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El cambio geopolítico radical del 24 de febrero del 2022 tomó por sorpresa a la Unión Europea. Sin embargo, en un momento en que la geografía de la ampliación está cambiando, la UE lucha por reactivar un proceso en los Balcanes Occidentales del cual depende la credibilidad de la misma UE y, cada vez más, su seguridad. La incapacidad de la Unión Europea para garantizar que no se agraven sus vulnerabilidades en Kosovo, Bosnia y Herzegovina y Serbia requiere un replanteamiento de la política europea de influencia en la región. La política de influencia de la UE en los Balcanes Occidentales se basa principalmente en el proceso de adhesión en el cual participan actualmente Albania, Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Macedonia del Norte, Montenegro y Serbia. Este proceso, iniciado el año 2000 en el Consejo Europeo de Santa Maria da Feira, supedita el progreso de estos países para unirse a la UE y a la implementación de reformas importantes, con el objetivo de cumplir los Criterios de Copenhague. Con la persecución de este objetivo de convergencia política, económica y jurídica, la UE aspira a transformar y modelar los países de la región a su imagen y semejanza. Este objetivo refleja los ideales del proyecto europeo, desde el Tratado de Roma hasta el Tratado de Lisboa, que afirma la ambición de Europa de devenir una fuerza poderosa en todas sus fronteras. La estrategia de la UE durante los últimos veinte años ha permitido a los países de los Balcanes Occidentales integrarse en la geografía y sistema europeos. Aun así, todavía no los ha acercado significativamente a las puertas de la adhesión.

Propuestas de reforma y un punto ciego

La situación es alarmante. El desvanecimiento de las perspectivas de adhesión de los países de la región, junto con los bloqueos políticos e institucionales dentro de la Unión Europea, han provocado brechas por las cuales se filtran las potencias rivales, empezando por Rusia. Para compensar esta vulnerabilidad, la UE ha intentado, inútilmente, reactivar su política de adhesión con una serie de cumbres y planes de ayuda. Bajo el liderazgo francés, adoptó un nuevo enfoque el año 2020, que ponía de relieve la importancia de la lógica política inherente al proceso de adhesión, además de las reformas que se tenían que llevar a cabo. No obstante, el progreso es lento, especialmente en un momento en que la Unión Europea se enfrenta a nuevos retos en el Este. La UE concedió a Ucrania, Moldavia y Georgia el estatus de candidatos a la adhesión el año 2022 — tres países cuya integridad territorial está en disputa — y ya ha abierto las negociaciones de adhesión para los primeros dos países. A medida que el Este parece superar a los Balcanes en la lucha por la adhesión, la idea de reformar el proceso para convertirse en miembro de la UE se convierte ahora en una necesidad en la mayoría de las capitales. En junio del 2022, el Consejo Europeo hizo un llamamiento para agilizar el proceso de adhesión. Se han puesto varias propuestas sobre la mesa: adhesión progresiva, adhesión por etapas, adhesión al mercado único, fijación de una fecha indicativa para la adhesión, etc. El objetivo de la mayoría de estas propuestas es consolidar la integración de los países de la región en el sistema europeo. Estos planteamientos dan por supuesto, como lo ha hecho la Comisión en los últimos veinte años, que la integración es una garantía para la adhesión; que la primera lleva necesariamente a la segunda. Este axioma es engañoso: el caso de Macedonia del Norte lo ejemplifica a la perfección. La integración de los países de la región es necesaria, igual que las reformas, pero no es suficiente para llevar garantizar el éxito de un proceso cuyo resultado final, la adhesión a la UE, es una cuestión de cooptación. Una de las propuestas más ambiciosas es el informe presentado por el grupo de trabajo francoalemán sobre la reforma institucional de la UE, también conocido como el “grupo de los doce”, fruto de la reflexión francoalemana. Este informe tiene el mérito de considerar la ampliación de la UE en vista de la necesidad de una reforma institucional, de manera que la capacidad de actuación y la soberanía de Europa se puedan consolidar finalmente en un mundo que se fragmenta y se resquebraja. La idea es reformar el proceso de adhesión como aparte de un proyecto político que la Unión Europea tendría que impulsar tanto entre sus estados miembros como con los Balcanes Occidentales. Entre estas propuestas, sin embargo, hay un problema pendiente de resolver: los conflictos territoriales y la soberanía en disputa, un área importante en que la UE lucha por intervenir. No obstante, ¿a qué influencia puede aspirar la Unión Europea en los Balcanes Occidentales y más allá, si rehúye las cuestiones más delicadas en Kosovo, Bosnia y Herzegovina y Serbia? Estos temas, que incluyen la soberanía, la integridad territorial, el irredentismo y la geopolítica, son de importancia clave. Es crucial que la UE se implique ahora en estas áreas, de manera que la política de adhesión no quede limitada a promover el estado de derecho, el buen gobierno y la integración económica. Este paso no sólo es necesario para afirmar la credibilidad de la Unión Europea en los Balcanes Occidentales hoy, sino también la credibilidad de futuro en el Este.

¿La UE se encuentra en un camino sin salida en Bosnia y Herzegovina?

En Bosnia y Herzegovina, la UE se enfrenta principalmente al fuerte irredentismo de la República Srpska, que contribuye a intoxicar el clima del país. En su informe del 23 de noviembre del 2023, el Consejo de Europa condenó la violencia interétnica, los discursos etnonacionalistas y de odio, la negación del genocidio y los crímenes de guerra, la glorificación de los criminales de guerra y, de manera más general, la intolerancia, que gana terreno. Este irredentismo, alimentado durante años por el líder histórico de la entidad serbia de Bosnia, Milorad Dodik, se manifiesta políticamente con un secesionismo asertivo que lucha por desmantelar el Estado bosnio. Para conseguirlo, la entidad serbia intenta desafiar la autoridad de las instituciones centrales, empezando por los tribunales, de los cuales frustra las decisiones. También desafía la legitimidad del Tribunal Constitucional, donde se reúnen jueces internacionales para garantizar el cumplimiento de los Acuerdos de Dayton, y la autoridad del Alto Representante, que también es responsable de estos acuerdos. El debilitamiento de estas instituciones, todavía más agravado por el espectro de un referéndum secesionista, prepararía el camino para el desmantelamiento de otros órganos importantes, sobre todo el ejército, hecho que supondría una amenaza existencial para la soberanía del país. Como era de esperar, Rusia está entrando en estas grietas, mientras que la inestabilidad del país a duras penas atrae la atención de Occidente. Los vínculos forjados entre la República Srpska y Rusia se han fortalecido en un contexto de tensiones internacionales. Si bien la UE preveía un invierno difícil, Milorad Dodik viajó a Moscú en septiembre del 2022, por descontento de las instituciones europeas. En enero del 2023, Dodik honró a Vladímir Putin con la máxima distinción otorgada por la entidad serbia. Posteriormente, fue al Kremlin a principios del verano de 2023 para recibir él mismo una distinción — la Orden de Alexandre Nevski —. Esta connivencia entre los dos hombres impide que el estado central de Bosnia y Herzegovina apruebe las sanciones europeas contra Rusia; facilita la entrada de propaganda rusa al país, y da al secesionismo serbio en Bosnia y Herzegovina una dimensión internacional, dado que Rusia se encuentra en una posición desde la cual puede bloquear o ralentizar determinadas decisiones relacionadas con la presencia internacional en el país. De acuerdo con un sondeo publicado en junio del 2022, un 89% de los serbobosnios tienen una opinión positiva sobre el papel de Rusia en el país, y la popularidad de Vladímir Putin es indiscutible. Además de minar la integridad territorial de Bosnia y Herzegovina, se sospecha que Milorad Dodik está implicado en casos de malversación, corrupción y nepotismo. A diferencia de los Estados Unidos, que le impusieron sanciones en el 2022, la Unión Europea se mantiene al margen. Este hecho tiene una explicación clara. Milorad Dodik tiene un aliado entre los estados miembros: Hungría. Las afinidades políticas vinculan al líder de los serbios en Bosnia y Herzegovina con el dirigente húngaro Viktor Orbán, que da apoyo político y financiero específicamente a la República Srpska. Ambos políticos muestran la misma desconfianza ideológica hacia Bruselas y hacia los valores progresistas. En el contexto europeo, Milorad Dodik puede contar con la protección de Viktor Orbán, especialmente con respecto a las sanciones, ya que Orbán se opone a cualquier decisión en este sentido. Sin embargo, Hungría no es el único país que obstaculiza la política de influencia de Europa. Croacia también toma partido en un juego turbio. A través de la UE, hizo presión para que se aprobara en el 2022 una reforma electoral que consolidaba el poder del partido nacionalista croata en Bosnia y Herzegovina, aunque supusiera intensificar las divisiones étnicas en el país. Esta reforma, en la cual también dio apoyo Hungría, iba en contra de la visión europea de un sistema basado en las identidades cívicas, y no en las etnonacionales. La respuesta de la Unión Europea a estos retos se mantiene limitada a la promoción —necesaria — del estado de derecho y de los derechos fundamentales, la lucha contra la corrupción y las reformas de la administración pública. En el 2019, la UE identificó catorce prioridades antes de iniciar las negociaciones de adhesión y, posteriormente, el año 2022, otorgó el estatus de candidato a Bosnia y Herzegovina, a pesar del escaso progreso alcanzado en este ámbito. Por este motivo, Francia, los Países Bajos y, en cierta manera, Alemania no mostraron nada de entusiasmo por esta decisión. En el contexto geopolítico actual, sin embargo, prevaleció la posición de Hungría, Austria, la República Checa, Eslovenia e Italia. Al final, este posicionamiento permitió a Bosnia y Herzegovina dar un paso adelante sin penalizar a las élites políticas que comprometen el futuro del país ni poner en duda los enlaces de estas élites entre los estados miembros de la UE.

¿La UE está estancada en Kosovo?

En Kosovo, la UE se enfrenta a un reto especialmente serio, y hace más de diez años que trabaja para abordarlo por medio del diálogo que promueve entre Belgrado y Pristina. Con todo eso, sus esfuerzos no han generado la tan esperada normalización de las relaciones entre Serbia y Kosovo. De hecho, la situación de seguridad sobre el terreno se ha seguido deteriorando. Serbia, que se opone a la independencia del país, da apoyo a focos de inestabilidad e instituciones paralelas a Kosovo del Norte, e impulsa el irredentismo entre una parte de la población serbia que es decididamente hostil a la autoridad del Estado central kosovar. En marzo del 2023 crecieron las tensiones cuando se impidió por la fuerza a los alcaldes albaneses de Kosovo asumir sus funciones en el norte del país, después de unas elecciones municipales que habían sido objeto de un boicot serbio orquestado por Belgrado. Se produjo un estallido de enfrentamientos, con la participación de agitadores de Serbia; se puso en alerta el ejército serbio y, por primera vez, los manifestantes serbios atacaron a los soldados de la Fuerza Internacional de Seguridad en Kosovo (KFOR, para sus siglas en inglés), una fuerza de pacificación internacional de la OTAN en Kosovo bajo el mandato de la ONU. En lugar de incriminar a Serbia y al irredentismo serbio en Kosovo, la UE, a instancias de Francia y Alemania, impuso sanciones contra las autoridades y la sociedad civil de la parte más débil del conflicto, Kosovo. Poco después, en septiembre del 2023, se produjo un incidente todavía más preocupante, en el que un grupo de nacionalistas serbios, armados con un arsenal impresionante, atacó las fuerzas policiales y mató a un agente de policía kosovar. El ataque, perpetrado por un dirigente político serbokosovar estrechamente ligado al partido político del presidente de la vecina Serbia, suscitó una gran preocupación, especialmente porque en aquel momento Belgrado estaba fortaleciendo sus fuerzas armadas en las fronteras de Kosovo. El discurso nacionalista y militarista prorruso de Serbia alimentó la percepción de una amenaza inminente en Kosovo, en la misma línea que la consumada por Rusia en Ucrania. En consecuencia, la Fuerza Internacional de Seguridad en Kosovo (KFOR) reforzó su presencia. En Serbia, se declaró un día de duelo nacional en respuesta a la muerte de los tres atacantes serbios abatidos durante el tiroteo. El incidente fue condenado a las capitales europeas, pero se señaló la responsabilidad de las autoridades de Pristina, más que al irredentismo serbio en el norte de Kosovo y la diplomacia del ‘srpski svet’ (mundo serbio) en Belgrado. Estos graves incidentes son pruebas del endurecimiento del irredentismo impulsado por Belgrado. Sobre todo, ilustran el punto muerto en que se encuentra el diálogo facilitado por la UE. Desprovisto de cualquier objetivo estratégico, el diálogo se ha limitado a preparar el terreno para un acuerdo ilusorio para “normalizar” las relaciones entre Belgrado y Pristina. Con esta finalidad, el diálogo se ha centrado principalmente en las cuestiones técnicas de reconocimiento de documentos, gestión de las fronteras, libertad de movimiento, etc. Este fue el caso, por ejemplo, del acuerdo “histórico” alcanzado en Bruselas en el 2013 y de una docena más que vinieron después. No obstante, la aplicación de acuerdos ha sido deficiente. Además, la atención que se ha dedicado a cada obstáculo, junto con las tensiones resultantes, ha llevado a la UE a perder de vista el objetivo político de resolver el conflicto: el reconocimiento de Kosovo por parte de Serbia como estado soberano y su integridad territorial. Este no es uno de los objetivos del diálogo. El diálogo se centra cada vez más en los problemas internos de gobierno en Kosovo. En particular, la creación de una asociación de municipios serbios en el norte de Kosovo está suscitando controversia, porque recuerda los problemas experimentados por la República Srpska en Bosnia y Herzegovina. Pero con un peligro añadido. El diálogo promovido actualmente por Francia y Alemania está convirtiendo la concesión de una forma de autonomía en estos municipios irredentos en un prerrequisito para la “normalización” de las relaciones con Serbia, sin ninguna garantía de que Kosovo llegue a obtener el reconocimiento internacional. Para aumentar la presión sobre Pristina, Francia, Alemania e Italia han acabado retirando el apoyo a la adhesión de Kosovo al Consejo de Europa en una jugada sin precedentes que ha generado satisfacción en Belgrado y Moscú. La UE, incapaz de adoptar una postura común al respecto a causa de cinco estados miembros — Chipre, España, Grecia, Rumania y Eslovaquia— lucha por proyectar una política de influencia sobre esta cuestión por medio del diálogo. Pero en vez de eso, se ve obligada a gestionar crisis reiteradas con carácter de urgencia con el fin de evitar que la situación sobre el terreno se intensifique. Sin resultados, a medida que los incidentes empeoran y se multiplican, la UE deja un vacío enorme que se apresuran a ocupar los regímenes de Serbia y, como era de esperar, Rusia. Ambos países tienen un interés particular en mantener el statu quo sobre la cuestión, ya que es un vector de inestabilidad, así como en garantizar que la UE se mantenga en el mismo patrón.

Influencia limitada de la UE en Serbia

La política de influencia europea también muestra sus límites en Serbia. No ha conseguido dar apoyo eficazmente a las fuerzas democráticas serbias que protestaban desde hacía meses contra el auge del autoritarismo en el país, y sigue creyendo en un régimen que ha demostrado una desatención continua hacia los procesos democráticos y el pluralismo político. Las elecciones manipuladas de finales del 2023, que la UE no ha sancionado, ilustran la impotencia geopolítica de la UE y su incapacidad para enfrentarse a un régimen autoritario en su frontera. De la misma manera, la UE tampoco ha podido influir de manera significativa en la política de Serbia sobre Rusia. En el 2009, Serbia estableció una asociación estratégica con Rusia, que se amplió en el 2013 para incluir la cooperación en materia de seguridad y defensa. Esta asociación preparó el camino para la adquisición de varios sistemas de armamento rusos — aviones de combate, misiles teledirigidos, etc. — y también para llevar a cabo, entre el 2014 y el 2021, maniobras militares conjuntas con Rusia y otros miembros de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva, al cual Serbia se unió en calidad de observador. Económicamente, la cooperación se ha intensificado con la celebración en el 2019 de un acuerdo de libre comercio con la Unión Económica de Euroasia, aunque el comercio entre Serbia y Rusia, que representa menos de un 10% de los intercambios, es muy inferior a lo que mantiene con la Unión Europea. Pero eso no quiere decir que el país se haya mostrado de acuerdo con las sanciones europeas contra Moscú. Sólo ha adoptado medidas contra Bielorrusia y las personalidades prorrusas de Ucrania. Se dice que las tecnologías de doble uso que la UE ha prohibido exportar están llegando a Rusia a través de Serbia. Belgrado tampoco se ha podido alinear con la mayoría de las declaraciones del alto representante de la UE ni con las decisiones tomadas por el Consejo en todos los ámbitos de política exterior y de seguridad. No obstante, se trata de una obligación contractual en virtud del Acuerdo de Estabilización y Asociación (artículo 10) que formalizó con la UE en el 2013. Su comportamiento como país candidato para la adhesión a la UE es preocupante. En junio del 2022, Serbia fue representada a escala ministerial en el Foro Económico Internacional de San Petersburgo, junto con Milorad Dodik. En agosto del 2022, mientras la situación de Kosovo se deterioraba, Belgrado envió al Kremlin a Aleksandar Vulin, entonces jefe de la inteligencia serbia, y actual viceprimer ministro y líder del irredentismo y de la diplomacia del mundo serbio en los Balcanes. Fue condecorado por el ministro de defensa ruso. En septiembre del 2022, Serbia firmó un acuerdo con Rusia que reforzaba su cooperación en política exterior. Después de unos meses de moderación, Aleksandar Vučić se alzó en marzo del 2023, cuando mostró su desacuerdo con la decisión del Tribunal Penal Internacional de emitir una orden de arresto contra Vladímir Putin. En septiembre del 2023, Vučić recibió al embajador ruso en Belgrado para discutir la situación en el norte de Kosovo, y, finalmente, en octubre del 2023, se reunió con Vladímir Putin en Pekín, con quien mantuvo un “intercambio cordial”. La presencia de medios de comunicación rusos en Serbia y el control de la prensa por parte de las autoridades serbias hacen que la opinión pública se moldee en consecuencia. Las críticas al corrupto y hegemónico Occidente son habituales, igual que las que hacen referencia a la hipocresía de la Unión Europea, la agresividad de los Estados Unidos y la OTAN, y la injusticia que supuestamente sufren los patriotas del ‘srpski svet’ (mundo serbio). La UE, incapaz de imponerse en la cuestión del reconocimiento de Kosovo ni en la orientación geopolítica de Serbia, también ha tenido que luchar contra los fuertes vínculos entre Aleksandar Vučić y Viktor Orbán, y sus afinidades con el comisario de la ampliación, Olivér Várhelyi. Estas conexiones facilitan el acceso de Serbia a los fondos europeos. A pesar del retroceso democrático y las ambigüedades prorrusas en el país, en febrero del 2023 la Comisión otorgó a Serbia el subsidio más generoso que nunca se había concedido en la región: 600 millones de euros. Esta ayuda forma parte de un paquete con un valor de más de 2,000 millones de euros asignado a Serbia para financiar una línea ferroviaria de alta velocidad, para ampliar la parte que China está construyendo actualmente entre Belgrado y Budapest — un proyecto lleno de escándalos de corrupción, pero que cumple los objetivos de conectividad transeuropea —. Asimismo, con respecto a la política de adhesión, Aleksandar Vučić considera a Viktor Orbán un aliado influyente en el Consejo para garantizar que los abusos autoritarios prorrusos en Serbia queden impunes. Las graves irregularidades que mancharon las elecciones generales serbias en diciembre del 2023 y el ambiente tóxico que reinaba durante la campaña dan fe de los abusos que se cometen en Serbia.

¿Una política de alianzas puede compensar la incompetencia de la UE?

La UE, incapaz de ejercer ninguna influencia estratégica sobre las cuestiones más delicadas en Bosnia y Herzegovina, Kosovo y Serbia, se enfrenta a un reto importante. ¿Dónde podría ser mejor poner en práctica el “lenguaje del poder” que en esta pequeña región interior designada para la adhesión? La UE, que es una potencia imperfecta, se esfuerza por aceptar que el poder transformador que intenta ejercer a través de su política de adhesión no será un remedio milagroso en una región invadida por el irredentismo, la desinformación rusa y las tendencias autoritarias. Hacerse ilusiones en este sentido podría ser perjudicial, ya que los Balcanes se encuentran en la sombra de un problema todavía más complejo en el Este. La reforma institucional de la UE, que en el futuro podría convertir el voto de la mayoría cualificada en la norma, no permitirá a las instituciones europeas proyectar una influencia estratégica y política de hoy para mañana, al menos no en estas cuestiones más delicadas. Lo mismo pasa con la condicionalidad reforzada que pone el acento en el estado de derecho. ¿Entonces, cómo ayudará eso a establecer la soberanía disputada de Kosovo y de Bosnia y Herzegovina, así como a aferrar Serbia geopolíticamente al bando europeo? Desgraciadamente, a falta de una Comisión sólida y visionaria, la Unión Europea no puede esperar hacer gran cosa, teniendo en cuenta que los estados miembros — y, por lo tanto, el Consejo — no comparten la misma visión de la unión política en la cual tendría que aspirar el proyecto europeo. Algunos de ellos, principalmente en el Este, se mantienen fieles a la soberanía e intentan resistir a la lógica de la UE de interferir en todas partes. Otros, como Alemania, creen en el neofuncionalismo y tratan de pensar en el objetivo (político y territorial) del proyecto europeo más allá de la integración económica. Con respecto a Francia, exige una profundización política de la Unión Europea a través del restablecimiento del intergubernamentalismo, pero rechaza cualquier lógica federalista. Estas diferencias de visión inhiben la capacidad de la UE para desarrollar una política de influencia que no se limite a un proceso de adhesión que, al final, resulte inadecuado. ¿Para compensar esta debilidad, qué pasaría si la UE impulsara las alianzas? Dentro de la Unión, eso implicaría reforzar la coordinación entre los estados miembros que comparten la idea de que los retos de Kosovo, Bosnia y Herzegovina y Serbia tendrían que ser el objeto de un compromiso político y diplomático firme, independiente del proceso de adhesión a la UE. El reto para los estados miembros en cuestión sería ayudar a la UE a aprender el “lenguaje del poder”, con el objetivo de consolidar las soberanías impugnadas de Kosovo y Bosnia y Herzegovina, y de modificar la política exterior de Serbia. En los Balcanes Occidentales, esta lógica de las alianzas encontraría apoyo en la sociedad civil, en la oposición de Serbia y entre la nueva generación de dirigentes políticos en Bosnia y Herzegovina. Más apoyo para estas fuerzas políticas progresistas, también en la calle, y una crítica más mordaz de las personalidades, electas o no, que alimentan el irredentismo y la inestabilidad en la región, transmitirían un mensaje importante y, sobre todo, desarrollarían nuevos mecanismos de influencia.