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초록

이 논문은 유럽연합이 자유주의적 제도주의의 뛰어난 사례라는 가정에서 출발한다. 유럽연합은 현재 일련의 실존적 과제에 직면해 있는 유럽인들에게 지속적인 평화를 제공하는 데 매우 성공적이었다.

하지만 이 논문의 핵심 가설은 이러한 도전 과제를 효과적으로 해결하지 못하면 유럽연합이 장기적으로 살아남지 못할 수도 있다는 것이다.

이 분석의 첫 번째 부분은 21세기 30년 동안 유럽연합의 거시경제 및 정치 환경에 영향을 미친 다섯 가지 외적 도전 과제를 살펴본다.

이 분석의 두 번째 부분은 유럽연합이 실행 가능한 형태로 지속되기를 원한다면 해결해야 할 다섯 가지 내적 도전 과제를 보여준다. 그런데 이 내적 도전 과제는 외적 도전 과제보다 심각하다.

이 논문 저자는 세계 질서의 미래와 관련하여 유럽연합의 미래와 환경은 미국, 중국, 러시아라는 세 강대국에 의해 결정될 가능성이 가장 높다고 결론지었다.

서론

2024년은 소위 ‘빅뱅의 확대’ 이후 정확히 20년이 되는 해이다. 그래서 이 논문의 저자는 유럽 연합의 미래를 살펴보고자 한다. 방대한 문헌에 따르면 유럽연합은 국제질서에서 평화와 안보를 보장하는 핵심이 되는 자유주의적 제도주의의 가장 효과적인 사례이다. 그러나 유럽연합 확대 프로젝트는 지난 몇 년 동안 탈선한 듯하며 점점 더 기능 장애가 발생하고 있다. 유럽연합의 내부 응집력 부족은 과도한 규제, 이념화, 관료화와 같은 여러 정치적 현상에 기인한다고 주장할 수 있다. 하지만 이는 빙산의 일각에 불과하다.

이 논문은 유럽연합을 둘러싼 경제적, 정치적 환경을 조사한 하나의 기구로서  유럽연합이 살아남기 위해 해결해야 할 가장 시급한 도전 과제 5가지를 나열한다. 영국 국민들은 이미 첫 번째 ‘레드 카드’를 이미 보여주었다.

핵심적 외적 도전 과제 - 거시경제적, 정치적 환경

현대 세계가 복잡하다고 말하는 것은 자명하며 심지어 진부한 말이기도 하다. 그러나 유럽연합의 환경과 관련하여 중요한 변수로 다섯 가지 현상을 여기서 우리는 설명해야 한다.

첫째, 가장 근본적인 변화로는 국제 정치 경제의 변화와 이에 따른 개별 국가의 입장을 약화시키는 구조적 변화가 일어나고 있다는 사실이다. 우리가 목격하고 있는 것은 새로운 세계 질서의 출현이다. 새로운 세계 질서는 힘의 중심이 서방이 아닌 동방으로 이동해 동방세력이 소위 전통적인 강대국에 도전할 뿐만 아니라, 아마 보다 중요하게는 현 국제 질서를 주도하는 현 패권세력에 도전한다. 새로운 세계 질서 재편과 제4차 산업 혁명은 앞으로의 도전에 대한 놀라운 예이다.

둘째, 우크라이나 전쟁은 현재 진행형이다. 우크라이나 전쟁은 명백히 지역적 으로 유럽에서 일어난 전쟁이지만 전 세계적 차원에서 분석되어야 한다. 러시아의 우크라이나 침공은 주권과 영토 보전의 원칙을 위협한다. 러시아의 이러한 침공 행위가 허용되고 통제되지 않으면 또다른 침략 행위를 조장하고, 그렇게 함으로써 소위 강대국이 국제법 위에 서 있게 되는 우려스러운 추세가 지속될 수 있다. 우크라이나 전쟁은 대규모 전쟁으로 유럽 국가로서 우크라이나의 전략적 중요성에 주목하게 한다. 그런 의미에서 우크라이나 전쟁의 결과는 유럽 대륙의 세력 균형을 만들어 낼 이다. 우크라이나 전쟁은 서방 동맹과 그러한 서방 동맹에 대한 도전에 대한 대응을 시험한다.

게다가 우크라이나 전쟁은 전 세계에 엄청난 경제적 결과를 초래한다. 우크라이나와 러시아는 곡물, 에너지, 원자재의 주요 수출국이다. 따라서 전쟁의 장기적인 지속은 장기적으로 인플레이션과 식량 & 연료 부족을 전 세계로 확산시킬 수 있다. 우크라이나 전쟁은 동서 간 대리전과 이상하게도 비슷하다. 그것은 민주주의와 권위주의 간 대결로도 볼 수 있다. 그래서, 러시아의 승리는  권위주의의 입지 강화를 주장할 수 있다. 마지막으로 우크라이나 전쟁의 핵 이슈를 잊어서는 안된다. 서방이 우크라이나 전쟁에 직접 개입할 위험은 핵 확산의 위협을 높일 것이다. 그 결과는 안전 보장을 위한 불확산 규범에 영향을 미칠 수 있다.

셋째, 부분적으로는 위의 두 가지 문제에 대한 대응으로, 유럽연합의 미래에 관련하여 독일의 리더십/비전이라는 문제가 제기된다. 현재 독일의 비전에 대해선 2022년 8월 24일 프라하 찰스 대학교에서 올라프 숄츠 총리가 자세히 설명한 바 있다. 그의 비전은 러시아의 우크라이나 침공을 배경으로 2030년대 초반의 유럽연합의 미래에 대한 그림을 그린다. 숄츠가 언급한 네 가지 ‘혁명적’ 아이디어 중 두 가지가 두드러진다: 첫째, 유럽 연합이 최대 36개국으로 확대됨에 따라 공통 외교 및 안보 정책 결정에서 다수결 투표로의 전환이 촉구된다. 둘째, 유럽 주권과 관련하여 독일 총리는 유럽인이 모든 분야에서 보다 자율적으로 성장하고, 안보에 대한 책임을 더 많이 지고, 더 긴밀하게 협력하며, 전 세계적으로 유럽의 가치와 이익을 수호하기 위해 더욱 단결해야 한다고 주장한다. 실제 숄츠 총리는 유럽 방위 노력을 위한 단일 지휘 및 통제 구조의 필요성을 지적한다.

그리고 다시 한 번 중요한 부분은 처음 두 현상에 대한 반응으로, 우리는 유럽 사회의 많은 계층에서 전례 없는 저항을 목격하고 있다. 특히, 주로 유럽의 농부들은 ‘Fit-for-55’에서 예고한 녹색 에너지 전환에 대해 공개적으로 구두로 그리고 물리적으로 불만을 표출하고 있다. 2030년까지 순 온실 가스 배출량을 최소 55% 줄이는 목표를 달성하기 위해 유럽연합은 법률을 개정하고 업데이트하려고 제안한 바 있다. 이 야심 찬 에너지 이니셔티브에는 유럽연합의 배출량 거래 시스템 개혁부터 운송, 건물, 농업, 폐기물의 배출량 감소, 메탄 배출량 감소 규제에 이르기까지 14개 분야의 조치가 포함된다. 사실상 이러한 조치들은 유럽연합 농부들이 전례 없는 불평등한 부담을 감수해야 한다는 것을 의미한다.

게다가 우크라이나 농산물이 전례 없이 많이 유럽 시장에 진출한다는 문제도 있다. 이로 인해 많은 유럽연합의 농부들이 수도와 각 도시 전역의 교통로를 봉쇄하며 정부와 유럽집행 위원회에 우크라이나 농산물 수입 반대 의사를 표명하게 되었다. 시위는 대규모로 진행되었으며, 대부분의 유럽연합 회원국에서 수천 명이 시위에 참여했다. 유럽의 정치 엘리트들은 이를 예상하지 못했을 것이고, 아마도 유럽 연합이 창설된 이후로 이런 수준의 불만과 정책에 대한 저항을 경험하지 못했을 것이다. 농부들은 트럭 운전사부터 택시 운전사, 심지어 일반 시민에 이르기까지 많은 전문가 집단의 도움을 받았다. 주목할 점은 시위가 하향식으로 이루어졌지만 우파 정당이 이 시위에 큰 관심을기울였다는 것이다.

마지막으로, 유럽 외부에서 유럽연합으로의 대량 이민과 그에 따라 독일, 프랑스, ​​이탈리아, 벨기에와 같은 국가에서 사회 통합에 대한 문제가 발생하고 있다. 이 논문을 쓰는 시점(2025년)에 서유럽 국가에는 이주민의 증가로 사회 구성원의 수가 점점 더 늘어나고 있다. 하지만 대규모 이민이 주로 유럽 경제에 긍정적이며 많은 수의 비유럽인이 일반 유럽 시민의 삶의 질과 안보에 위협이 되지 않는다는 가정에 근거하여 정부의 공식적 서사(敍事)에 많은 이의가 제기되고 있다(이 논문의 저자가 앞서 언급한 현상인 ‘비(非)보안화’ - Sliwinski, 2016). 더 심각한 점은 유럽연합의 ‘신(新)’ 회원국인 빅토르 오르반 치하의 헝가리에서는 전체 유럽연합의 이민 정책과는 달리 강경한 반이민 정책이 추진되어 유럽연합의 미래에 엄청난 도전이 되고 있다는 것이다. 이 시점에서 헝가리가 과거 영국처럼 유럽연합을 탈퇴하기로 결정하고 이후 유럽연합과 독일의 압력을 받아 중동이나 아프리카에서 온 수천 명의 이민자를 받아들이는 날을 상상하는 것은 그리 어려운 일이 아니다. 슬로바키아도 헝가리를 뒤따를 수 있다.

핵심 내부적 도전 과제 – 유럽연합 내부의 약점

이러한 문제 중 다수의 문제에 대해 최근 뮌헨 안보 회의(2025년 2월 14일)에서 J. D. Vance 미국 부통령이 공개적으로 표현한 바 있다. Vance 부통령은 유럽 엘리트를 향해 강력한 비판을 했는데, 그것도 전형적인 ‘미국식’ 방식의 강력한 비판이었다. 유럽연합에 대한 그의 비판에는 6가지 요점이 포함되었다: 즉, 민주주의적 가치로부터의 후퇴, 언론 검열 및 언론의 자유에 대한 제한, 종교적 자유의 제한, 선거의 공정성 부족, 통제되지 않은 대량 이주민 사태, 유럽의 정치 엘리트가 좌파의 견해와는 다른 견해를 받아들이지 않으려는 의지, 심지어 반대 의견을 억압하려는 경향. 유럽연합 내부의 약점으로는 다음과 같은 것이 지적된다.

- 중앙집권화(연방화)

오늘날 유럽연합은 과거 COVID-19와 같은 도전에 대응하여 보다 많은 재정과 건강 및 안보 책임을 떠맡으면서 중앙 집권화를 계속하고 있다. 이러한 추세는 유럽연합의 예산을 결정하는 데 있어 유럽연합 집행 위원회의 역할 강화와 같은 최근 제안에서 분명하게 나타나고 있다. 하지만 주권을 잃을까 우려하는 유럽연합 회원국은 이러한 움직임에 저항하고 있다.

역사적으로 유럽연합은 마스트리히트 조약(1992년)에서 리스본 조약(2007년)에 이르기 까지 일련의 조약 개정을 통해 연방화로 이동해 왔다. GIS의 알베르토 밍가르디에 따르면 소위 ‘점진적 권력 장악’의 현상이 나타나고 있다: “이것은 브뤼셀이 더 강력해지고 로마, 베를린, 파리는 덜 강력해져야 한다고 가정에서 출발한다. [...] 유럽 지지자들은 브뤼셀에 무제한 권한을 줄 수 있는 기회를 찾는 경향이 있지만, 처음에는 제한적으로 시작해야 한다. 따라서 유럽연합은 위기를 통해 성장해야 하며, 위기 덕분에 어떤 문제나 이슈이든 국가의 주권은 잘라내어져야 하고 그리고 보다 높은 수준으로 국가의 주권이 축소되어야 한다. 이러한 움직임에는 중앙집권화가 보다 더 효율적이라는 믿음이 존재하는데, 중앙집권화는 아마도 현대 정치의 진정한 랜드마크일 것이다. 유럽의 정치인들은 납세자보다 자신을 더 신뢰한다. 그들은 단일 통제실을 원하며, 그들에게는 통제가 많을수록 더 좋다. 이러한 접근 방식은 유럽(일부에서 ‘요새 유럽’이라고 부름)을 다른 세력(미국, 중국)과 대항하기 위해 설정된 ‘하나의 무역 블록’으로 보는 보호주의적 경제 관점과 잘 맞는다.

중앙집권화(연방화)의 논리는 법률주의가 제시하는 주장에 크게 의존한다. 한편으로는 법률 규정에 대한 엄격하고 문자적인 해석에서 비롯된다. 다른 한편으로 이 논리는 어떤 삶의 영역도 규제되지 않은 채로 두어서는 안 된다는 것을 의미한다. 결과적으로 과도한 규제는 유럽 연합의 특징이 되었다. 또한 과도한 규제는 종종 언급되는 민주주의적 결함으로 이어지며, 유럽연합 회원국이 따라야 할 대부분의 유럽 법률이 유럽집행 위원회에서 일하는 비(非)선출 기술 관료에 의해 만들어진다는 사실에서 잘 알 수 있다.

- 인구 감소와 사회 복지

인구 고령화와 출산율 감소는 유럽연합의 장기적 경제 안정과 사회 복지 시스템을 위협한다. 유럽의 노동력이 감소함에 따라 연금, 의료 및 사회 서비스에 대한 자금 조달이 점점 더 어려워지고 있으며, 특히 경제가 취약한 국가에서 더욱 그러하다. 이러한 인구 통계학적 변화는 노동력 부족을 증폭시켜 이민을 해결책으로 삼는 것에 대한 논쟁을 촉발하지만, 이민 확대는 불가피하게 유럽의 정체성에 영향을 미칠 것이기 때문에 이민 확대는 정치적 반발을 더 키울 위험이 있다.

사용 가능한 데이터에 따르면 유럽은 2070년까지 인구 감소를 경험할 것으로 예상되는 유일한 대륙이며, 유럽연합의 취업 가능 인구(20~64세)는 약 20% 감소할 것으로 예상된다. 동시에 노인(65세 이상)의 비율은 대규모 경제권 중에서 두 번째로 높을 것이다. 이러한 인구 통계학적 변화는 상당한 도전 과제를 야기하여 유럽연합의 경제 및 사회 모델을 잠재적으로 훼손하고, 기존의 불평등을 심화시키며, 이 문제가 적절히 해결되지 않으면 유럽연합 회원국 간에 정치적 분열을 일으킬 수도 있다. Eurostat에 따르면, 자연 인구 변화(출생아 수와 사망자 수의 차이)는 2012년 이후 줄곧 마이너스를 기록했다. 이는 주로 인구 고령화와 2020-2022년 COVID-19 팬데믹 때문이다.

- 경쟁력과 경제 성장

소위 빅뱅 확대 이후, 모든 가용한 데이터는 GDP와 관련하여 유럽연합과 미국 간 격차가 꾸준히 확대되었음을 시사한다. 즉, 최근 엄청난 문제를 겪고 있음에도 미국 경제는 여전히 유럽연합보다 빠르게 발전하고 있다.

현재 유럽연합은 경제 침체와 아울러 미국과 중국과 같은 세계 강국에 비해 경쟁력 상실에 시달리고 있다. 높은 규제, 내부 시장 분열, 혁신과 기술에 대한 투자 부족이 유럽연합의 기업이 다른 선진 경제의 발전 속도를 따라가는 능력을 방해한다. 트럼프 2기 행정부에서 미국 관세가 높아질 것이라는 위협은 이러한 유럽의 문제를 더욱 악화시킬 가능성이 높으며, 공급망을 혼란스럽게 하고 비용을 더욱 증가시킬 것이다. 또한 우크라이나 전쟁 이후 러시아 가스에 대한 의존에서 벗어나기 위한 유럽연합의 노력은 비용을 끌어올려 산업과 경제를 더욱 압박했으며, 특히 독일과 같은 국가에서 더욱 그러하다.

- 국제 행위주체로서의 약점

우크라이나 전쟁은 계속해서 유럽연합에 중대한 안보적 도전을 제기하고 있다. 이 전쟁으로 유럽연합이 자신의 방위를 위해 나토와 미국에 크게 의존하고 있다는 사실이 드러나면서 자체 군사력을 강화해야 한다는 압력 크게 증가되었다. 이를 ‘유럽 방위 연합’이라고도 한다. 특히 무역과 기술을 둘러싼 중국과의 긴장과 유럽에 대한 미국의 방위 공약 이행에 대한 불확실성이 지정학적 긴장을 가중시킨다. 유럽연합은 또한 에너지, 운송, 디지털 인프라와 같은 중요한 분야를 표적으로 삼는 하이브리드 위협(예: 사이버 공격, 허위 정보)에 대처해야 한다.

이에 따라 미국인들은 나토의 유럽 회원국에게 자국의 방위 예산(GDP의 5%)을 대폭 올릴 것을 요구하고 있다. 이러한 미국의 요구는 의심할 여지 없이 독일과 프랑스가 주도할 유럽군 창설에 대한 필요성을 다시 불러일으킬 가능성이 크다. 하지만 독일의 유럽 지배는 일부 중부 및 동부 유럽 국가(유럽연합 회원국)에서 상당한 불안을 야기할 것이다. 최근, 사우디아라비아에서 진행된 우크라이나 전쟁 종식을 위한 평화 협상에서 미국이 유럽연합을 협상 테이블에 앉을 만한 협상 파트너로 인정하지 않는다는 것을 보여주었다.

트럼프와 같은 사람들이 유럽이 자신의 안보 비용을 공정하게 분담하지 않는다고 비난을 하면, 유럽 정치 지도자들은 유럽을 규범적 권력으로 생각한다. 군사적으로는 약하지만 유럽연합과 그 회원국은 평화, 자유, 민주주의, 법치주의, 인권과 같은 가치의 등대라는 것이다. 이안 매너스는 그의 선구적 연구에서 유럽연합의 독특한 역사적 맥락, 혼합적 정치 구조, 헌법을 통해 인권과 사형제 폐지와 같은 분야에서 특히 국가 중심적 관심사를 넘어서는 규범을 촉진할 수 있다고 주장했다. 매너스는 유럽연합이 세계 정치에서 ‘정상적’인 것이라고 정의할 수 있는 능력이 유럽연합 권력의 중요한 측면이며, 이러한 유럽의 규범적 접근 방식은 국제 관계를 형성하는 데 있어 유럽연합의 역할을 이해하는 데 중요하다고 주장한다. 하지만 이러한 매너스의 주장은 아무리 좋게 들리더라도 최근 수십 년 동안 국제 사회에서의 안보 관행에서는 큰 동의를 얻기 어려울 듯하다. 사실, 유럽연합은 하나의 기구로서, 그리고 프랑스, ​​독일, 유럽 전체의 정치적 리더로서, 위에 언급된 모든 가치를 모순한다는 비난을 받고 있다. 유럽연합 집행 위원장인 우르줄라 폰 데어 라이엔의 최근 우크라이나 방문과 러시아와의 전쟁 지속에 대한 그녀의 강력한 지지가 그러한 예이다.

- 이데올로기화

‘유럽주의’는 유럽 연합을 하나의 기구로서 그리고 주요 정책 기구로서 간주하며 영향력을 미치거나 형성하는 지식인, 정치인, 사법부, 사회인, 심지어 지배적인 경제 엘리트들 사이에서 공유되는 이데올로기가 되었다. 이데올로기로서 ‘유럽주의’는 현재 유럽 연합에 흥미로운 특성을 부여하는 여러 가지 일관성 없는 추세의 다소 이국적인 혼합물이다. 한편으로 경제적으로는 신자유주의의 수많은 요소를 쉽게 식별할 수 있으며, 특히 유럽 통합의 재정적 측면과 관련하여 그러하다. 마찬가지로, 미국, 중국, 일본과 관련해선 유럽 통합의 주요 지지자들이 사용하는 주장은 신자유주의적 성격을 가지고 있다. 동시에 농산물, 지적 재산권, 또는 내부(단일 시장) 경쟁(노동의 자유)의 국제 무역과 관련해선, 사람들은 뚜렷한 보호주의와 과도한 규제의 요소를 빠르게 알아차린다. 마지막으로, 철학적 전망과 특히 도덕적 문제와 관련해선, ‘유럽주의’는 주로 진보적 의제와 특히 기후 변화에 대해 집착하는 것으로 보인다.

결론

뮌헨 안보 회의에서 확인했듯이, 유럽연합의 정치 엘리트는 빠르게 변화하는 현실과 동떨어져 있다. 유럽의 속담에 나오는 유럽 중심주의는 다른 것들 중에서도 자칭 도덕적 우월성, 경제적, 정치적 지배와 착취의 역사, 그리고 모든 삶의 영역에 대한 관료적, 특히 기술관료적 정책 결정과 규제에 대한 분별력 없는 믿음과 제도주의에 그 기반을 두고 있다. 그들의 약점은 아마도 뮌헨 안보 회의 의장인 크리스토프 호이스겐의 반응에서 가장 정확하게 묘사되었을 것이다. 그는 폐회사를 하던 중 연설을 끝내지 못하고 무너졌다. 그는 다른 사람들로부터 위로를 받고 포옹을 받았다.(이러한 반응은 워싱턴, 베이징, 모스크바에서 동정은 아니더라도 당혹감을 불러일으켰을 것이다.)

원래 유럽 연합의 통합 목표는 오늘날의 유럽관료들이 지구를 구하거나 다양성, 평등, 포용성을 추진하는 것에 대한 집착과는 거의 관련이 없다. 도널드 트럼프가 미국 대통령으로 선출되면서 ‘다보스 맨’의 세계는 정체된 것처럼 보인다. 흥미롭게도 유럽연합은 이제 신자유주의에 기반한 교리를 가진 세계화 이념을 대표하는 마지막 현역 행위 주체 중 하나이다. 거기에는 무제한적 자유 무역과 다국적 기업의 역할 장악만이 있을 뿐이다. 미국을 포함한 나머지 세계는 유럽과는 반대 방향으로 움직이는 것처럼 보인다. 즉 현실은 국가 행위자가 주도하는 세계이다. 따라서 세계 질서는 미국, 중국, 러시아 등의 강력한 국가적 기반을 갖춘 정부에 의해 주도될 가능성이 높다. 일종의 ‘강대국 간 협력’이라고 볼 수 있다.