Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

“Настоящая статья первоначально была опубликована здесь Международной кризисной группой (International Crisis Group)International Crisis Group”

Напряженность между Китаем и Филиппинами увеличивает риск вооруженного конфликта в Южно-Китайском море. В данном отрывке из Watch List 2024 – Spring Update, Crisis Group рассматривает, как ЕС может поддержать региональную дипломатию для смягчения морского конфликта.

Растущая напряженность на море между Китаем и Филиппинами демонстрирует риск вооруженного конфликта в Южно-Китайском море и опасности для мировой торговли. Несколько стран вовлечены в ряд сложных споров о суверенитете в море, которые вытекают из конкурирующих претензий на различные объекты и морских норм, но недавние инциденты с участием Пекина и Манилы вызвали наибольшую обеспокоенность. Филиппины контролируют девять форпостов в Спратли, спорной группе сухопутных и морских объектов в самом сердце Южно-Китайского моря. Подводный риф, известный как Second Thomas Shoal, стал опасным очагом напряжённости, поскольку китайские лодки постоянно пытаются блокировать усилия Манилы по пополнению запасов BRP Sierra Madre, ржавеющего судна, на котором размещена горстка солдат, и которое бывшее филиппинское правительство намеренно посадило на мель в 1999 году в попытке утвердить суверенитет над атоллом. Китай, который также претендует на данную отмель, впервые начал вмешиваться в указанные миссии в 2014 году, но отношения между двумя странами в морской сфере никогда не были такими нестабильными, как в течение последних семи месяцев. Китайские лодки регулярно таранили филиппинские суда снабжения или обливали их водометами, иногда раня моряков на борту. У Манилы есть Договор о взаимной обороне с США, что делает указанный активный морской спор частью геополитического соревнования между США и Китаем. По сути, Южно-Китайское море превратилось в зону, где велик риск возникновения конфликтов, и где Вашингтон и Пекин могут оказаться втянутыми в прямую конфронтацию. Учитывая данные события, ЕС и его государствам-членам следует: • Стремиться к более тесному дипломатическому взаимодействию как с Пекином, так и с Манилой, чтобы держать напряженность под контролем. Кроме того, необходимо расширить свое дипломатическое присутствие по всей Юго-Восточной Азии и, где это уместно, создать надежные каналы, по которым возможна коммуникация с высокопоставленными властями в Китае и других государствах-претендентах в случае обострения конфликтов на море; • Работать над продвижением уважения к международному праву, в частности морскому праву, как источнику нейтральных правил для разрешения споров и предотвращения конфликтов, например, путем организации публичных мероприятий, круглых столов и диалогов в Маниле и других местах. Хотя данная мера, возможно, не сократит разногласий между Манилой и Пекином, она могла бы, по крайней мере, помочь установить уровень взаимной поддержки и взаимопонимания между другими государствами-претендентами в Южно-Китайском море; и • Укреплять сотрудничество береговой охраны с Филиппинами, сосредоточившись на наращивании потенциала в таких областях, как защита окружающей среды, безопасность и поисково-спасательные работы.

Неспокойные воды

Споры о суверенитете, которые лежат в основе напряженности между Китаем и Филиппинами в Южно-Китайском море, длятся десятилетиями. Но именно маневры Пекина по взятию под контроль рифа Мисчиф (на востоке островов Спратли) у Манилы в 1995 году изменили воспринимаемый баланс сил между двумя государствами и в регионе, положив начало территориальному спору, который в настоящее время принял плохой оборот. За последние несколько лет напористость Китая на море возросла, как и его военный потенциал. Назревающий территориальный спор попал в заголовки газет в 2012 году, когда Пекин фактически взял под контроль Скарборо-Шол, атолл в 220 км к западу от материковой части Филиппин, но в пределах исключительной экономической зоны (ИЭЗ) Манилы, после морского столкновения. Инцидент побудил тогдашнего президента Бениньо Акино подать иск, оспаривающий территориальные претензии Китая в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву (ЮНКЛОС). 12 июля 2016 года председательствующий арбитражный трибунал вынес решение в пользу Манилы, отклонив притязания Китая на все воды в пределах его «девятипунктирной линии», которые составляют почти все Южно-Китайское море. Но это была пиррова победа. Пекин не только отклонил судебное решение и последующее постановление, но и подорвал усилия по урегулированию спора законным путем, построив и укрепив семь искусственных островов на островах Спратли, пока соблюдались процедуры делопроизводства. Данный шаг в корне изменил статус-кво, позволив Пекину впервые разместить постоянные гарнизоны в указанном районе. По многим оценкам, Китай таким образом обеспечил себе контроль над морем в любой ситуации ниже порога вооруженного конфликта. Было похоже, что в морском споре наступило короткое затишье. Придя к власти в 2016 году, преемник Акино, Родриго Дутерте проводил прагматичную политику в отношении Пекина. Дутерте преуменьшил значение решения трибунала и отбросил вопросы суверенитета, надеясь взамен извлечь выгоду из экономической щедрости Пекина. Однако его амбициозный гамбит не оправдал себя. Напряженность на море продолжалась в форме регулярных противостояний между береговой охраной страны и китайскими судами. Филиппинские рыбаки с трудом добирались до своих традиционных рыболовных угодий, а Манила не могла использовать драгоценные запасы нефти и газа в своей ИЭЗ, на которые она имеет право в соответствии с международным правом. В марте 2021 года китайские корабли сосредоточились вокруг рифа Уитсан, незанятого участка в море, что вызвало тревогу в Маниле, где высокопоставленные чиновники впервые за много лет публично раскритиковали поведение Китая. К концу правления Дутерте Филиппины восстановили связи с США и стали вести себя жестче, подав несколько дипломатических протестов китайскому правительству. Избранный в 2022 году президент Фердинанд Маркос-младший, преемник Дутерте, изначально был настроен на дружеские отношения с Пекином, но отношения испортились всего через несколько месяцев его президентства. Хотя Китай остается главным торговым партнером Филиппин, встречи Маркоса-младшего с председателем Си Цзиньпином не принесли желаемых результатов: Пекин не согласился ни на крупные новые инвестиции, ни на сокращение своей тактики «серой зоны» в Южно-Китайском море, понимаемой как принудительные действия, которые остаются ниже порога вооруженного конфликта. Эти отказы помогли подтолкнуть Маркоса-младшего к укреплению связей с Вашингтоном, и администрация Байдена неоднократно публично заявляла, что Договор о взаимной обороне стран будет считаться вступившим в силу в случае вооруженного нападения на филиппинские военные корабли, самолеты или государственные суда. Возможно, самым значительным недавним событием стало то, что после серии визитов высокопоставленных официальных лиц США в Манилу две страны договорились активизировать реализацию Соглашения о расширенном оборонном сотрудничестве, которое предоставляет американским войскам ротационный расширенный доступ к филиппинским военным базам и которое Китай воспринимает как провокацию, особенно учитывая близость указанных баз не только к Южно-Китайскому морю, но и к Тайваню. Манила также получила оборонную и дипломатическую поддержку от множества других стран, в частности Японии и Австралии. Несмотря на спор с Вьетнамом по поводу частей Южно-Китайского моря, она вступила в более спокойные отношения с Ханоем и приобрела морское оборонное оборудование у Индии, тем самым расширив круг своих партнеров. Совместные военно-морские учения с различными странами включали крупномасштабные учения с США в апреле с развертыванием ракет, способных достигать целей на расстоянии почти 1600 км — что, несомненно, привлекло внимание Пекина — и состоялись сразу после того, как Манила завершила свой первый в истории трехсторонний президентский саммит с Вашингтоном и Токио. Тем временем администрация Маркоса-младшего проводит так называемую «инициативу прозрачности», публикуя информацию о морских инцидентах, приглашая журналистов присоединиться к своим кораблям береговой охраны или размещая видеозаписи событий практически в тот момент, когда они происходят. Драматические кадры того, как китайские суда блокируют, таранят или атакуют миссии по снабжению на Second Thomas Shoal с помощью водометов, вызвали широкое осуждение на Филиппинах и за рубежом. Многие считают эту тактику запугиванием. Со своей стороны, и несмотря на постановление 2016 года, Пекин утверждает, что Манила вторгается в его воды, и утверждает, что демонстрирует максимальную сдержанность. Китай также недавно сослался на так называемое джентльменское соглашение при бывшем президенте Дутерте, которое, по его словам, предусматривало сохранение статус-кво в Южно-Китайском море, при этом Манила якобы согласилась поставлять только гуманитарные товары и никаких строительных материалов для BRP Sierra Madre; Манила отрицает, что такая договоренность существовала. Учитывая решимость Филиппин продолжать пополнять запасы своих войск на BRP Sierra Madre, Second Thomas Shoal, скорее всего, останется очагом напряженности. Из-за ограничений, налагаемых на море китайской морской полицией и береговой охраной, Манила начинает искать другие способы снабжения своего форпоста, некоторые из которых, вероятно, еще больше разозлят Пекин, например, сбросы с воздуха или более близкие эскорты ВМС США. В сентябре 2023 года американский самолет находился в непосредственной близости от отмели во время миссии по пополнению запасов, а в декабре через воды поблизости прошел военный корабль США. Но отмель — не единственный возможный источник конфликта. Китайские суда, как официальные, так и неофициальные, проходят через многие районы, где традиционно работают филиппинские рыбаки, в то время как другие объекты, такие как отмель Скарборо, также являются спорными. Крупномасштабное столкновение или авария в море могут быть особенно опасны. Если филиппинец или гражданин Китая погибнет во время такого противостояния, это может вызвать националистические настроения в Маниле и Пекине и усилить восприятие угрозы с обеих сторон. В случае гибели человека на филиппинской стороне Манила будет ожидать от своего союзника США помощи в рамках Договора о взаимной обороне, особенно с учетом недавних обменов с Вашингтоном по данному вопросу, хотя США не дали точного определения оказания помощи Филиппинам. То, как будет развиваться такая опасная ситуация, во многом зависит от политического решения Манилы применить договор и выбора, который сделает Вашингтон относительно того, как выполнить свои обязательства. В принципе, Пекин и Манила остаются открытыми для переговоров. Но двусторонний консультативный механизм, мера укрепления доверия, разработанная в 2017 году для управления морскими вопросами между двумя странами, среди прочего, не дала никаких заметных результатов. Между тем, усилия по созданию Кодекса поведения, направленного на снятие напряженности на море путем установления норм и правил между претендентами и обсуждаемого Китаем и Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) на протяжении более двух десятилетий, зашли в тупик.

Почему море имеет значение

Южно-Китайское море является жизненно важным водным путем, через который проходит около трети мировых перевозок. Мир и стабильность на море являются предпосылкой для безопасной торговли и, очевидно, отвечают интересам ЕС и его государств-членов. Доля торговли ЕС с остальным миром, проходящая через море, составляет более 40 процентов, что даже выше среднего мирового показателя. Нестабильность в данном районе нанесет серьезный удар по европейской экономике; даже незначительное нарушение судоходных путей может привести к более высоким транспортным расходам, задержкам в доставке и острой нехватке продукции. Если произойдет эскалация, которая столкнет Китай с США в прямом конфликте, последствия могут быть катастрофическими и глобальными. Европейские позиции в отношении споров в Южно-Китайском море традиционно подчеркивали важность уважения всеми сторонами международного права и необходимость мирного урегулирования, при этом стараясь не принимать чью-либо сторону. Но за последние несколько лет напористость Китая и расширение его военных возможностей привели к пониманию срочности и некоторому сдвигу в европейском мышлении. Во-первых, ЕС и несколько его государств-членов разработали «Индо-Тихоокеанские» стратегии, призванные направлять и поощрять сотрудничество со странами по всему региону. Во-вторых, Брюссель усилил свою дипломатическую поддержку позиции Филиппин после морских столкновений, сделав поддерживающие заявления в декабре 2023 года и марте 2024 года. Брюссель и несколько европейских столиц теперь поддерживают Манилу, регулярно подчеркивая важность ЮНКЛОС и морского права в контексте Южно-Китайского моря. Между тем, присутствие Европы в регионе растет, хотя и медленно и отчасти символически. В 2021 году ЕС впервые назначил специального посланника по Индо-Тихоокеанскому региону, а председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен посетила Манилу в июле 2023 года, что стало первой поездкой на Филиппины для человека, занимающего данную должность, и возможностью выразить на самом высоком уровне готовность ЕС укреплять сотрудничество с правительством в области морской безопасности, среди прочего. Немецкий фрегат вошел в Южно-Китайское море в 2021 году, а французские и итальянские корабли совершили заходы в порт Манилы в 2023 году. В марте 2024 года ЕС и Филиппины договорились возобновить переговоры по соглашению о свободной торговле, а месяц спустя Франция объявила о переговорах по Соглашению о размещении войск и военной техники на территории Филиппин. В то время как интерес ЕС к региону растет, европейские позиции по Южно-Китайскому морю сложны, поскольку государства-члены придерживаются разных взглядов на морские споры в регионе и, в более широком смысле, на конкуренцию крупных держав. Некоторые, такие как Франция, которая является единственным государством-членом ЕС, имеющим заморские территории в регионе (и имеющим там значительные интересы в ИЭЗ), считают, что у них более высокие ставки, чем у других, и стремятся участвовать в региональных дискуссиях по вопросам безопасности. Другие, такие как Греция и Венгрия, меньше обеспокоены морскими конфликтами так далеко и склонны придавать большее значение поддержанию хороших отношений с Пекином.

Что могут сделать ЕС и его государства-члены

Поскольку ЕС и его самые могущественные государства-члены все глубже втягиваются в Южно-Китайское море, им следует усилить свою дипломатическую игру в регионе — как для обеспечения осведомленности о растущей напряженности, так и для поиска способов управления соответствующими рисками. С практической точки зрения Брюссель мог бы использовать свой статус стратегического партнера АСЕАН для поиска более широкого участия в механизмах безопасности и региональных форумах данного блока; ЕС и государства-члены могли бы стремиться к более высокому уровню взаимодействия с региональными державами, такими как Япония, Австралия и Южная Корея, по вопросам, касающимся Южно-Китайского моря; и Европа могла бы направить в регион больше дипломатов, включая постоянных военных атташе, говорящих на языке военно-морской дипломатии. Особое значение будет иметь поддержание прочных линий связи с Пекином, где Европа, как считается, все еще находится на некотором расстоянии от стратегического соперничества США и Китая, что работает на ее дипломатическое преимущество. Хотя в некоторой степени эта коммуникация будет традиционной двусторонней государственной политикой, она также может означать поиск новых возможностей и новых каналов для диалога. Например, некоторые государства-члены могли бы также попытаться последовать прецеденту, созданному Францией и Китаем, в создании механизма координации и устранения конфликтов между своими военными. Брюссель также должен продолжать поднимать вопрос Южно-Китайского моря в своем взаимодействии с Пекином, как он это сделал во время саммита ЕС-Китай в 2023 году. Поддержание данных каналов станет и более сложным, и более важным, когда ЕС и государства-члены расширят свое оперативное присутствие в регионе — например, если они решат принять взвешенное морское участие в Южно-Китайском море, как предложил спецпредставитель ЕС в Индо-Тихоокеанском регионе. Такой шаг пока что считается маловероятным. Что касается публичной дипломатии, Брюссель и государства-члены ЕС должны рассмотреть практические способы продвижения принципов морского права в регионе, доказывая, что более широкая региональная поддержка и соблюдение этих принципов обеспечит нейтральную почву для мирного отхода и разрешения споров. Хотя трудно представить, что такой подход понравится Пекину, который отверг решение трибунала ЮНКЛОС, все же могут быть выгоды от налаживания более тесного сотрудничества между другими государствами-истцами. Встречи в Маниле и других региональных столицах могли бы охватывать темы, связанные с продолжающимися спорами, а также сквозные темы регионального интереса, такие как рыболовство. Поскольку переговоры по региональному Кодексу поведения зашли в тупик, страны-единомышленники в регионе могли бы использовать указанные возможности, по крайней мере, для разработки общих позиций по отдельным вопросам, которые могли бы быть рассмотрены Кодексом или которые могли бы способствовать укреплению регионального доверия в Южно-Китайском море. Наконец, в сфере наращивания потенциала европейским правительствам следует продолжать укреплять сотрудничество береговой охраны с государствами-претендентами на Южно-Китайское море, помогая им разрабатывать инструменты и протоколы, которые могут использоваться в соответствующих случаях с целью избежания конфронтации и конфликта. После администрации Акино Манила пыталась усилить возможности своей береговой охраны. Учитывая, что многие суда других государств-претендентов в Южно-Китайском море являются судами береговой охраны и оказываются втянутыми в морские столкновения, общий подход к правилам ведения боевых действий может помочь избежать недоразумений на море. Опираясь на интегрированную систему береговой охраны ЕС, ЕС мог бы проводить или спонсировать совместные семинары для разработки принципов работы судов правоохранительных органов региона и обмениваться передовым опытом с филиппинскими властями. Брюссель также мог бы финансировать такие агентства, как Управление ООН по наркотикам и преступности, для укрепления экспертизы береговой охраны по таким вопросам, как охрана окружающей среды, безопасность и поисково-спасательные процедуры. Европейские государства-члены также могли бы участвовать в совместных мероприятиях с филиппинской и другими береговыми охранами АСЕАН для усиления контроля за рыболовством и защиты морских границ, а также для сдерживания пиратства или контрабанды.