해군 호위함과 같은 것들이었고, 이는 베이징을 훨씬 더 화나게 하였다. 2023년 9월에는 재보급 임무를 수행하는 동안에, 미국 비행기가 쇼얼 근처에 있었으며, 12월에는 미국 군함이 근처 해역을 통과했다. 

그러나, 쇼얼이 유일한 긴장의 원천은 아니다. 스카버러 쇼얼(Scarborough Shoal)과 같은 다른 지형들도 마찰의 지점이며, 공식 및 비공식적인 중국 선박들은 필리핀 어부들이 전통적으로 일하는 많은 지역들을 항해하였다. 해상에서 대규모의 조우나 사고가 특히 위험할 수 있다. 필리핀이나 중국 국민들이 대치 중에 사망할 경우에, 마닐라와 베이징에 민족주의적 정서를 불러일으키고 양측에 위협 인식을 고조시킬 수 있다. 필리핀 측에 인명 피해가 발생할 경우에, 마닐라는 미국 동맹국의 상호방위조약에 따른 지원을 기대할 것이고, 특히 이 주제에 대해 미국이 어떻게 필리핀을 지원할 것인지에 관하여 정확하게 밝히지 않았지만, 최근에 미국과의 교류를 감안할 때 더욱 그러하다. 그와 같은 위험한 상황이 어떻게 전개될 것인지에 관해서 상당 부분은 조약을 발효시키기 위한 마닐라의 정치적 결정과 약속을 이행하는 방법에 대하여 미국이 내리는 선택에 달려 있다. 

원칙적으로, 베이징과 마닐라는 협상의 여지가 남아 있다. 그러나, 양국 간의 해양 문제를 다루기 위해서 2017년에 고안된 신뢰 구축 조치인 양자간 협의 체계는 주목할 만한 결과를 얻지 못했다. 한편으로, 양국 간의 규범과 규칙을 수립하여 해상의 긴장을 완화시키는 것을 목표로 삼은 행동강령을 제정하는 노력과 중국과 동남아시아국가연합(ASEAN·아세안)이 20년 넘게 논의해 왔던 노력이 정체 상태에 있다.

그 해역이 중요한 이유

남중국해는 전세계 해운의 약 3분의 1이 지나가는 중요한 수로이다. 해상의 평화와 안정은 안전한 무역을 위한 필수 조건이며, EU와 회원국들의 이익에 명백하게 부합한다. 바다를 통과하는 세계의 나머지 국가들과 EU의 무역에서 차지하는 비중은 40퍼센트 이상으로써 세계 평균보다 훨씬 높다. 이 지역의 불안정은 유럽 경제에 큰 타격을 줄 것이다; 심지어 해운 항로를 약간만 방해해도 더 높은 운송 비용과, 운송 지연 및 극심한 상품 부족을 초래할 수 있다. 미국과 중국 사이에 직접적인 갈등이 고조된다면, 그 결과는 재앙적이고 국제적일 수 있다. 

남중국해 분쟁에 대한 유럽의 입장은 전통적으로 국제법을 존중하는 모든 당사국들의 중요성과 평화적 해결의 필요성을 강조하고 있는 반면에, 어느 쪽으로도 편을 들지 않도록 조심스럽게 행동해왔다. 그러나, 지난 몇 년간 중국의 호전성과 군사력 확대는 유럽인들의 생각을 더욱 절박하게 만들었고 변화를 가져왔다. 첫째, EU와 몇몇 회원국들은 역내 국가들과의 협력을 인도하고 증진하기 위해서 "인도-태평양" 전략을 개발했다. 둘째, 브뤼셀은 해양 분쟁 이후 필리핀의 입장에 대해 외교적 지지를 확대하였고, 2023년 12월과 2024년 3월에 지지 성명을 발표했다. 브뤼셀과 몇몇 유럽 수도들은 현재 마닐라를 지지하면서 남중국해 상황에서 UNCLOS와 해양법의 중요성을 정기적으로 강조하고 있다. 

한편, 이 지역에서 유럽의 입지는 천천히 그리고 부분적으로는 상징적으로 확대되고 있다. 2021년에 EU는 최초로 인도·태평양 특사를 임명하였고, 2023년 7월에 우르줄라 폰데어라이엔 유럽연합 집행위원장은 마닐라를 방문했는데, 이는 사무소를 가진 누군가가 필리핀을 최초로 방문한 것이었으며, 최고위층이 해양안보 분야에서 정부와 협력을 강화하려는 EU의 의지를 표명하는 기회였다. 2021년에는 독일 호위함이 남중국해에 입항하였으며, 2023년에는 프랑스와 이탈리아 선박이 마닐라에 기항했다. 2024년 3월에, EU와 필리핀은 자유무역협정 협상을 재개하기로 합의했고, 한 달 뒤에 프랑스는 필리핀과 방문군 협정(Visiting Forces Agreement)에 관하여 협상을 발표했다. 

이 지역에 대한 유럽연합의 관심이 높아지고 있는 반면에, 남중국해에 대한 유럽의 입장은 복잡하며, 회원국들은 이 지역의 해양 분쟁, 더 넓게는 강대국 경쟁에 대해 서로 다른 견해를 가지고 있다. 유럽연합의 회원국 중 유일하게 이 지역에 해외 영토를 가지고 있는 (그리고 그곳에 중대한 EEZ 이해관계가 있는) 프랑스와 같은 일부 국가들은 자신들이 다른 국가들보다 높은 지분을 가지고 있다고 생각하고 안보에 대한 이 지역의 논의에 참여하기를 열망했다. 그리스와 헝가리와 같은 다른 국가들은 멀리 떨어진 해상에서의 폭발에 관심을 덜 가지고 있으며, 중국과 좋은 관계를 유지하는 것을 더 중요시하는 경향이 있다.

EU와 그 회원국들이 할 수 있는 일

유럽연합과 가장 강력한 그 회원국들은 남중국해에 더 깊이 빠져들면서, 그들은 증가하는 긴장에 대한 인식을 가지고 그에 상응하는 위험을 관리할 방법을 찾기 위해서 그 지역에서 그들의 외교 게임을 수립해야 한다. 실질적으로, 브뤼셀은 아세안의 전략적 파트너로서의 지위를 활용하여 그 블록의 안보 메커니즘과 지역 포럼에 더 많이 참여해야 한다; EU와 회원국들은 남중국해에 관한 문제에 관해서 일본, 호주, 한국과 같은 지역 강대국들과 더 높은 수준의 참여를 모색할 수 있으며, 유럽은 해군 외교의 언어를 구사할 수 있는 상임방위담당관을 포함해서, 그 지역에 더 많은 외교관들을 배치할 수 있다. 

특히 중요한 것은 베이징과의 강력한 소통 라인을 유지하는 것인데, 유럽은 외교적으로 유리하게 작용하는 미-중 전략적 경쟁으로부터 약간 거리가 있는 것으로 간주되고 있다. 소통의 어느 정도까지는 양자 간의 전통적인 외교술이겠지만, 대화를 위한 새로운 기회와 새로운 채널을 찾는 것을 의미할 수도 있다. 예를 들면, 일부 회원국들은 그들 군대들 간의 조정과 갈등 완화 메커니즘을 구축하는 데 있어서 프랑스와 중국의 전례를 따르려고 할 수도 있다. 브뤼셀은 또한 2023년에 EU-중국 정상회담에서 했던 것과 같이 중국과의 관계에서 남중국해의 문제를 계속 제기해야 한다. 

EU와 회원국들이 그 지역에서 작전상 그들의 존재를 확대할 경우에, 예를 들면, 인도-태평양에 대해서 EU 특사가 제안한 것과 같이, 남중국해에서 해상 주둔 재정비를 구축하기로 결정할 경우에, 이러한 채널들을 유지하는 것은 더욱 어려워질 것이며 더욱 중요해질 것이다. 그러한 움직임은 아직도 현재로서는 가능성이 낮아 보인다. 

브뤼셀과 EU 회원국들은 공공외교에 관해서 이 지역의 해양법 원칙을 증진하는 실질적인 방법들을 고려해야 하며, 이 원칙들에 대하여 보다 광범위한 지역적 지지와 준수가 분쟁을 평화적으로 피하고 해결하는 중립적인 기반을 제공할 것이다. 이러한 접근법이 UNCLOS 재판소의 결정을 거부한 중국에 호소하는 것으로 보기는 어렵지만, 다른 유권국들 간에 보다 긴밀한 협력을 구축하는 데 있어서 여전히 이익이 될 수 있다. 마닐라와 다른 지역의 수도에서의 회의는 지속되고 있는 분쟁 뿐만 아니라, 어업과 같은 지역적 이익의 공통 주제들과 관련된 문제들을 다룰 수 있다. 지역 행동강령을 둘러싼 협상이 교착상태에 빠진 상황에서, 이 지역에서 비슷한 생각을 가진 국가들은 이러한 경우들을 이용하여 행동강령에 의해 다뤄질 수 있거나 남중국해에서 지역적 신뢰 구축을 촉진할 수 있는 별개의 문제들에 관해서 최소한 공통된 입장을 가질 수 있다. 

유럽 정부는 남중국해 유권국가들과 연안 경비 협력을 지속적으로 강화해야 한다. 

마지막으로, 유럽정부는 역량강화의 영역에서 남중국해 유권국가들과 해안경비 협력을 지속적으로 강화하고, 분쟁과 갈등을 피하기 위해서 적절한 곳에 사용될 수 있는 도구와 프로토콜을 개발하도록 지원해야 한다. 마닐라는 아키노 행정부 이래로 해안경비대 역량을 강화하기 위해서 노력해 왔다. 남중국해에 있는 다른 유권국가들의 선박들 중 대다수가 해안경비대 선박이며, 해상 분쟁에 휘말려 있다는 점을 고려할 때, 교전 규칙에 관한 공통된 접근법이 해상에서의 오해를 피하는 데 도움이 될 수 있다. EU는 해안경비대 통합 시스템을 기반으로 역내 법 집행 선박에 대한 운영 원칙을 개발하고 필리핀 당국과 모범 사례를 교환하기 위해 공동 워크숍을 주최하거나 후원할 수 있다. 또한, 브뤼셀은 환경보호, 안전, 수색 및 구조 절차와 같은 문제에 관하여 해안경비 전문성을 강화하기 위해서 UN 마약 및 범죄국과 같은 기관에 자금을 지원할 수 있다. 또한, 유럽 회원국들은 어업 통제 및 해상 국경 보호를 강화하고 해적 행위나 밀수를 억제하기 위해서 필리핀과 기타 아세안 해안경비대와 함께 공동 활동에 참여할 수 있다.