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L'Union européenne a été prise par surprise par le tournant géopolitique du 24 février 2022. Pourtant, à l'heure où la géographie de l'élargissement se modifie, l'Union peine à relancer dans les Balkans occidentaux un processus dont dépendent sa crédibilité et, de plus en plus, sa sécurité. Au vu de l’incapacité de l'Union européenne à garantir que ses faiblesses au Kosovo, en Bosnie-Herzégovine et en Serbie ne sont pas en train de s’aggraver, il est nécessaire de repenser la politique d'influence européenne dans la région.

La politique d'influence de l'UE dans les Balkans occidentaux repose principalement sur le processus d'adhésion auquel participent actuellement l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Kosovo, la Macédoine du Nord, le Monténégro et la Serbie. Ce processus, initié en 2000 lors du Conseil européen de Santa Maria da Feira, rend la progression de ces pays vers l'adhésion à l'UE tributaire de la mise en œuvre de réformes clés, dans le but de répondre aux critères de Copenhague. En poursuivant cet objectif de convergence politique, économique et juridique, l'Union aspire à transformer et à façonner les pays de la région à son image. Cet objectif reflète les idéaux du projet européen, du traité de Rome au traité de Lisbonne, l’affirmation de l'ambition de l'Europe d'être une force puissante le long de ses propres frontières. La stratégie de l'UE au cours des 20 dernières années a permis aux pays des Balkans occidentaux de s'intégrer dans la géographie et le système européens. Et pourtant, cela ne les a pas menés aux portes de l'adhésion.

Des propositions de réforme et un angle mort

La situation est alarmante. L'affaiblissement des perspectives d'adhésion des pays de la région, conjugué aux blocages politiques et institutionnels de l'UE, a créé des brèches dans lesquelles s'engouffrent les puissances rivales, à commencer par la Russie. Pour pallier cette vulnérabilité, l'UE s'est efforcée de relancer sa politique d'adhésion par une série de sommets et de plans d'aide, en vain. Sous l'impulsion de la France, elle a adopté une nouvelle approche en 2020, qui met l'accent sur l'importance de la logique politique inhérente au processus d'adhésion, en plus des réformes à mener.

Cependant, les progrès sont lents, surtout à un moment où l'UE est confrontée à de nouveaux défis à l'Est. L'UE a accordé à l'Ukraine, à la Moldavie et à la Géorgie le statut de candidats à l'adhésion en 2022, trois pays dont l'intégrité territoriale est contestée. L'UE a déjà ouvert des négociations d'adhésion avec les deux premiers pays. Alors que l'Est semble dépasser les Balkans dans la course à l'adhésion, l'idée de réformer le processus d'adhésion s'impose désormais dans la plupart des capitales.

Le Conseil européen de juin 2022 a appelé à l'accélération du processus d'adhésion. Différentes propositions ont été mises sur la table : adhésion progressive, adhésion par étapes, adhésion au marché unique, fixation d'une date indicative pour l'adhésion, etc. La plupart de ces propositions visent à renforcer l'intégration des pays de la région dans le système européen. Elles partent du principe, comme le fait la Commission depuis vingt ans, que l'intégration est une garantie d'adhésion, que la première mène nécessairement à la seconde. Cet axiome est trompeur, comme l'illustre parfaitement le cas de la Macédoine du Nord. L'intégration des pays de la région est nécessaire, tout comme les réformes, mais elle n'est pas suffisante pour mener à bien un processus dont l'aboutissement, l'adhésion à l'UE, est une question de cooptation.

L'une des propositions les plus ambitieuses est le rapport du groupe de travail franco-allemand sur la réforme institutionnelle de l'UE, également connu sous le nom de Groupe des Douze, qui est le fruit d'une réflexion franco-allemande. Il a le mérite d'envisager l'élargissement de l'UE sous l'angle de la nécessité d'une réforme institutionnelle, afin de renforcer enfin la capacité d'action et la souveraineté de l'Europe dans un monde qui se fragmente. Il s'agit de réformer le processus d'adhésion dans le cadre d'un projet politique que l'Union doit porter à la fois entre ses États membres et dans les Balkans occidentaux.

Parmi ces propositions, il y a cependant une question non résolue : les conflits territoriaux et les contestations de souveraineté, un domaine clé dans lequel l'UE a du mal à agir. Mais quelle influence l'Union peut-elle prétendre exercer dans les Balkans occidentaux et au-delà, si elle élude les questions les plus sensibles au Kosovo, en Bosnie-Herzégovine et en Serbie ? Ces questions, qui touchent à la souveraineté, à l'intégrité territoriale, à l'irrédentisme et à la géopolitique, sont d'une importance capitale. Il est essentiel que l'UE s'implique désormais dans ces domaines, afin que la politique d'adhésion ne se limite plus à la promotion de l'État de droit, de la bonne gouvernance et de l'intégration économique. Il faut non seulement affirmer la crédibilité de l'Union aujourd'hui dans les Balkans occidentaux, mais aussi demain à l'Est.

L'UE est-elle dans une impasse en Bosnie-Herzégovine ?

En Bosnie-Herzégovine, l'UE est avant tout confrontée à un fort irrédentisme de la Republika Srpska, qui contribue à créer un climat délétère dans le pays. Dans son rapport du 23 novembre 2023, le Conseil de l'Europe a condamné les violences interethniques, les discours ethno-nationalistes et de haine, la négation des génocides et des crimes de guerre, la glorification des criminels de guerre et, plus généralement, l'intolérance qui gagne du terrain.

Cet irrédentisme, alimenté depuis plusieurs années par le leader historique de l'entité serbe, Milorad Dodik, se traduit sur le plan politique par un sécessionnisme affirmé, visant à démanteler l'Etat bosniaque. Pour ce faire, l'entité serbe tente de remettre en cause l'autorité des institutions centrales, à commencer par les tribunaux, dont elle entrave les décisions. Elle conteste également la légitimité de la Cour constitutionnelle, où siègent des juges internationaux chargés de veiller au respect des accords de Dayton, et l'autorité du Haut représentant, également responsable des accords de Dayton. L'affaiblissement de ces institutions, exacerbé par le spectre d'un référendum sécessionniste, ouvrirait la voie au démantèlement d'autres organes régaliens, notamment l'armée, ce qui constituerait une menace existentielle pour la souveraineté du pays.

Sans surprise, la Russie s'engouffre dans cette brèche, l'instabilité du pays n'attirant guère l'attention de l'Occident. Les liens tissés entre la Republika Srpska et la Russie se sont renforcés dans un contexte de tensions internationales. Alors que l'UE anticipe un hiver difficile, Milorad Dodik se rend à Moscou en septembre 2022, au grand dam de l'UE. En janvier 2023, Milorad Dodik honore Vladimir Poutine de la plus haute distinction décernée par l'entité serbe, puis se rend au Kremlin au début de l'été pour recevoir lui-même une distinction, l'Ordre d'Alexandre Nevsky. Cette collusion entre les deux hommes empêche l'Etat central de Bosnie-Herzégovine de s'aligner sur les sanctions européennes contre la Russie, facilite la pénétration de la propagande russe dans le pays et donne au sécessionnisme serbe en Bosnie-Herzégovine une dimension internationale, la Russie étant en mesure de bloquer ou de ralentir certaines décisions relatives à la présence internationale dans le pays. Selon un sondage publié en juin 2022, 89% des Serbes de Bosnie ont une opinion positive du rôle de la Russie dans le pays et la popularité de Vladimir Poutine est indéniable.

Outre l'atteinte à l'intégrité territoriale de la Bosnie-Herzégovine, Milorad Dodik est soupçonné de détournement de fonds, de corruption et de népotisme. Mais contrairement aux États-Unis, qui ont adopté des sanctions à son encontre en 2022, l'UE reste à l'écart. Et il y a une explication claire à cela. Milorad Dodik a un allié parmi les États membres : la Hongrie. Des affinités politiques lient le chef des Serbes de Bosnie-Herzégovine au dirigeant hongrois Viktor Orbán, avec un soutien politique et financier spécifique à la Republika Srpska. Les deux hommes politiques nourrissent la même méfiance idéologique à l'égard de Bruxelles et des valeurs progressistes. Sur la scène européenne, Milorad Dodik peut compter sur la protection de Viktor Orbán, notamment en matière de sanctions, puisque ce dernier s'oppose à toute décision en ce sens.

Mais la Hongrie n'est pas le seul pays à entraver la politique d'influence de l'Europe. La Croatie joue également un jeu trouble. Elle a fait pression, par l'intermédiaire de l'UE, pour l'adoption en 2022 d'une réforme électorale qui consolide le pouvoir du parti nationaliste croate en Bosnie-Herzégovine, quitte à aggraver les divisions ethniques du pays. Cette réforme, également soutenue par la Hongrie, va à l'encontre de la vision européenne d'un système basé sur les identités civiques et non ethno-nationales.

La réponse de l'UE à ces défis reste limitée à la promotion (nécessaire) de l'État de droit et des droits fondamentaux, à la lutte contre la corruption et aux réformes de l'administration publique. En 2019, l'UE a identifié quatorze priorités avant d'ouvrir les négociations d'adhésion, puis a accordé à la Bosnie-Herzégovine le statut de candidat en 2022, malgré les progrès limités réalisés dans ce domaine. C'est pourquoi la France, les Pays-Bas et, dans une certaine mesure, l'Allemagne n'ont pas été très enthousiastes à l'égard de cette décision. Mais dans le contexte géopolitique actuel, c'est la position de la Hongrie, de l'Autriche, de la République tchèque, de la Slovénie et de l'Italie qui a prévalu, permettant finalement à la Bosnie-Herzégovine d'aller de l'avant sans pénaliser les élites politiques compromettant l'avenir du pays, ni remettre en cause leurs relais parmi les Etats membres.

L'UE est-elle dans l'ornière au Kosovo ?

Au Kosovo, l'UE est confrontée à un défi particulièrement grave, qu'elle s'efforce de relever depuis plus de dix ans à travers le dialogue qu'elle facilite entre Belgrade et Pristina. Pourtant, ses efforts n'ont pas abouti à la normalisation tant espérée des relations entre la Serbie et le Kosovo. En fait, la situation sécuritaire sur le terrain a continué à se détériorer.

La Serbie, opposée à l'indépendance du pays, soutient des poches d'instabilité et des institutions parallèles dans le nord du Kosovo, et alimente l'irrédentisme d'une partie de la population serbe résolument hostile à l'autorité de l'Etat central kosovar. En mars 2023, des tensions sont apparues lorsque des maires albanais du Kosovo ont été empêchés par la force de prendre leurs fonctions dans le nord du pays, à la suite d'élections municipales qui avaient fait l'objet d'un boycott serbe orchestré par Belgrade. Des rixes ont éclaté, avec la participation d'agitateurs serbes ; l'armée serbe a été mise en état d'alerte et, pour la première fois, des manifestants serbes ont attaqué des soldats de la Force de paix au Kosovo (KFOR), une force internationale de maintien de la paix de l'OTAN présente au Kosovo sous mandat de l'ONU. Au lieu d'incriminer la Serbie et l'irrédentisme serbe au Kosovo, l'UE, à l'instigation de la France et de l'Allemagne, a adopté des sanctions contre les autorités et la société civile de la partie la plus faible du conflit, le Kosovo.

Un incident encore plus inquiétant s'est produit peu après, en septembre 2023, lorsqu'un groupe de nationalistes serbes, armés d'un arsenal impressionnant, a attaqué les forces de police, tuant un policier kosovar. Cette attaque, menée par un leader politique serbe du Kosovo ayant des liens étroits avec le parti politique du président de la Serbie voisine, a suscité de vives inquiétudes, d'autant plus que Belgrade renforçait au même moment ses forces armées aux frontières du Kosovo. La rhétorique nationaliste, militariste et pro-russe en Serbie a alimenté la perception d'une menace imminente pour le Kosovo, à l'instar de celle posée par la Russie en Ukraine. La KFOR a renforcé sa présence en conséquence. En Serbie, une journée de deuil national a été décrétée face à la mort des trois assaillants serbes tués lors de la fusillade. Dans les capitales européennes, l'incident a été condamné, mais la responsabilité des autorités de Pristina, plus que l'irrédentisme serbe au nord du Kosovo et la diplomatie du srpski svet de Belgrade, a été pointée du doigt.

Ces graves incidents témoignent du durcissement de l'irrédentisme alimenté par Belgrade. Ils illustrent surtout l'impasse dans laquelle se trouve le dialogue facilité par l'UE. Dépourvu de tout objectif stratégique, le dialogue s'est limité à préparer le terrain pour un accord illusoire de « normalisation » des relations entre Belgrade et Pristina. À cette fin, il s'est principalement concentré sur des questions techniques de reconnaissance des documents, de gestion des frontières, de liberté de circulation, etc. Ce fut le cas, par exemple, de l'accord « historique » conclu à Bruxelles en 2013, et de la douzaine d'autres qui ont suivi. Cependant, ces accords ont tous été mal mis en œuvre. De plus, l'attention portée à chaque pierre d'achoppement, ainsi que les tensions qui en résultent, ont conduit l'UE à perdre de vue l'objectif politique de la résolution du conflit, à savoir la reconnaissance par la Serbie du Kosovo en tant qu'État souverain et de son intégrité territoriale. Ce n'est pas l'un des objectifs du dialogue.

Le dialogue se concentre de plus en plus sur les questions de gouvernance interne au Kosovo. En particulier, la création d'une association de municipalités serbes dans le nord du Kosovo suscite la controverse, car elle rappelle les problèmes rencontrés par la Republika Srpska en Bosnie-Herzégovine. Mais avec un écueil supplémentaire. Le dialogue actuellement soutenu par la France et l'Allemagne fait désormais de l'octroi d'une forme d'autonomie à ces municipalités irrédentistes un préalable à la « normalisation » des relations avec la Serbie, sans garantie que le Kosovo obtienne à terme une reconnaissance internationale. Pour accroître la pression sur Pristina, la France, l'Allemagne et l'Italie sont allées jusqu'à refuser de soutenir l'adhésion du Kosovo au Conseil de l'Europe, une décision sans précédent qui a suscité la satisfaction de Belgrade et de Moscou.

Incapable d'adopter une position commune sur la question à cause de cinq États membres (Chypre, Espagne, Grèce, Roumanie et Slovaquie), l'UE peine à projeter une politique d'influence sur cette question par le biais du dialogue. Au contraire, elle se voit contrainte de gérer dans l'urgence des crises à répétition, afin d'éviter que la situation sur le terrain ne s'envenime. En vain, alors que les incidents s'aggravent et se multiplient, l'UE laisse un trou béant dans lequel s'engouffrent les régimes de Serbie et, sans surprise, la Russie. Tous deux ont intérêt à maintenir le statu quo sur cette question, vecteur d'instabilité, et à faire en sorte que l'UE reste dans l'ornière.

L'influence limitée de l'UE en Serbie

La politique d'influence européenne montre ses limites en Serbie également. Elle n'a pas réussi à soutenir efficacement les forces démocratiques serbes qui protestaient depuis des mois contre la montée de l'autoritarisme. Elle continue de faire confiance à un régime qui n'a cessé de démontrer son désintérêt pour les processus démocratiques et le pluralisme politique. Les élections truquées de fin 2023, que l'UE n'a pas sanctionnées, illustrent l'impuissance géopolitique de l'UE et son incapacité à faire face à un régime autoritaire local à ses portes.

De même, l'UE n'a pas réussi à influencer de manière significative la politique étrangère de la Serbie à l'égard de la Russie. En 2009, la Serbie a conclu un partenariat stratégique avec la Russie, qui a été étendu en 2013 pour inclure la coopération en matière de sécurité et de défense. Ce partenariat a ouvert la voie à l'acquisition de divers systèmes d'armes russes (avions de chasse, missiles guidés, etc.) et à l'organisation d'exercices militaires conjoints entre 2014 et 2021 avec la Russie et d'autres membres de l'Organisation du traité de sécurité collective, que la Serbie a rejointe en tant qu'observateur. Sur le plan économique, la coopération s'est intensifiée avec la conclusion en 2019 d'un accord de libre-échange avec l'Union économique eurasiatique, même si les échanges entre la Serbie et la Russie, qui représentent moins de 10 % des échanges, restent bien inférieurs à ceux avec l'UE.

La guerre en Ukraine et la politique d'isolement de la Russie menée par l'UE n'ont pas conduit la Serbie à reconsidérer son approche. Aux Nations unies, la Serbie a certes soutenu un certain nombre de résolutions condamnant l'agression de la Russie contre l'Ukraine, sans pour autant le dire haut et fort. Mais le pays ne s'est pas pour autant aligné sur les sanctions européennes contre Moscou. Il n'a adopté que des mesures à l'encontre du Belarus et des personnalités pro-russes en Ukraine, et des technologies à double usage interdites à l'exportation par l'UE trouveraient leur chemin vers la Russie via la Serbie. Belgrade ne s'est pas non plus alignée sur la plupart des déclarations du haut représentant de l'UE et des décisions prises par le Conseil dans tous les domaines de la politique étrangère et de sécurité. Il s'agit pourtant d'une obligation contractuelle en vertu de l'accord de stabilisation et d'association (article 10) qu'elle a conclu avec l'UE en 2013.

Son comportement en tant que pays candidat à l'adhésion à l'UE est troublant. En juin 2022, la Serbie était représentée au niveau ministériel au Forum économique international officiel de Saint-Pétersbourg, aux côtés de Milorad Dodik. En août 2022, alors que la situation au Kosovo se détériore, Belgrade envoie au Kremlin Aleksandar Vulin, alors chef des renseignements serbes, aujourd'hui vice-premier ministre et figure de proue de l'irrédentisme et de la diplomatie srpski svet dans les Balkans. Il a été décoré par le ministre russe de la défense. En septembre 2022, la Serbie a signé avec la Russie un accord renforçant la coopération en matière de politique étrangère. Après quelques mois de retenue, Aleksandar Vučić se fait plus loquace en mars 2023 lorsqu'il exprime sa désapprobation face à la décision de la Cour pénale internationale d'émettre un mandat d'arrêt à l'encontre de Vladimir Poutine. En septembre 2023, il reçoit l'ambassadeur russe à Belgrade pour discuter de la situation dans le nord du Kosovo, et enfin, en octobre 2023, il rencontre Vladimir Poutine à Pékin, avec qui il a un « échange cordial ».

La présence de médias russes en Serbie et le contrôle de la presse par les autorités serbes signifient que l'opinion publique est façonnée en conséquence. La critique de l'Occident dépravé et hégémonique est monnaie courante, tout comme celle de l'hypocrisie de l'UE, de l'agressivité des Etats-Unis et de l'OTAN, et de l'injustice dont seraient victimes les patriotes de srpski svet.

Incapable de s'imposer tant sur la question de la reconnaissance du Kosovo que sur l'orientation géopolitique de la Serbie, l'UE a également dû composer avec les liens étroits entre Aleksandar Vučić et Viktor Orbán, et leurs affinités avec le commissaire à l'élargissement, Olivér Várhelyi. Ces connexions facilitent l'accès de la Serbie aux fonds européens. Malgré le recul démocratique et les ambiguïtés pro-russes du pays, la Commission a accordé à la Serbie, en février 2023, la subvention la plus généreuse (600 millions d'euros) jamais accordée dans la région. Celle-ci fait partie d'un paquet de plus de 2 milliards d'euros alloués à la Serbie pour financer une ligne ferroviaire à grande vitesse prolongeant le tronçon que la Chine construit actuellement entre Belgrade et Budapest - un projet miné par les scandales de corruption, mais qui répond aux objectifs de connectivité transeuropéenne -. De même, en matière de politique d'adhésion, Aleksandar Vučić trouve en Viktor Orbán un allié influent au sein du Conseil, pour s'assurer que les dérives autoritaires et pro-russes de la Serbie ne soient pas sanctionnées. Les graves irrégularités qui ont entaché les élections générales serbes de décembre 2023 et le climat délétère qui a régné pendant la campagne témoignent des dérives en cours en Serbie.

Une politique d'alliance peut-elle compenser l'impuissance de l'UE ?

Incapable d'exercer une influence stratégique sur les questions les plus sensibles en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo et en Serbie, l'UE est confrontée à un défi majeur. Où pourrait-elle mieux pratiquer le « langage de la puissance » que dans cette petite région enclavée et promise à l'adhésion ?

L'UE, puissance imparfaite, peine à se défaire de l'illusion que le pouvoir de transformation qu'elle tente d'exercer à travers sa politique d'adhésion agira comme un remède miracle dans une région en proie à l'irrédentisme, à la désinformation russe et aux dérives autoritaires. Cette illusion peut s'avérer néfaste, car les Balkans sont dans l'ombre d'un problème encore plus complexe à l'Est.

La réforme institutionnelle de l'UE, qui pourrait à l'avenir faire du vote à la majorité qualifiée la norme, ne permettra pas à l'Union de projeter une influence stratégique et politique du jour au lendemain, du moins pas dans ces régions les plus sensibles. Il en va de même pour la conditionnalité renforcée qui met l'accent sur l'État de droit. En quoi cela permettra-t-il d'établir la souveraineté contestée du Kosovo et de la Bosnie-Herzégovine et d'ancrer géopolitiquement la Serbie dans le camp européen ?

Malheureusement, en l'absence d'une Commission forte et visionnaire, il ne faut pas s'attendre à ce que l'Union fasse beaucoup, car les États membres, et donc le Conseil, ne partagent pas la même vision de l'union politique à laquelle le projet européen devrait aspirer. Certains d'entre eux, principalement à l'Est, restent fidèles à la souveraineté et entendent résister partout à la logique d'ingérence de l'Union. D'autres, comme l'Allemagne, ne jurent que par le néofonctionnalisme et peinent à penser la finalité (politique et territoriale) du projet européen au-delà de l'intégration économique. La France, quant à elle, appelle à un approfondissement politique de l'Union par une relance de l'intergouvernementalisme mais rejette toute logique fédéraliste. Ces différences de vision empêchent l'Union de développer une politique d'influence qui ne se limite pas à un processus d'adhésion qui s'avère finalement insuffisant.

Pour pallier cette faiblesse, si l'UE avait davantage recours aux alliances ? Au sein de l'Union, il s'agirait de renforcer la coordination entre les États membres qui partagent l'idée que les défis du Kosovo, de la Bosnie-Herzégovine et de la Serbie doivent faire l'objet d'un engagement politique et diplomatique fort, distinct du processus d'adhésion à l'UE. Le défi pour les États membres en question serait d'aider l'Union à apprendre le « langage de la puissance », dans le but de consolider les souverainetés contestées du Kosovo et de la Bosnie-Herzégovine et d'infléchir la politique étrangère de la Serbie.

Dans les Balkans occidentaux, cette logique d'alliance trouverait un soutien dans la société civile, dans l'opposition en Serbie et parmi la nouvelle génération de dirigeants politiques en Bosnie-Herzégovine. Un soutien plus fort à ces forces politiques progressistes, y compris dans la rue, et une critique plus cinglante des personnalités, élues ou non, qui alimentent l'irrédentisme et l'instabilité dans la région, permettraient d'envoyer un signal important et, surtout, de développer de nouveaux leviers d'influence.