Provider of in-depth & balanced analysis on hot issues around the world

Read in English	한국어로 읽기	Leer en español
Gap
In Deutsch lesen	اقرأ بالعربية	Lire en français

Европейский Союз оказался застигнут врасплох геополитическим поворотным моментом 24 февраля 2022 года. Однако в то время как география расширения меняется, Союз сталкивается с трудностями в возобновлении процесса на Западных Балканах, от которого все больше зависят его авторитет и безопасность. Неспособность ЕС предотвратить усугубление уязвимостей в Косово, Боснии и Герцеговине и Сербии требует пересмотра европейской политики влияния в регионе. Политика влияния ЕС на Западных Балканах в основном основывается на процессе присоединения, в котором в настоящее время участвуют Албания, Босния и Герцеговина, Косово, Северная Македония, Черногория и Сербия. Этот процесс, начатый в 2000 году на Европейском совете в Санта-Мария-да-Фейра, ставит продвижение этих стран к членству в ЕС в зависимость от выполнения ключевых реформ с целью соответствия Копенгагенским критериям. Преследуя цель политической, экономической и правовой конвергенции, Союз стремится преобразовать и адаптировать страны региона по своему образцу. Эта цель отражает идеалы европейского проекта — от Римского договора до Лиссабонского договора, подтверждая амбиции Европы быть мощной силой у своих границ. За последние 20 лет стратегия ЕС позволила странам Западных Балкан интегрироваться в европейскую географию и систему. Однако она не приблизила их существенно к членству в Союзе.

Предложения по реформам и слепая зона

Ситуация вызывает тревогу. Ослабление перспектив членства для стран региона, наряду с политическими и институциональными тупиками внутри ЕС, создали пробелы, которые спешат заполнить конкурирующие державы, прежде всего Россия. Чтобы компенсировать эту уязвимость, ЕС пытался оживить свою политику расширения через серию саммитов и программ помощи, однако безрезультатно. Под руководством Франции в 2020 году был принят новый подход, который, помимо необходимости проведения реформ, подчеркнул важность политической логики, лежащей в основе процесса присоединения. Однако прогресс идет медленно, особенно в условиях новых вызовов, с которыми сталкивается ЕС на востоке. В 2022 году Союз предоставил статус кандидатов на вступление Украине, Молдове и Грузии – трем странам, чья территориальная целостность находится под угрозой. С первыми двумя странами ЕС уже открыл переговоры о вступлении. Пока Восточная Европа, похоже, обгоняет Балканы в гонке за членством, идея реформирования процесса присоединения становится насущной необходимостью для большинства столиц.

Июньский саммит 2022 года и предложения по реформе расширения

Европейский совет в июне 2022 года призвал ускорить процесс присоединения. Были предложены различные варианты: постепенное вступление, поэтапное членство, присоединение к единому рынку, установление ориентировочной даты вступления и другие. Большинство этих инициатив направлено на дальнейшую интеграцию стран региона в европейскую систему. Однако они исходят из предположения, которое ЕС придерживается уже двадцать лет: интеграция автоматически ведет к членству. Этот принцип вводит в заблуждение, что наглядно демонстрирует пример Северной Македонии. Интеграция стран региона необходима, как и реформы, но сама по себе она не гарантирует успешного завершения процесса, так как окончательное членство в ЕС остается вопросом кооптации. Одним из самых амбициозных предложений является доклад, представленный франко-германской рабочей группой по институциональной реформе ЕС, также известной как Группа двенадцати. Этот доклад стал результатом совместного анализа Франции и Германии. Его ключевое достоинство заключается в том, что он рассматривает расширение ЕС в контексте необходимости институциональной реформы, что позволит укрепить способность Европы к действиям и ее суверенитет в условиях фрагментирующегося мира. Идея состоит в том, чтобы реформировать процесс присоединения в рамках политического проекта, который ЕС должен продвигать как среди своих государств-членов, так и в странах Западных Балкан. Среди этих предложений, однако, остается нерешенным один ключевой вопрос: территориальные споры и оспариваемый суверенитет – сфера, в которой ЕС испытывает серьезные трудности с принятием эффективных мер. Какое влияние Союз может рассчитывать иметь на Западных Балканах и за их пределами, если он уклоняется от самых острых проблем в Косово, Боснии и Герцеговине и Сербии? Эти вопросы, связанные с суверенитетом, территориальной целостностью, ирредентизмом и геополитикой, имеют первостепенное значение. Сейчас крайне важно, чтобы ЕС активно включился в решение этих проблем, чтобы политика расширения не ограничивалась исключительно продвижением верховенства закона, хорошего управления и экономической интеграции. Это необходимо не только для подтверждения авторитета ЕС сегодня на Западных Балканах, но и для укрепления его влияния в будущем на Востоке.

Зашел ли ЕС в тупик в Боснии и Герцеговине?

В Боснии и Герцеговине ЕС сталкивается, прежде всего, с сильным ирредентизмом в Республике Сербской, который усугубляет напряженную обстановку в стране. В своем докладе от 23 ноября 2023 года Совет Европы осудил межэтническое насилие, этно-националистическую риторику и язык ненависти, отрицание геноцида и военных преступлений, прославление военных преступников, а также в целом растущую нетерпимость в стране. Этот ирредентизм, подогреваемый на протяжении нескольких лет историческим лидером сербской общины Милорадом Додиком, выражается на политическом уровне активным сепаратизмом, направленным на демонтаж боснийского государства. С этой целью Республика Сербская пытается оспорить власть центральных институтов, начиная с судебной системы, чьи решения она блокирует. Она также ставит под сомнение легитимность Конституционного суда, где международные судьи следят за соблюдением Дейтонских соглашений, а также авторитет Высокого представителя, ответственного за их исполнение. Ослабление этих институтов, усугубляемое угрозой референдума о независимости, может привести к разрушению других ключевых государственных структур, в частности армии, что создаст экзистенциальную угрозу для суверенитета страны. Неудивительно, что Россия использует эти уязвимости, поскольку нестабильность в Боснии и Герцеговине почти не привлекает внимание Запада. На фоне международной напряженности связи между Республикой Сербской и Россией только усилились. В то время как ЕС сталкивался с вызовами предстоящей зимы, Милорад Додик в сентябре 2022 года прибыл в Москву, что вызвало недовольство Брюсселя. В январе 2023 года он наградил Владимира Путина высшей наградой Республики Сербской, а в начале лета сам был удостоен Ордена Александра Невского во время визита в Кремль. Такое тесное взаимодействие между Додиком и Путиным препятствует присоединению Боснии и Герцеговины к санкциям ЕС против России, способствует распространению российской пропаганды в стране и придает сербскому сепаратизму в Боснии международное измерение. Поскольку Россия может блокировать или замедлять некоторые решения, касающиеся международного присутствия в стране, ее влияние только растет. Согласно опросу, опубликованному в июне 2022 года, 89% боснийских сербов положительно оценивают роль России в стране, а популярность Владимира Путина среди них остается высокой. Однако Венгрия — не единственная страна, препятствующая политике влияния ЕС. Хорватия также ведет неоднозначную игру. В 2022 году она активно лоббировала в ЕС избирательную реформу, которая укрепляет позиции хорватской националистической партии в Боснии и Герцеговине, даже если это ведет к углублению этнических разногласий в стране. Эта реформа, поддержанная также Венгрией, противоречит европейскому видению системы, основанной на гражданской идентичности, а не на этно-национальном принципе. Ответ ЕС на эти вызовы остается ограниченным и сводится к (необходимому) продвижению верховенства права, защите фундаментальных прав, борьбе с коррупцией и реформе государственной администрации. В 2019 году ЕС определил четырнадцать приоритетных условий для начала переговоров о присоединении, а затем предоставил Боснии и Герцеговине статус кандидата в 2022 году, несмотря на ограниченные достижения в этих сферах. По этой причине Франция, Нидерланды и, в некоторой степени, Германия восприняли это решение без энтузиазма. Однако в сложившейся геополитической обстановке решающую роль сыграла позиция Венгрии, Австрии, Чехии, Словении и Италии, что позволило Боснии и Герцеговине продвинуться вперед, не накладывая санкции на политические элиты, ставящие под угрозу будущее страны, и не затрагивая их связи внутри ЕС.

Зашел ли ЕС в тупик в Косово?

В Косово ЕС сталкивается с особенно серьезным вызовом и уже более десяти лет пытается его решить, выступая посредником в диалоге между Белградом и Приштиной. Однако эти усилия не привели к ожидаемой нормализации отношений между Сербией и Косово. Напротив, ситуация с безопасностью на месте продолжает ухудшаться. Сербия, не признавая независимость Косово, поддерживает очаги нестабильности и параллельные институты на севере страны, подпитывая ирредентизм среди части сербского населения, открыто противостоящего властям центрального правительства Косово. В марте 2023 года напряженность резко возросла, когда косовским албанским мэрам не позволили приступить к своим обязанностям в северных районах после муниципальных выборов, которые были бойкотированы сербами по указанию Белграда. Начались столкновения, в которых участвовали агитаторы из Сербии. Сербская армия была приведена в боевую готовность, а впервые за все время конфликта сербские протестующие напали на миротворцев KFOR – международные силы НАТО в Косово, действующие под мандатом ООН. Однако вместо того чтобы осудить действия Сербии и сербский ирредентизм в Косово, ЕС, по инициативе Франции и Германии, ввел санкции против властей и гражданского общества самой слабой стороны конфликта – Косово. Еще более тревожный инцидент произошел в сентябре 2023 года, когда группа сербских националистов, вооруженная внушительным арсеналом оружия, атаковала полицейские силы и убила косовского полицейского. Нападение, организованное лидером сербского сообщества в Косово, связанным с правящей партией президента Сербии, вызвало серьезную обеспокоенность, особенно на фоне усиления сербских вооруженных сил на границе с Косово. Националистическая, милитаристская и про-российская риторика в Сербии усилила восприятие неминуемой угрозы для Косово, аналогичной той, которую представляет Россия для Украины. В ответ KFOR увеличил свое военное присутствие. В самой Сербии был объявлен день национального траура по трем сербским нападавшим, погибшим в перестрелке. В европейских столицах инцидент осудили, однако основную ответственность возложили не на сербский ирредентизм в северном Косово и не на стратегию "српски свет" (сербского мира) Белграда, а на власти Приштины. Эти серьезные инциденты свидетельствуют об ужесточении ирредентизма, подпитываемого Белградом. Более того, они демонстрируют тупиковую ситуацию в диалоге, который ЕС пытается вести между сторонами. Не имея четкой стратегической цели, этот процесс сводится лишь к подготовке почвы для иллюзорного соглашения о "нормализации" отношений между Белградом и Приштиной. В основном он сосредоточен на технических вопросах, таких как признание документов, управление границами, свобода передвижения и т. д. Так было, например, с "историческим" соглашением, подписанным в Брюсселе в 2013 году, а также с десятком других договоренностей, заключенных позже. Однако все они были реализованы крайне слабо. Кроме того, излишнее внимание к каждому конфликтному моменту и возникающей из-за этого напряженности привело к тому, что ЕС упустил из виду ключевую политическую цель – признание Сербией Косово как суверенного государства и обеспечение его территориальной целостности. Но этот вопрос не входит в перечень официальных целей переговоров, что делает диалог еще менее результативным. Диалог все больше смещается в сторону вопросов внутреннего управления Косово. В частности, создание Ассоциации сербских муниципалитетов на севере Косово вызывает острые споры, так как напоминает ситуацию с Республикой Сербской в Боснии и Герцеговине, но с еще более серьезными рисками. Поддерживаемый Францией и Германией переговорный процесс теперь ставит условием "нормализации" отношений с Сербией предоставление автономии этим ирредентистским муниципалитетам, без каких-либо гарантий того, что Косово в конечном итоге получит международное признание. Чтобы усилить давление на Приштину, Франция, Германия и Италия пошли на беспрецедентный шаг – отказались поддержать заявку Косово на вступление в Совет Европы. Это решение было с удовлетворением воспринято в Белграде и Москве, что еще больше осложняет ситуацию и ставит Косово в уязвимое положение. Не имея возможности выработать единую позицию по этому вопросу из-за несогласия пяти государств-членов ЕС (Кипра, Испании, Греции, Румынии и Словакии), ЕС испытывает трудности с реализацией своей политики влияния через диалог. Вместо этого Союз оказывается вынужденным в срочном порядке реагировать на повторяющиеся кризисы, пытаясь предотвратить эскалацию на местах. Однако эти усилия не дают результата – инциденты учащаются и становятся все более серьезными, оставляя вакуум, который Белград и, как и следовало ожидать, Москва используют в своих интересах. Обе стороны заинтересованы в сохранении статус-кво, поскольку он поддерживает нестабильность в регионе и удерживает ЕС в тупиковой ситуации, не позволяя ему эффективно воздействовать на развитие событий.

Ограниченное влияние ЕС в Сербии

Политика влияния ЕС демонстрирует свои пределы и в Сербии. Союзу не удалось оказать действенную поддержку демократическим силам, которые месяцами протестовали против нарастающего авторитаризма в стране. При этом ЕС продолжает делать ставку на режим, который систематически игнорирует демократические процессы и политический плюрализм. Сфальсифицированные выборы в конце 2023 года, на которые ЕС не отреагировал санкциями, наглядно демонстрируют его геополитическую беспомощность и неспособность противостоять авторитарному режиму буквально у своих границ. ЕС также не сумел существенно повлиять на внешнеполитический курс Сербии в отношении России. В 2009 году Сербия заключила стратегическое партнерство с Россией, а в 2013 году расширила его, включив сотрудничество в области безопасности и обороны. Этот союз открыл путь для закупки различных российских вооружений (боевые самолеты, управляемые ракеты и др.), а также для проведения совместных военных учений с Россией и другими членами Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), в которой Сербия имеет статус наблюдателя. В экономическом плане сотрудничество между Белградом и Москвой укрепилось в 2019 году после подписания Сербией соглашения о свободной торговле с Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС). Однако, несмотря на этот шаг, торговля между Сербией и Россией остается на уровне менее 10% от общего внешнеторгового оборота, что значительно уступает объему торговли Сербии с ЕС. Война в Украине и политика изоляции России, проводимая ЕС, не заставили Сербию пересмотреть свой курс. На площадке ООН Сербия поддержала ряд резолюций, осуждающих российскую агрессию против Украины, но не делала этого открыто и однозначно. При этом Белград так и не присоединился к санкциям ЕС против Москвы. Сербия ввела ограниченные меры только против Беларуси, пророссийских фигур в Украине, а также запретила экспорт некоторых технологий двойного назначения, уже запрещенных в ЕС. Однако есть данные о том, что эти технологии через Сербию все же попадают в Россию. Кроме того, Белград не поддерживает большинство заявлений, сделанных Высоким представителем ЕС по иностранным делам, а также решений, принятых Советом ЕС в области внешней политики и безопасности. Однако, согласно Соглашению о стабилизации и ассоциации, заключенному Сербией с ЕС в 2013 году (статья 10), она обязана согласовывать свою внешнюю политику с ЕС. Тем не менее, на практике эти обязательства остаются невыполненными. Действия Сербии как страны-кандидата в ЕС вызывают серьезные вопросы. В июне 2022 года она была представлена на официальном Петербургском международном экономическом форуме на министерском уровне, выступая вместе с Милорадом Додиком. В августе 2022 года, на фоне обострения ситуации в Косово, Белград направил Александра Вулина – тогдашнего главу сербской разведки, а ныне вице-премьера и ключевую фигуру ирредентизма и дипломатии "српски свет" (сербского мира) – в Кремль, где он был награжден министром обороны России. В сентябре 2022 года Сербия подписала с Россией соглашение об усилении сотрудничества во внешней политике. После нескольких месяцев сдержанности Александр Вучич стал более открыто выражать свою позицию: в марте 2023 года он осудил решение Международного уголовного суда выдать ордер на арест Владимира Путина. В сентябре 2023 года он принял российского посла в Белграде, чтобы обсудить ситуацию на севере Косово. В октябре 2023 года он встретился с Владимиром Путиным в Пекине, где они провели "дружественную беседу". Такое поведение ставит под сомнение приверженность Сербии европейскому курсу и усиливает опасения, что Белград балансирует между ЕС и Россией, не предпринимая реальных шагов к интеграции в Союз. Присутствие российских медиа в Сербии в сочетании с жестким контролем прессы сербскими властями приводит к тому, что общественное мнение формируется в нужном ключе. В сербском информационном пространстве обыденной риторикой стали критика "развращенного" и гегемонистского Запада; обвинения ЕС в лицемерии; представление США и НАТО как агрессивных сил; тезисы о несправедливости, которой подвергаются "патриоты" српски свет (сербского мира). Такое медиавоздействие укрепляет антизападные настроения в сербском обществе и создает препятствия для реального сближения страны с ЕС. Не сумев добиться прогресса ни в вопросе признания Косово, ни в изменении геополитической ориентации Сербии, ЕС также вынужден учитывать тесные связи между Александром Вучичем и Виктором Орбаном, а также их близкие отношения с еврокомиссаром по вопросам расширения Оливером Вархеи. Эти связи облегчают Сербии доступ к европейским финансам. Несмотря на откат от демократии и пророссийскую двусмысленность, в феврале 2023 года Еврокомиссия выделила Сербии рекордную субсидию в размере 600 миллионов евро – самую крупную финансовую помощь, когда-либо предоставленную странам региона. Эта сумма входит в пакет более чем в 2 миллиарда евро, выделенный Сербии на строительство высокоскоростной железной дороги, которая станет продолжением участка, возводимого Китаем между Белградом и Будапештом. Этот проект окутан коррупционными скандалами, но отвечает целям трансъевропейской транспортной сети. Что касается политики расширения, Александр Вучич находит в Викторе Орбане влиятельного союзника в Совете ЕС, который помогает избежать санкций за авторитарные практики и пророссийские позиции Сербии. Парламентские выборы в Сербии в декабре 2023 года, сопровождавшиеся серьезными нарушениями и токсичной предвыборной атмосферой, наглядно демонстрируют размах злоупотреблений в стране.

Может ли политика альянсов компенсировать бессилие ЕС?

Не имея возможности оказать стратегическое влияние на наиболее чувствительные вопросы в Боснии и Герцеговине, Косово и Сербии, ЕС сталкивается с серьезным вызовом. Где, если не в этом небольшом, замкнутом регионе, который официально включен в процесс расширения, ЕС мог бы применить свою "языковую политику силы" и продемонстрировать свою способность действовать? ЕС, будучи ограниченной геополитической силой, с трудом избавляется от иллюзии, что его политика расширения способна стать чудодейственным решением для региона, охваченного ирредентизмом, российской дезинформацией и авторитарными тенденциями. Однако эта иллюзия может оказаться опасной, поскольку Балканы остаются в тени еще более сложной проблемы на Востоке. Будущая институциональная реформа ЕС, которая может сделать голосование квалифицированным большинством стандартной практикой, не приведет к немедленному усилению стратегического и политического влияния Союза, особенно в таких чувствительных вопросах. То же самое касается и усиленных условий для интеграции, акцентирующих верховенство права. Но каким образом это поможет закрепить оспариваемый суверенитет Косово и Боснии и Герцеговины, а также геополитически привязать Сербию к европейскому лагерю? К сожалению, при отсутствии сильной и дальновидной Европейской комиссии ожидать значительных шагов от ЕС не приходится, поскольку государства-члены и, соответственно, Совет ЕС не разделяют единого видения того, каким должен быть политический союз, к которому стремится европейский проект. Некоторые страны, главным образом в Восточной Европе, остаются привержены национальному суверенитету и сопротивляются вмешательству ЕС. Германия ориентируется на неофункционализм, сосредотачиваясь в первую очередь на экономической интеграции, но не формулируя четких целей политического и территориального расширения ЕС. Франция выступает за политическое углубление Союза через укрепление межправительственного сотрудничества, однако отвергает федералистскую модель. Эти различия в подходах ограничивают способность ЕС разрабатывать эффективную политику влияния, которая не сводилась бы исключительно к процессу расширения, который в конечном итоге оказывается недостаточным. А что, если для компенсации своей слабости ЕС активнее использовал бы систему альянсов? Внутри Союза это означало бы укрепление координации между государствами-членами, которые разделяют мнение, что вызовы в Косово, Боснии и Герцеговине и Сербии требуют сильного политического и дипломатического вовлечения, независимого от процесса расширения ЕС. Главной задачей для таких стран стало бы обучение ЕС "языку силы" с целью: укрепления оспариваемого суверенитета Косово и Боснии и Герцеговины; изменения внешнеполитического курса Сербии. Этот подход мог бы повысить эффективность европейского влияния в регионе, выходя за рамки ограниченного механизма интеграции. На Западных Балканах стратегия альянсов могла бы опираться на гражданское общество, сербскую оппозицию и новое поколение политических лидеров Боснии и Герцеговины. Расширенная поддержка реформаторских и демократических сил, включая их общественную активность, и более решительная позиция в отношении политиков, подпитывающих ирредентизм и нестабильность, независимо от их статуса, позволили бы ЕС не только подать четкий сигнал, но и укрепить свои позиции, создавая новые механизмы влияния в регионе.