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“Este artículo fue publicado originalmente aquí por International Crisis Group”

Las tensiones entre China y Filipinas están aumentando el riesgo de conflicto armado en el Mar del Sur de China. En este extracto de la Watch List 2024 – Spring Update, Crisis Group examina cómo la UE puede apoyar la diplomacia regional para mitigar las disputas marítimas.

El aumento de las tensiones marítimas entre China y Filipinas ha puesto en relieve el riesgo de un conflicto armado en el Mar del Sur de China y los peligros que esto representaría para el comercio global. Varios países están implicados en un conjunto de complejas disputas de soberanía en el mar, que surgen de reclamos rivales sobre diversas características y los derechos marítimos que estos generan, pero los incidentes recientes entre Pekín y Manila han suscitado la mayor preocupación. Filipinas controla nueve puestos de avanzada en las Islas Spratlys, un grupo disputado de características terrestres y marítimas en el corazón del Mar del Sur de China. Un arrecife sumergido conocido como Banco de arena Ayungin (Second Thomas Shoal) se ha convertido en un punto álgido, con barcos chinos tratando constantemente de bloquear los esfuerzos de Manila para abastecer al ‘BRP Sierra Madre’, un barco oxidado que alberga a unos pocos soldados que el gobierno filipino anterior encalló deliberadamente en 1999 en un intento por afirmar la soberanía sobre el atolón. China, que también reclama el arrecife, comenzó a interferir con estas misiones en 2014, pero las relaciones entre los dos países en el ámbito marítimo nunca han sido tan volátiles como en los últimos siete meses. Los barcos chinos regularmente han embestido a los buques de suministro filipinos o los han atacado con cañones de agua, ocasionalmente hiriendo a los marineros a bordo. Manila tiene un Tratado de Defensa Mutua con Washington, lo que convierte este creciente conflicto marítimo en parte de la competencia geopolítica entre Estados Unidos y China. En efecto, el Mar del Sur de China se ha convertido en una zona donde los riesgos de conflicto son elevados y donde Washington y Pekín podrían verse arrastrados a una confrontación directa.

Aguas turbulentas

Las disputas de soberanía que subyacen a las tensiones entre China y Filipinas en el Mar del Sur de China se remontan décadas atrás. Pero fueron las maniobras de Pekín para tomar el control del Arrecife Mischief (en el este de las Islas Spratly) de Manila en 1995 las que alteraron el balance de poder percibido entre los dos estados y en la región, desencadenando la disputa territorial que ahora ha tomado un giro para peor. La firmeza de China en el mar ha aumentado en los últimos años, junto con sus capacidades militares. La creciente disputa territorial captó titulares en 2012 cuando Pekín efectivamente tomó el control del Arrecife Scarborough, un atolón situado a 220 km al oeste del territorio continental de Filipinas, pero dentro de su zona económica exclusiva (ZEE), después de un altercado marítimo. El incidente llevó al entonces presidente Benigno Aquino a presentar un caso desafiando las reclamaciones territoriales de China bajo la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR). El 12 de julio de 2016, el tribunal arbitral dictaminó a favor de Manila, rechazando la reclamación de China sobre todas las aguas dentro de su "línea de nueve puntos", que comprende casi todo el Mar del Sur de China. Pero fue una victoria pírrica. Pekín no solo rechazó la adjudicación y el fallo posterior, sino que también había socavado previamente los esfuerzos para resolver la disputa a través de canales legales al construir y fortificar siete islas artificiales en las Spratly mientras el caso avanzaba en el sistema legal. Este movimiento cambió fundamentalmente el estatus quo, permitiendo a Pekín establecer guarniciones permanentes en el área por primera vez. Según muchos informes, China se ha asegurado así el control del mar en cualquier situación por debajo del umbral del conflicto armado. Pareció haber una breve pausa en la disputa marítima. Después de llegar al poder en 2016, el sucesor de Aquino, Rodrigo Duterte, adoptó una política pragmática hacia Pekín. Duterte minimizó la decisión del tribunal y dejó de lado los problemas de soberanía, esperando beneficiarse a cambio de la generosidad económica de Pekín. Sin embargo, su ambicioso intento no tuvo éxito. Las tensiones en el mar continuaron en forma de enfrentamientos regulares entre la guardia costera del país y los buques chinos. Los pescadores filipinos lucharon por llegar a sus tradicionales zonas de pesca, y Manila no pudo explotar sus valiosas reservas de petróleo y gas dentro de su ZEE a las que tiene derecho según el derecho internacional. En marzo de 2021, los barcos chinos se agruparon alrededor del Arrecife Whitsun, una formación deshabitada en el mar, sonando las alarmas en Manila, donde altos funcionarios expresaron críticas públicas al comportamiento de China por primera vez en años. Para el final de la administración de Duterte, Filipinas había revitalizado sus lazos con Estados Unidos y se había vuelto aún más asertiva, presentando varias protestas diplomáticas al gobierno chino. Elegido en 2022, el presidente Ferdinand Marcos Jr., sucesor de Duterte, inicialmente mostró disposición hacia relaciones amistosas con Pekín, pero la relación se deterioró apenas unos meses después de su presidencia. Aunque China sigue siendo el principal socio comercial de Filipinas, las reuniones de Marcos Jr. con el presidente Xi Jinping no lograron los resultados deseados: Pekín no aceptó realizar nuevas inversiones importantes ni detuvo sus tácticas en la "zona gris" en el Mar del Sur de China, entendidas como acciones coercitivas que permanecen por debajo del umbral de conflicto armado. Estos rechazos han llevado a Marcos Jr. a fortalecer los lazos con Washington, y la administración de Biden ha manifestado públicamente en varias ocasiones que el Tratado de Defensa Mutua entre los países se consideraría activado en caso de un ataque armado contra buques de guerra, aviones o embarcaciones públicas filipinas. Quizá en el desarrollo significativo más reciente, después de una serie de visitas de alto nivel de funcionarios estadounidenses a Manila, los dos países acordaron intensificar la implementación de su ‘Acuerdo de Cooperación de Defensa Mejorada’, que otorga a las tropas estadounidenses acceso rotativo y ampliado a bases militares filipinas, esto es percibido por China como una provocación, especialmente dada la proximidad de estas bases no solo al Mar del Sur de China, sino también a Taiwán. Manila también ha recibido apoyo diplomático y de defensa de varios otros países, especialmente de Japón y Australia. A pesar del conflicto que tiene con Vietnam sobre partes del Mar del Sur de China, Filipinas ha entablado, de manera más discreta, relaciones con Hanoi y ha adquirido equipo de defensa marítima de la India, ampliando así su círculo de socios. Los ejercicios navales conjuntos con varios países han incluido grandes maniobras con Estados Unidos en abril, que involucraron el despliegue de misiles capaces de alcanzar objetivos a casi 1,600 km de distancia, lo cual seguramente atrajo la atención de Pekín. Estas maniobras se llevaron a cabo justo después de que Manila concluyera su primera cumbre presidencial trilateral con Washington y Tokio. Lo que ha hecho la administración de Marcos Jr. es perseguir lo que llama una "iniciativa de transparencia", publicando información sobre incidentes marítimos al invitar a periodistas a unirse a sus buques de la guardia costera o publicando grabaciones de video de eventos casi en tiempo real. Las impactantes imágenes de los buques chinos bloqueando, embistiendo o atacando sus misiones de reabastecimiento en el Banco de arena Ayungin con cañones de agua han generado condenas generalizadas en Filipinas y en el extranjero. Muchos consideran que estas tácticas son de intimidación. Por su parte, y a pesar del fallo de 2016, Pekín afirma que Manila está infiltrándose en sus aguas y sostiene que está demostrando máxima contención. China también ha mencionado recientemente un supuesto acuerdo de caballeros bajo el expresidente Duterte, que según afirma, preveía preservar el estatus quo en el Mar del Sur de China, con Manila aparentemente acordando suministrar solo bienes humanitarios y no materiales de construcción al ‘BRP Sierra Madre’; Manila niega que haya habido tal acuerdo. Dada la determinación de Filipinas de continuar reabasteciendo a sus tropas en el ‘BRP Sierra Madre’, es probable que Banco de arena Ayungin (Second Thomas Shoal) siga siendo un punto conflictivo. Debido a las restricciones impuestas en el mar por la milicia marítima y la guardia costera china, Manila está comenzando a explorar otros medios para aprovisionar su puesto avanzado, algunos de los cuales podrían irritar aún más a Pekín, como lanzamientos aéreos o escoltas navales estadounidenses más cercanos. En septiembre de 2023, un avión estadounidense estaba cerca del arrecife durante una misión de reabastecimiento, mientras que un buque de guerra estadounidense pasó por aguas cercanas en diciembre. Pero el banco de arena no es la única posible fuente de tensión. Las embarcaciones chinas, tanto oficiales como no oficiales, navegan por muchas áreas donde tradicionalmente trabajan los pescadores filipinos, mientras que otros lugares, como el Atolón de Scarborough, también son puntos de fricción. Un encuentro o accidente a gran escala en el mar podría ser especialmente peligroso. Si un nacional filipino o chino muriera durante tal confrontación, podría avivar sentimientos nacionalistas en Manila y Pekín y aumentar las percepciones de amenaza en ambos lados. En caso de pérdida de vidas en el lado filipino, Manila esperaría que su aliado estadounidense brinde asistencia bajo el Tratado de Defensa Mutua, especialmente dados los intercambios recientes con Washington en ese tema, aunque Estados Unidos no ha especificado cómo ayudaría a Filipinas. El cómo evolucione una situación tan peligrosa, depende en gran medida de la decisión política de Manila de invocar el tratado y de las elecciones que Washington haga sobre cómo cumplir sus compromisos. En principio, Pekín y Manila siguen abiertos a negociaciones. Sin embargo, el mecanismo consultivo bilateral, una medida de fomento de la confianza diseñada en 2017 para gestionar problemas marítimos entre ambos países, entre otras cosas, no ha dado resultados destacados. Mientras tanto, los esfuerzos para crear un Código de Conducta, que tiene como objetivo reducir las tensiones en el mar estableciendo normas y reglas entre los reclamantes y que ha estado en discusión entre China y la Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN) durante más de dos décadas, se han estancado.

Porque importa el mar

El Mar del Sur de China es una vía marítima vital por la que pasa alrededor de un tercio del comercio marítimo global. La paz y la estabilidad en el mar son requisitos previos para un comercio seguro y son claramente de interés para la UE y sus Estados miembros. Con más del 40%, la proporción del comercio de la UE con el resto del mundo que transita por el mar es aún mayor que el promedio mundial. La inestabilidad en la zona sería un golpe importante para la economía europea; incluso una ligera perturbación de las rutas marítimas podría resultar en mayores costos de transporte, retrasos en los envíos y escasez severa de productos. En caso de una escalada que enfrentara a China contra Estados Unidos en un conflicto directo, las consecuencias podrían ser catastróficas y globales. Las posiciones europeas hacia las disputas en el Mar del Sur de China tradicionalmente han destacado la importancia de que todas las partes respeten el derecho internacional y la necesidad de una resolución pacífica, evitando tomar partido. Sin embargo, en los últimos años, la asertividad de China y sus crecientes capacidades militares han generado un mayor sentido de urgencia y cierto cambio en el pensamiento europeo. En primer lugar, la UE y varios de sus Estados miembros han desarrollado estrategias "Indo-Pacífico", diseñadas para guiar y promover la cooperación con países en toda la región. En segundo lugar, Bruselas ha incrementado su apoyo diplomático hacia la posición de Filipinas tras los enfrentamientos marítimos, ofreciendo declaraciones de apoyo en diciembre de 2023 y marzo de 2024. Ahora, Bruselas y varias capitales europeas respaldan regularmente a Manila subrayando la importancia de la CONVEMAR y el derecho marítimo en el contexto del Mar del Sur de China. Mientras tanto, la presencia de Europa en la región está creciendo, aunque lentamente y en parte de manera simbólica. En 2021, la UE nombró por primera vez un enviado especial para el Indo-Pacífico, mientras que la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula Von der Leyen, visitó Manila en julio de 2023, siendo esta la primera visita de alguien en ese cargo a Filipinas y una oportunidad para expresar, en el nivel más alto, la disposición de la UE para fortalecer la cooperación con el gobierno en seguridad marítima, entre otras áreas. Una fragata alemana ingresó al Mar del Sur de China en 2021, y buques franceses e italianos hicieron escalas en Manila en 2023. En marzo de 2024, la UE y Filipinas acordaron reanudar las negociaciones sobre un acuerdo de libre comercio, mientras que un mes después Francia anunció conversaciones sobre un Acuerdo de Fuerzas Visitantes con Filipinas. Si bien el interés de la UE en la región está aumentando, las posturas europeas sobre el Mar del Sur de China son complejas, con los estados miembros albergando diferentes puntos de vista sobre los conflictos marítimos en la región y, más ampliamente, sobre la competencia entre grandes potencias. Algunos, como Francia, que es el único estado miembro de la UE con territorios de ultramar en la región (y que tiene intereses significativos en la ZEE allí), se ven a sí mismo teniendo intereses más altos que otros y está deseosa de participar en las discusiones de seguridad de la región. Otros, como Grecia y Hungría, están menos preocupados por los conflictos marítimos tan lejanos y tienden a dar mayor importancia al mantenimiento de buenas relaciones con Pekín.

Lo que la UE y sus Estados miembros pueden hacer

A medida que la UE y sus Estados miembros más poderosos se ven más involucrados en el Mar del Sur de China, deberían intensificar su diplomacia en la región, tanto para estar al tanto de las crecientes tensiones como para buscar formas de gestionar los riesgos correspondientes. En términos prácticos, Bruselas podría aprovechar su condición de socio estratégico de la ASEAN para buscar una mayor participación en los mecanismos de seguridad de ese bloque y en los foros regionales; la UE y los Estados miembros podrían buscar niveles más altos de compromiso con potencias regionales como Japón, Australia y Corea del Sur en asuntos relacionados con el Mar del Sur de China; y Europa podría mandar más diplomáticos a la región, incluidos agregados de defensa permanentes que dominen el lenguaje de la diplomacia naval. De particular importancia será mantener líneas de comunicación sólidas con Pekín, donde Europa se percibe aún distante de la rivalidad estratégica entre Estados Unidos y China, lo cual juega a su favor diplomático. Si bien en, cierta medida, esta comunicación será tradicional en el ámbito de la diplomacia bilateral, también puede implicar buscar nuevas oportunidades y canales de diálogo. Por ejemplo, algunos Estados miembros también podrían buscar seguir el precedente establecido por Francia y China al establecer un mecanismo de coordinación y desescalada entre sus militares. Bruselas también debería continuar elevando el tema del Mar del Sur de China en sus interacciones con Pekín, como lo hizo durante la cumbre entre la UE y China en 2023. Mantener estos canales se volverá tanto más difícil como más importante si la UE y los Estados miembros expandan su presencia operativa en la región, por ejemplo, si deciden establecer una presencia marítima calibrada en el Mar del Sur de China, como propuso el enviado de la UE para el Indo-Pacífico. Sin embargo, por ahora, tal medida se considera poco probable En cuanto a la diplomacia pública, Bruselas y los estados miembros de la UE deberían considerar formas prácticas de promover los principios del derecho del mar en la región, argumentando que un apoyo más amplio y el cumplimiento de estos principios proporcionarían un terreno neutral para evitar y resolver pacíficamente disputas. Aunque es difícil ver que este enfoque pueda ser atractivo para Pekín, que ha rechazado la decisión del tribunal de la CONVEMAR, aún podría haber beneficios en forjar una cooperación más estrecha entre otros estados reclamantes. Las reuniones en Manila y otras capitales regionales podrían abordar temas relacionados con las disputas continuas, pero también temas transversales de interés regional como la pesca. Con las negociaciones sobre un Código de Conducta regional estancadas, los países afines en la región podrían aprovechar estas ocasiones para al menos desarrollar posiciones comunes sobre cuestiones específicas que podrían ser abordadas por el Código o que podrían fomentar la construcción de confianza regional en el Mar del Sur de China. Por último, en el ámbito del desarrollo de capacidades, los gobiernos europeos deberían seguir fortaleciendo la cooperación en materia de guardacostas con los estados reclamantes del Mar del Sur de China, ayudándoles a desarrollar herramientas y protocolos que puedan ser utilizados, cuando sea apropiado, para así evitar confrontaciones y conflictos. Desde la administración de Aquino, Manila ha tratado de mejorar sus capacidades en materia de guardacostas. Dado que muchos de los buques de otros estados reclamantes en el Mar del Sur de China son embarcaciones de guardacostas y se encuentran envueltos en confrontaciones marítimas, un enfoque común sobre las reglas de enfrentamiento podría ayudar a evitar malentendidos en el mar. Aprovechando el sistema integrado de guardacostas de la UE, ésta podría organizar o patrocinar talleres conjuntos para desarrollar principios operativos para los buques de las fuerzas del orden de la región e intercambiar mejores prácticas con las autoridades filipinas. Bruselas también podría financiar agencias como la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito para fortalecer la experiencia de los guardacostas en temas como la protección ambiental, la seguridad y los procedimientos de búsqueda y rescate. Los Estados miembros europeos también podrían participar en actividades conjuntas con los guardacostas de Filipinas y otros miembros de la ASEAN para fortalecer el control de la pesca y la protección de las fronteras marítimas, y para disuadir la piratería o el contrabando.